社区居家养老服务不均衡的原因分析

社区居家养老服务不均衡的原因分析

一、社区居家养老服务现状及问题中国是世界上最大的老年人口口额。第六项人口普查结果表明，中国60岁和以上的老年人口占总人口的13.26%。另据全国老龄办预测,中国60岁以上的老年人口在“十二五”期间将突破2亿,占总人口的15.28%。2035年接近4亿,占总人口的26.96%,21世纪上半叶末,60岁以上的老年人口将达到4.34亿,占总人口的30.95%,几乎每3个人中就有1位老年人。伴随着老年人口数量的不断增加,老年人的服务需求也在不断提高,但我国面临的却是家庭规模的日益小型化和社会养老服务体系长期滞后的现实。因此,2008年我国正式出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》,明确了居家养老服务在养老服务体系中的重要位置,表明居家养老服务工作真正摆上了政府的重要议事日程。作为一种具有中国特色的养老服务模式,居家养老有望成为破解我国养老服务难题的重要出路。所谓居家养老服务,就是老年人居住在家里,由政府、市场、社会、社区和家庭等多个社会部门为其提供生活照料、医疗护理和精神慰藉等服务,满足老年人居家养老服务需求的一种新型养老方式。近年来,我国的社区居家养老服务获得了快速发展,各地积极推行社区居家养老服务,为满足老年人的生活照料、文化娱乐、精神慰藉、社会参与等服务需求发挥了重要作用,但从总体情况来看,各地的居家养老服务仍然参差不齐,存在着严重的不均等和不平衡现象。为了深入了解目前我国社区居家养老服务的现状,推进公共服务均等化的进程,本文利用中国老龄科研中心在2006年开展的“中国城乡老年人口状况追踪调查”数据,从社区居家养老服务需求、供给以及分布等方面深入分析我国社区居家养老服务的均等化问题。二、调查方法和对象本文所使用的数据主要来自于中国老龄科学研究中心在2006年组织实施的“中国城乡老年人口状况追踪调查”数据。这次调查采用分层多阶段抽样,在全国20个省、自治区、直辖市1展开,调查时点为2006年6月1日,共收回个人有效样本19947份。此次调查进行了科学严谨的抽样设计,涉及面广,回收率高。同时,利用国家四普、五普和2005年1%抽样调查的数据进行了加权处理,数据具有较高的科学性、可信性和代表性,可以用来代表全国老年人的总体状况。三、结果分析(一)社区居家养老服务质量供给与利用的“两差分析”根据城乡社区居家养老服务设置情况的差异,此次调查中城市和农村共同调查的社区居家养老服务项目有四项,包括上门做家务、上门护理、上门看病和聊天解闷。在此基础上,城市问卷还调查了老年人服务热线、老年饭桌或送饭、陪同看病、帮助日常购物、康复治疗和法律援助等居家养老服务项目。分析结果显示,目前我国各类社区居家养老服务项目的供给率总体上还比较低,只有上门看病服务的供给率较高,为55.5%,其他各类服务的供给都在20%左右(见表1)。相对于供给率,老年人对这些服务项目的利用率更低,上门看病服务是利用率相对较高的项目,但也只有25.9%的老年人自报他们曾经使用过这一服务,其他服务项目的利用率都非常低,如上门护理利用率仅为1.5%。为了进一步分析社区服务需求、供给与利用之间的差异,笔者使用了利用差和需求差这两个概念。利用差即各类服务项目的供给比例减去相应项目利用的比例,结果越大,表明该服务项目过剩越多。需求差即各类服务项目的需求减去该项目的供给,差值越大,表明供需缺口越大。分析结果显示,老年人自报社区居家养老服务的需求、供给与利用之间存在着明显的差异。从利用差来看,目前社区居家养老服务项目普遍存在过剩问题,最高的为上门看病,达到29.6个百分点;但从需求差来看,除上门看病基本平衡之外,各类服务项目的缺口还是比较大的,如聊天解闷的需求差达到了22个百分点。从老年人的需求来看,我国的社区居家养老服务存在不足,但从老年人的利用情况来看,社区居家养老服务却又明显过剩。为什么会出现这种情况,需要我们深入思考。从笔者在湖北、江苏等地的调研情况来看,目前我国居家养老服务在很大程度上还是一种“自上而下”的推行模式,覆盖的人群大都还是生活困难、需要救助的老年人,服务模式还停留在政府买单的阶段,市场化的社区居家养老服务非常滞后。此外,老年人对社区居家养老服务的知晓率相对较低,许多老年人并不知道社区能够提供什么服务,而且老年人的传统观念较重,购买服务的意识还不浓厚,这都在很大程度上影响了老年人对社区居家养老服务的知晓和利用,从而造成了需求高而利用率相对较低的现象。然而,从实际的需求情况来看,我国老年人对社区居家养老服务的需求仍然远远高于目前的供给,因此问题的关键就是如何在有效提高目前社区居家养老服务利用率的基础上,根据老年人的实际情况来扩大服务项目的内容和供给,以进一步满足老年人对社区居家养老服务的需求。(二)农村老年人社区居家养老服务利用流程虽然我国经济改革与经济转型促进了国民经济以较高的速度持续增长,居民收入水平不断增加,消费水平不断改善,但在改善过程中城乡分割现象依然严重存在,不仅表现在居民收入差距总体上呈现扩大的趋势,还表现在经济增长的成果、福利改善程度在城乡之间的分布也非常不平衡。正是这种收入及各种福利的城乡差异,以及户口体制的限制,使城乡地区实际上仍然处于两个不同的社会系统之中。因此,本文除了对全国进行分析之外,也按照城乡来分析各类社区居家养老服务项目的供需情况。数据结果显示,城市社区居家养老服务项目比较齐全,服务项目的供给比较充分。在调查的十项服务中,老年人自报所在社区能够提供上门做家务、上门护理、上门看病、法律援助服务的比例均在50%以上(见表2)。但从利用程度看,各类社区居家养老服务项目的利用率依然不高,最高的是上门做家务,比例为7%,其次是上门看病,比例为5.4%,其他的都在2%以下,最低的是老年人饭桌或送饭,仅有0.4%的老年人自报使用过该服务。反映在利用差上,则表现出明显的服务过剩问题,其中上门做家务、上门护理、上门看病和法律援助的利用差都超过50个百分点,特别是上门做家务,过剩的比例达到61.2个百分点。笔者认为,造成这种现象的部分原因是服务品质和价格问题。目前虽然一些社区开展了名目繁多的社区居家养老项目,但是完全的公益项目非常少,绝大部分是社区联系各类组织和企业来开展,考虑到成本和效益问题,往往会出现一些服务项目名不符实,或者服务质量差,服务价格超出老人实际支付能力的现象,造成老年人对这些服务项目的利用效率不高。另外,从需求与供给状况看,城市老年人对各类社区居家养老服务项目的需求不太高,只有上门看病、康复治疗和法律援助的需求较高,在20%左右。从需求差看,城市社区存在服务项目供给大于老年人实际需求的现象,过剩最多的是上门做家务和上门护理,需求差都在40个百分点以上。而在农村地区,各类服务项目的供给比例都远远低于城市,农村老年人自报所在社区有上门做家务、上门护理、上门看病、聊天解闷等服务的比例分别比城市地区低了61.4、46.9、5.9和10.3个百分点,城乡地区在社区居家养老服务供给方面的不均等现象非常突出。在服务利用方面,农村老年人对上门看病服务的利用率最高,达到了32.4%(见表3),其他方面服务的利用率依然较低。另外,从服务供给和需求情况看,农村老年人对社区居家养老服务的需求远远大于实际供给。农村老年人自报需要各种服务的比例明显高于城市,尤其是对上门看病的服务需求更高,达到了67.8%。而从需求差看,则明显存在需求不足的现象,老年人需要各种服务的比例明显高于现有服务的比例,特别是聊天解闷服务,需求差达到了32.5个百分点。自我国开始实施土地承包责任制以来,大批农村剩余劳动力得到解放,他们从“离土不离乡”发展到“离土又离乡”,并且人数越来越多。1984年,全国登记的流动人口达到2000多万,1995年为8000万,2005年达到1.5亿。今天的中国,几乎已找不到一个没有受到流动人口影响的农村村庄。年轻的农村劳动力从乡村进入城市,他们的老年父母却固守着乡村社区,成为事实上的留守老人。周福林根据2000年的人口普查资料推算,我国农村留守老人占全国留守人口的比例达75.72%。这些老年人虽然在温饱问题上不再担忧,但是他们在日常生活照料和精神慰藉方面却面临着重大的挑战,急需社会为其提供照料和精神慰藉方面的服务。(三)社区居家养老服务供给与利用情况中国地区间经济发展的非均衡性也在很大程度上导致了不同地区社区居家养老服务项目的不均等性。从社区居家养老服务的供给情况来看,地区之间不均衡的现象非常明显,呈现出东、中、西部地区服务供给比例依次递减的趋势。尤其是在上门做家务、上门护理、老年饭桌或送饭、陪同看病和帮助日常购物等服务项目上,东部地区老年人自报所在社区有该项服务的比例远远高于中西部地区。在服务利用方面,无论是东部地区,还是中西部地区,一个普遍的现象就是利用率非常低。在各类社区居家养老服务项目中,利用率最高的为上门看病,中部地区达到36.5%,东部地区和西部地区都在20%左右(见表4);利用最低的有老年饭桌或送饭和帮助日常购物,各地区都没有达到1%;另外,中西部地区的利用率普遍比东部地区高,特别是中部地区,更是如此。在东部地区,只有上门做家务的利用率高于中西部地区,为2.2%。从老年人对各项服务的需求情况来看,地区之间存在较大差异,总体来讲是西部地区高于中部地区,中部地区高于东部地区。具体来看,上门看病和聊天解闷的需求最高,都在30%以上;其次是上门做家务和上门护理,有需求的比例都在24%以上,西部地区则高达40%以上;第三是康复治疗和法律援助类服务,需求比例都在19%以上。其中西部地区的老年人对日常生活照料和精神慰藉方面的需求更加明显。从利用差情况看,东、中、西部地区因为较低的利用率,导致了各类服务都存在过剩现象,尤其是法律援助的供给与利用差都在50个百分点以上(见表5)。另外,东部地区社区服务项目的利用差也远远高于中西部地区。从需求差情况看,东部地区除了聊天解闷之外,各项服务项目的需求比例都小于供给比例;其次,东、中、西部地区的老年人服务热线、康复治疗和法律援助服务都存在普遍的供给比例大于需求比例的现象;第三,在聊天解闷这类精神慰藉服务方面,东、中、西部地区又存在普遍的供给不足情况,尤其是西部地区,聊天解闷服务的需求比例与供给比例之间的落差高达35.8个百分点。四、影响城市社区居家养老服务供给的因素分析及解决措施目前我国社区居家养老服务存在着明显的不均等现象,在服务供给上,城市多于农村,东部多于中部和西部。同时,在各类服务项目的供给、需求和利用上还明显存在三类矛盾:一是服务供给与服务利用之间的矛盾,突出表现为供给相对较高,而利用相对较低;二是服务需求与服务供给之间的矛盾,突出表现为供给相对较低,而需求相对较高;三是服务需求与服务利用之间的矛盾,突出表现为服务需求较高,而服务利用极低。另外,在城乡、不同地区之间,服务供给、需求与利用之间的差异也非常明显。在城乡差异方面,表现为农村地区的服务供给率低,但需求比例高于城市,尤其是在聊天解闷服务方面,农村地区的服务需求更高,但供给比例却远远低于城市。在地区差异方面,突出表现为东部地区服务供给率高,但在低利用率的现实面前呈现出相对过剩的现象;中西部地区服务需求高,但实际服务供给率却远低于东部地区。服务的需求、供给与利用之间是一个较为复杂的关系,影响老年人服务需求和利用的因素众多,年龄、性别、文化程度、经济状况、生活自理能力以及传统观念、文化影响等因素都会影响老年人对公共服务的认知、需求和利用。尤其是对于居家养老服务来讲,中国老年人受传统风俗习惯的影响,大都习惯并认为服务应该由家庭成员等非正式支持资源提供,而非由政府、社会或市场等正式资源提供,因此对目前社区内和社会上提供的各种服务普遍持一种观望态度。另外,在推行居家养老服务的过程中,主要的服务输送模式还是面向特殊困难群体、由政府买单的形式,市场化的服务供给体系还不成熟,因此一些有实际需求、但并不符合相关政策条件的老年人,既不能从现有的居家养老服务体系中获得服务,也不能从市场上购买到相应的服务,这也是造成老年人服务需求高,而利用率较低的原因之一。目前社区内开展的居家养老服务在一定程度上还存在着形式大于内容的情况,有些社区尽管设立了相应的服务项目,但在服务内容上却并不能满足老年人的实际需要,这也是制约老年人利用相应服务的因素。由于社区居家养老服务在很大程度上受不同地区经济发展水平、社区服务基础、养老服务社会化水平等因素的制约,因此我国社区居家养老服务的供给还普遍存在城乡和地区间的不均等现象,对此,笔者认为当前应采取的主要措施如下:1.目前城市和东部地区的社区居家养老服务相对充足,应在此基础上进一步合理开发,扩大服务人群,提升服务质量,提高城市老年人对现有服务项目的利用率。此外,在城市以及东部地区,还应大力推进居家养老服务市场化的进程,鼓励和支持民间资本、社会力量进入居家养老服务市场,为老年人群提供更多内容丰富、形式灵活的居家养老服务。政府则应重点做好政策制定、市场环境的规范与整顿、服务质量的监督与评估等工作。2.针对我国农村以及中西部社区服务项目供给不足