解读行政强制法

解读行政强制法(上)□本报记者陈丽平6月30日闭幕的十一届全国人大常委会第二十一次会议,表决通过了行政强制法。这部通过全国人大常委会先后五次会议审议的草案,从起草到通过,走过了漫漫立法之路,最终成为法律。行政强制有例外行政强制是指对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分,直接执行或者迫使当事人履行由详细行政行为所确定的法律上的义务。目前我国行政强制制度重要存在两个方面问题:首先是“乱”,包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制,侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另首先是“软”,就是行政机关的强制手段局限性,对有些违法行为不能有效制止,有些行政决定不能得到及时执行。本法的调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。其中,行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、防止危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公的民人身自由或者对公民、法人或者其他组织的财产实行临时性控制的行为。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。本法调整范围有例外:发生或者即将发生自然灾害、事故劫难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采用应急措施或者临时措施。此外,行政机关采用金融业审慎监管措施、进出境货品强制性技术监控措施,有其特殊性,需要合用尤其规定。实行强制应合适行政强制波及公民、法人的人身权、财产权,实行行政强制必须遵照一定的原则。本法为此规定了如下原则：一是法定原则。规定：行政强制的设定和实行,合用本法,并应当根据法定的权限、范围、条件和程序进行。二是合适原则。规定“行政强制的设定和实行,应当合适,采用非强制手段可以到达行政管理目的的,不得设定和实行行政强制。”三是坚持教育与强制相结合原则。规定“实行行政强制,应当坚持教育与强制相结合”。专家指出,行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段,不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为,履行法定义务的,就不应再采用行政强制。四是不得谋利原则。规定“行政机关及其工作人员不得运用行政强制权为单位或者个人谋取利益”。本法同步强调,公民、法人或者其他组织对行政机关实行行政强制,享有陈说权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实行行政强制受到损害的,有权依法规定赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法规定赔偿。强制种类很明确本法对现行法律、法规中的行政强制种类进行了梳理,规定的行政强制措施的种类有:限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。同步,本法规定了行政强制执行的方式:加惩罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除阻碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。严格强制设定权明确行政强制的设定权,是从源头上处理行政强制“乱”的关键。过去由于行政强制的设定权不明确,不仅法律设定行政强制,法规、规章也在设定行政强制,甚至规章如下的规范性文献也设定行政强制。其后果是,行政机关在实行管理过程中“滥”用行政强制,侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益,也不符合依法行政的规定。对此,本法明确规定:“行政强制措施由法律设定。”截至上六个月,行政法规中规定了行政强制措施的有96件。其中,17件是在法律对特定事项作了原则规定,同步授权国务院规定详细管理措施的状况下,国务院在行政法规中规定了行政强制措施。为与此相衔接,本法规定:尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除限制公民人身自由,冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定查封场所、设施、财物和扣押财物的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文献不得设定行政强制措施。有关行政强制执行,本法规定也应由法律设定。法律没有规定强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行。第三人可代履行代履行是在当事人不履行有关义务的状况下,行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。既有13部法律和19件行政法规规定了代履行,重要波及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项。为此,本法明确了行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行的状况,加强对代履行的规范。本法同步规定,代履行的费用按照成本合理确定,由当事人承担。不过,法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。行政强制法对行政强制行为进行了严格规范,同步在详细条文中充足体现法律的人文关怀。生活必需品不得查扣现行法律、法规对行政强制措施的实行程序没有统一的规定。一般的做法是,由实行强制的机关自行规定程序,不一致,不统一。申请法院强制执行的,法院进行实质审查还是形式审查,是由行政庭受理还是由执行庭直接执行,实践中各地做法也不统一。由于缺乏统一的程序规定,执行中随意性大,侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。群众反应强烈的行政执法人员在实行行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的状况,重要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同步,也应当从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。为此,行政强制法对实行行政强制措施的一般程序作了明确规定,对执法实践中用得比较多的查封、扣押和冻结等程序提出了详细规定,对行政机关查询企业财务账簿、交易记录、业务往来等明确了详细规范。行政强制法规定,查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实行,其他任何行政机关或者组织不得实行。查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物,不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。不得查封、扣押公民个人及其所扶养家眷的生活必需品。对查封、扣押的物品需要进行检测、检查、检疫或者技术鉴定的,费用由行政机关承担。对查封、扣押的场所、设施或者财物,行政机关应当妥善保管,不得使用或者损毁；导致损失的,应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物,行政机关可以委托第三人保管,第三人不得损毁或者私自转移、处置。因第三人的原因导致的损失,行政机关先行赔付后,有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。专家指出,这些规定将有效地保护当事人的合法权益。强制执行不得夜袭目前的执行难,包括行政决定的执行难:申请人民法院执行,执行率不高；法院审查过多,程序不规范；执行的期限过长,影响行政效率；申请法院执行,行政机关要向法院交执行费。针对上述问题,本法对行政机关的强制执行和申请人民法院强制执行分别作出了规定。规定,行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关可以依法强制执行。有关行政机关申请人民法院强制执行的程序,本法对申请前的催告、申请规定、法院审查期限、执行方式以及收费等均作出了详细规定。行政强制法还规定,有下列情形之一的,中断执行:当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；第三人对执行标的主张权利,确有理由的；执行也许导致难以弥补的损失,且中断执行不损害公共利益的；行政机关认为需要中断执行的其他情形。中断执行的情形消失后,行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害,当事人确无能力履行,中断执行满三年未恢复执行的,行政机关不再执行。行政强制法尤其强调,除状况紧急外,行政机关不得在夜间或者法定节假日实行行政强制执行。行政机关不得对居民生活采用停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行有关行政决定。为防止权力滥用,行政强制法规定,在执行中或执行完毕后,据以执行的行政决定被撤销、变更,或者执行错误的,应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的,依法予以赔偿。行政强制措施不得委托目前,行政强制措施的执法主体比较庞杂,有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具有资格的执法人员实行,有的甚至雇用临时人员执法,执法的随意性较大,侵害公民合法权益的状况时有发生,影响了法制的严厉性和政府形象。为对行政强制的执法主体深入加以规范,行政强制法规定:“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具有资格的行政执法人员实行,其他人员不得实行。”加惩罚款数额不得翻倍在执行中行政机关与当事人到达协议,既保证了行政决定的执行,又减少了社会冲突,符合构建社会主义友好社会的规定。为此,行政强制法规定:“实行行政强制措施,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的状况下,与当事人