典型案例：浙江特色小镇发展模式探索实践

浙江特色小镇发展模式探索实践在中国特色社会主义进入新时代的背景下，地方政府开始有意识探索从“增量扩张”到“集约创新”，从“经营土地”到“统筹要素发展”的路径转变，体现了综合思维和创新思维。浙江特色小镇作为一项“集约式创新”发展的实践 ，较为有效地融合了产业园区、社区、旅游区三者的功能，使生产、生活、生态发展一体化，助益于实践国家新型城镇化战略；作为新兴的“产城融合”载体，在未来发展中要继续坚持“政府引导、企业主体、市场化运作”的路径。政府在推进特色小镇建设的过程中应明确职责、警惕过度行政化推动，要特别注重平衡特色产业集聚与推广数量、产业文化与实际运营能力的关系，规避房地产化倾向和“口号型发展”。一、浙江特色小镇的创建与运营特色小镇意指一定的区域范围时，是一个以产业为核心融生产、生活、生态为一体的地理单元，区别于行政区划单位意义上的建制镇；作为生产要素的集聚载体时,又与产业园区的经营运作模式存在诸多不 同。2016年7月,国家住建部、发改委、财政部联合下发了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，特色小镇建设开始在全国范围内推广。全国各地区在经济发展水平、产业资源与结构等方面存在不同程度的差异，各地特色小镇的建设与运营方式也不尽相同。浙 江特色小镇是先经自然发展、后由政策推动的结果。 研究源起地特色小镇的组织与运营情况，试为正在和即将创建、培育的小镇提供一定启示性或预防性的发 展经验。（一）规划创建中的地方政府职责在协调省委省政府的机构与职责分工方面浙江省委省政府组织建立了特色小镇规划建设工作联席会议制度，以加强组织领导和统筹协调，从而更有效地推进对特色小镇的规划建设。由省委宣传部、省发改委等13个单位负责人作为联席会议成员。联席会议办公室设在省发改委，承担联席会议日常工作。《浙江省特色小镇创建导则》中，规定了层次清晰、内容明确的省、市、县三级政府联合服务于特色小镇建设的工作职责，初步形成了三级政府联动的工作机制。从政府运作过程的角度看,在特色小镇规划创建前期，三级政府联动主要负责综合规划、组织申报工 作,整个过程遵循“宽进严定”的创建原则。规划创建 中期，以县级政府为主体、联合市级政府推动对其所辖特色小镇的责任落实，主要包括组织协调、引入市场主体、创新投融资机制，以及引入第三方专业机构，为入驻企业提供专业的融资、市场推广、技术孵化、供应链整合等服务。规划创建后期，在市级政府组织对省级特色小镇创建对象进行初验后，由创建对象所在县（市、区）向联席会议办公室提出要求验收命名的申请报告和初验报告。省联席会议办公室组成专家组 调研、打分、形成意见，报省联席会议审议通过，最后由省政府审定、发布建议命名的特色小镇名单。经 过验收后,省财政厅与省国土资源厅进行土地奖惩和 相关财政政策的兑现工作。（二）开发运营中的政企合作在城市经济发展的实践中，差异化的市场化水平影响并促成了不同形式的政企合作。全国范围内，政府与企业合作投资并开发特色小镇，通常有四种可行的方式:第一,政府主导模式，由政府成立国资公司，负责特色小镇的综合开发与运营。第二，政府投资、企业运营模式，政府负责投资和参与前期基础设施建 设，委托运营商进行项目建设与运营。第三，政府与企业联动发展模式。政府负责定位、规划和提供审批服务，并通过市场化方式，引进社会资本投资建设，许诺投资方在特定时间内拥有经营权，到期后再归还政府,通过这种方式实现所有权与经营权的暂时分离。 这种模式下，政府的财政负担相对减轻，企业的投资风险也相对减小。第四，企业主导的模式由某一企业或多家企业联合完成投资、建设、运营，通过政府购买或用户付费相关服务而获取收益，并接受政府管理和监督。浙江省经济发展水平较高、民营经济活跃，在此基础上确立了“政府引导、企业主体、市场化 运作”的发展理念，对特色小镇的开发运营主要采用后三类政企合作的方式。二、浙江特色小镇的发展模式:一项“集约式创新”的探索实践城市发展方式的转变，始终在寻求可行的突破口,既要求有创新驱动力，又要求满足生态环境的保护与改善。特色小镇的创建与培育，意图在集约利用土地的前提下实现对城市空间再调整、资本和劳动力等资源要素的重新优化配置以及产业结构的转型升级。这项探索实践，是践行城市发展新理念的重要抓手。特色小镇受到土地、产业、政策的“三轮驱动”，谋求实现集约式创新发展。（一）用地模式:从“做大增量”到“做优存量”过去20余年，我国快速城镇化进程在拉动全国 经济增长方面取得了相当的成就。然而，土地利用的低效性特征也日益显著，主要表现为：第一，盲目扩张带来的土地城镇化速度超过人口城镇化速度，导致基础设施等项目投资回报率低，增加了地方政府债务风险。第二，投资拉动的工业化与城镇化过程中，劳动密集型产业过早地被资本密集型所替代，形成了一定程度的“高增长，低就业”局面，城镇有效吸纳劳动力能力不足。同时，征地拆迁纠纷和失地农民就业问题 凸出,行政成本过高，也带来了诸多社会风险。城市“摊大饼式”发展到一定程度后，会导致用地成本 收益比增高、单位面积土地GDP产值降低，这促使着城市用地建设须从“做大增量”向“做优存量”转变。根据《浙江省特色小镇创建导则》要求，特色小镇的规划面积控制在约3平方公里，其中建设面积控制在约1平方公里；非旅游产业类特色小镇按3A级以上景区为标准、旅游产业类要按5A级景区标准建设。依据不同区位与资源优势，不同类型的特色小镇均以产业发展为核心，力图做强新兴产业、做精传统优势产业,同时注重保护和传承历史文化经典，并将文化创意元素融入产业发展之中。因此，特色小镇模式是一种“聚而合”的新型发展形态，通过圈定小规模用地，实现产业的强力发展、环境的优质提升和高级人 才的聚集。（二） 载体模式:从建立“开发区”到培育“小镇”改革开放以来，中国先后创办了经济特区、国家级新区、各级经济技术开发区（保税区、高新区、自贸区、沿江沿边开放区等）,依托不同的产业载体和创新平台，实现了经济的跨越式发展。地方政府主要通过税收优惠政策、基础设施建设和一系列配套的公共服务举措来吸引投资者。产业园区载体基础上的招商引资模式，经过30余年的发展，也逐渐显露出无法忽视的弊端。在为经济增长而竞争和“晋升锦标赛”的混合博弈机制下，地方政府更注重短期效益，由此带来地方政府间竞相减税的不良竞争、投资经营者政策依赖性强、产业同构化问题严重等一系列负面效 应。相对于特色小镇，经济园区的建设占用面积更多的土地，其中大部分曾是农业用地，但部分园区内部土地资源利用并不充分，存在着闲置与浪费的现象。 特色小镇虽与开发区同样以产业集聚方式推动地方经济发展，但它更为凸出产业结构的异质性，注重产业与特定地域所拥有的特色资源相结合，强调小镇从相应区域中“生长”出来，而非仅仅被建造出来，目的是为打造更具活力和可持续发展性的经济发展 载体。（三） 职居模式:从“零散式”到“捆绑式”作为的社会综合效益增长的新动能，特色小镇使城市发展要素从“零散式”走向“捆绑式”。特色小镇的复合功能形态使生产要素优化重组，并于客观上在资金与项目、生产经营与技术、以及政府、市场主体、 社会组织和公民之间搭建了信息共享平台，目的是降低交易成本，让小镇内部产业资源的流动更加有效；以要素集聚的密度催生创新的强度，通过跨界交流实现协同创新。特色小镇虽不是行政意义上的镇，但具备“镇”的基本形态，拥有相对完整的社会体系，它在小范围的土地空间内融合了产业园区、社区、文化旅 游区三者的功能，并将实现生产、生活、生态三位一体的协同发展。特色小镇的发展理念，既有助于破解原产业园区模式因产城脱节、职居分离所带来的城区、功能区“空 心化”或“夜空心化”难题，也有助于探索实践国家新型城镇化发展战略 产业与社区双重支撑起共 建共享式发展，比只强调人的聚集的城镇化会更具现 实性和合理性。三、特色小镇的发展趋向、潜存问题及防范策略改革开放40年来,中国的工业化、城镇化与信息化发展取得了瞩目的成就。进步突破瓶颈、提升发展水平，须调整发展的内在结构、促进城市的有机更新，主要包括空间结构调整与产业结构升级。同时，中国目前所面临的国内外复杂的政治经济环境，也迫切地要求转变依靠“高投资、高消耗、高出口”的经济 增长方式。浙江特色小镇，正是在工业化与城镇化互动、产业与空间的耦合中产生的。特色产业、特色文化、特色建筑和特色资源具有一定的历史起点和地域 固定性，以此为核心依托，在全国范围内推广建设特色小镇，是实现协调发展的一个十分具体而又具有可操作性的策略。挖掘特色便是在挖掘城市的发展潜力。特色小镇的良好运营可使劳动力就近集聚，既可缓解“大城市病”，又有望带动周边地区发展，实现城市多中心均衡发展的格局。特色小镇的创建与发展 过程，体现了地方政府统筹城市各要素资源的综合性、创新性思维，也客观上实践了以发展带动治理的路径。特色小镇作为新兴的产城一体化发展平台，在创建与发展中也潜存一些问题，须予以重视并注意有效防范。特色小镇得以长期发展的关键，在于对产业项目的良性运营，而产业发展需要在一定地域范围内有效聚集起相关生产要素。在小镇的推广建设过程中，如果贪多图快、特色不突出，则势必会造成部分产业的资源、资金和劳动力等要素聚集度不足，最终导致以该产业为核心的小镇无法继续运行，带来相当程度的资源浪费