保障性住房的公共性流失

保障性住房的公共性流失问题胡杨2011201150216近年来我国大力加强保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展。保障性住房作为国务院各部委合力推出的福利政策，是社会保障的重要组成部分，也是今年来出彩的一项政策。不可避免的是在政策的实行过程中或者政策的制定上或多或少有所欠缺，会出现公共性流失的问题。公共性的流失日渐成为阻碍我国保障性住房健康发展的重要问题。这涉及到了中低收入者的切身利益能否得到落实，关系着我国未来住房保障制度的发展乃至于整个社会保障制度的成败。因此，住房保障领域中的公共性流失问题应受到高度关注。本文将视角对准保障性住房，具体分析住房保障制度运行过程中存在的公共性流失问题，并对其治理策略进行探讨。一、公共性及保障性住房的公共性公共性是指公共政策主体尤其是政府依据特定时期的目标，在对社会中各种利益进行选择与整合的基础上，在追求有效增进与公平分配社会公共利益及推动公共生活的过程中所体现出来的一种属性。保障性住房是国家社会政策的一项重要内容，是政府通过财政转移支付的形式，向低收入者提供财政补贴或实物援助，以解决社会成员的基本居住问题、改善其居住质量的一种制度安排，是我国社会保障体系的重要组成部分。公共性是公共政策的基本属性，但在不同的公共政策领域中又表现出其特定的个性。作为社会保障制度的一项重要组成部分，保障性住房也有它鲜明的公共性特征。具体来说，保障性住房的公共性特征主要表现在：1、责任主体的公共性。保障性住房的责任主体是国家和政府，是以政府为实施主体，各方参与的一项保障型制度。政府成为保障性住房主体的原因是多方面的，首先，从住房的属性来看，它是一种特殊的商品，兼具私人物品和准公共物品性质的双重属性，因此，政府理应参与住房保障建设，承担起保障人民享有住房权力的责任；其次，由于社会贫富差距的客观存在，处于中低收入阶层的人民占百分之六十的人口，其支付能力限制了住房愿望的实现，政府承担起住房保障责任是为民服务的具体表现；而且，由政府主导保障性住房建设，在全社会范围内配置资源，降低了制度的执行成本，使规模效益最大化。2、 保障对象的公共性。保障性住房的保障对象是全体人民，主要针对处于弱势地位的中低收入阶层，旨在使他们具有基本的居住条件。人民是社会的主体，是具有公共性的社会群体，具有公共性的特征。3、 目标的公共性。保障性住房的基本目标是解决中低收入者的基本住房问题，通过对社会资源进行再分配，为中低收入阶层在住房问题中谋取福利，体现了公平、公正和公共性的特征。从其实施目标来看，具有明显的公共性。4、 运行过程的公共性。保障性住房是政府运用合法权利，对住房领域进行的调节干预，没有任何阶层和个人能够承担这项工程，这需要各领域、各阶层的配合，其整个实施过程也体现出鲜明的公共性。二、保障性住房的公共性流失1、责任主体的公共性流失。作为保障性住房的责任主体，政府在保障性住房建设中扮演着重要的角色。然而，政府在履行其职责时，难免存在公共性流失，其具体表现在：（1）地方保障性住房规划布局有待改善，交通等外部配套设施的建设相对滞后。少数地方保障性住房项目选在离城市中心较远的地方，配套设施没能同步建设，建成后迟迟不能入住，或是入住了但生活不方便。有的保障性住房内部空间结构不合理，影响了使用功能。（2）法规建设滞后。现行住房保障政策都是以规范性文件形式发布的，虽有一定效力，但未形成法律制度约束。工作中，还存在着政策边界不够清晰、利益调节和退出机制不够完善等问题。不少人利用制度缺陷，试图牟取个人私利，使本应受保障群体的住房问题仍得不到有效解决。而且，目前许多地方政府还没有制定与制度配套的、适应本地区经济情况、居住状况和财政能力的廉租房具体实施方案，住房保障的各项法律法规亟待完善。（3）保障性住房工程质量有待提高。有的地方一些保障性住房设计、施工、监理、验收质量把关不严，个别工程还使用了不合格的建筑材料，存在质量安全隐患。（4）分配和运营管理方面还存在不少问题。家庭和个人住房、收入以及金融资产等情况基础信息不足，核定有一定难度。一些地方出现了骗租、骗购的情况，准入门槛把关不严。（5）建设资金筹措和征地拆迁压力比较大。今年建设任务比去年有较大增加，一些地方资金筹措存在一定困难，中西部地区资金压力更大一些；有些地方的保障性住房用地未能及时完成征地拆迁，拉长了建设周期。自住房保障制度实施以来，其责任主体的公共性流失问题一直存在，表现在地方政府不积极，保障性住房建设不力，供给不足，大量目标群体的住房问题得不到有效解决等方面。（6）顶层设计不够。我国保障性住房建设和管理总体上带有探索性质，包括政策、机制、保障范围、保障方式等，还需要在实践中不断完善。同时，也有前后政策如何更好衔接的问题。2、 保障对象的公共性流失。（1）“夹心层”的困难。住房保障的对象主要针对中低收入阶层，目前我国对处于夹心层民众的保障力度不够，保障的覆盖面较小。对于中等偏低收入家庭、新就业职工和打工者等群体来说，他们既不能享受廉租住房、经济适用住房，又无力购买商品住房，形成了两头不靠的“夹心层”。这部分人口收入偏低或较低，与最低收入家庭和其他低收入家庭一起，约占城镇住房需求人数的三分之一，是当前住房问题的主要矛盾之一。如果不对重视这部分人的住房问题，将会给地区社会经济的发展带来不利影响。（2）保障对象的“道德风险”问题。保障性住房的保障对象是特定人群，通过对中低收入阶层的住房优惠补助，解决困难人群的住房问题。其中不乏利用制度设计缺陷和信息优势以试图牟利的投机者，道德风险极易产生，目前各地经济适用房市场多次发生申请人虚报隐瞒家庭收入、对相关管理人员寻租以获得购房资格的恶性事件，反响恶劣，造成了保障性住房的的公共性流失。3、 运行过程的公共性流失。住房保障制度在运行过程中也存在着一定程度的公共性流失，主要表现在相关部门监督不力，违规操作时有发生等方面。在住房保障制度的实施过程中，由于相关部门监督不力，违反住房保障制度规定的事件不时被媒体曝光，例如轰动全国的五连号事件曾经引起巨大的负面影响。在保障房建设过程中，也有公共性流失的情况。房屋选址不当、设计不良、房屋质量偷工减料、工作人员工作效率低下等等，在保障房建设中的各个阶段，都可能造成公共性的流失。三、保障性住房公共性流失原因1、责任主体公共性流失原因。政府作为保障性住房的责任主体，造成公共性流失的原因可以概括为政府的自利化、低效化两个特征。（1）政府行为自利化。政府是公共利益的代表，是委托的人民利益的代理人，但它也具有自利性的一面。当达到了一定程度，就会出现贪污腐败等现象。近年来土地价格大幅度攀高，地方政府在出让土地方面获得的收益增长快、金额巨大，在住房保障领域，地方政府出于GDP、政绩观等方面的考虑，大力发展商品房市场，缺乏建设保障性住房的动力。（2）政府低效化。政府工作机构的低效率已经是众所周知的老问题了。导致政府低效率的原因在于缺乏竞争性、没有降低成本的激励机制和缺乏监督机制。由于政府的低效率常态，使保障房的建设不力，更加健全完善的保障制度呼唤建立更加高效率的政府。2、 信息不对称导致“道德风险”。信息不对称问题广泛存在于住房保障领域中，给制度带来严重的不良影响。为取得购买住房保障资格，不法分子便会通过设法隐瞒收入、居住状况等信息的手段，争取成为保障房的居住者。由于政府是处于信息劣势的一方，难免让某些人蒙混过关，本应受到制度保障的那部分人没有享受到福利，严重违背了制度设计初衷。再者，一些拥有政府关系和内部消息的人，也趁机投机倒把，从保障房中捞上一笔。3、 保障性住房设计缺陷及运行不当造成公共性流失。（1）制度设计中的缺陷。住房保障制度的有序健康发展有赖于制度从制定到执行、监督整个动态过程的良好实施，良好的住房保障制度以精确和全面的制度设计为前提。再者就是保障房本身的房屋结构、选址等等的设计也有待改善。住房保障覆盖面窄，流动性差，存在退出障碍，同时，商品房、经济适用房和廉租房之间还存在着明显的断层，如何解决“夹心层”人群的住房问题将是保障房重点需要解决的问题。（2）制度运行中的公共性流失。住房保障制度的实施过程中存在缺位越位、监管不力等体制缺陷，出现了腐败寻租等现象。随着房价不断攀升，住房的福利十分巨大，因此更应该加以强有力的监督，不让保障性住房成为有权势的人谋取暴利的场所。四、保障性住房公共性流失的治理策略1、落实政府责任。政府作为住房保障制度的责任主体，理应首先承担起治理公共性流失的责任。结合前文的原因论述，笔者具体提出了以下几项治理策略：（1）完善法律法规。之所以没有达到预期的目的，不能真正解决为中低层群众的住房问题，反而成为部分特权阶层牟利的工具，很大一部分原因在于相关法律法规尚不明了，对保障性住房的受益人群的界定、核实等等各方面缺少明确的规定，对违法惩处行为也缺少法制化的依据。因此，政府应从完善法律法规着手，明确各级政府各个部门的职责和任务，依法保障人民的住房保障受益权。（2）政府应完善保障房的工程质量和整个的布局规划。不仅仅要做事，还要把事情办好。（3）完善制度设计，加强制度监管。目前的住房保障的各方面存在着明显的制度设计弊端，如果不加以完善将会阻碍制度的进一步发展，因此，应从各方面完善制度设计，为制度的健康运行提供合理的依据。中央及地方各级政府、各相关部门应各司其职、紧密配合，加强制度的监管力度，同时鼓励社会舆论和群众参与监督，给住房保障制度创造公平公开的运行环境。（4）加强质量监管。各地住房保障机构作为建设单位要对保障性安居工程质量全面负责，应借助相关政府监管资源强化对参建各方责任主体质量行为和工程实体质量的监督检查，严格落实工程建设各方主体和从业人员的质量责任，尤其要严把建