关于社会预警和应急管理

关于社会预警和应急管理

（研究进展与案例分析）南京大学社会风险与公共危机管理研究中心童星中心概况2004年，南京大学成立了社会风险与公共危机管理研究中心（以下简称“中心”）。2005年，“中心”接受并完成了省委书记李源潮和省长梁保华交办的“‘十一五’期间江苏重大社会风险识别与防范研究”的重大委托课题。2006年底，以我为首席专家的课题组中标国家社会科学基金重大攻关项目“建立健全社会预警机制与应急管理体系研究”。“中心”先后被评为南京大学文科6大重点研究基地之一（2006）和江苏省首批15个哲学社会科学重点研究基地之一（2008），并在2008年9月底与省社联共同主持召开了“风险、危机与公共管理国际学术研讨会”。中心概况（续）两年多来，国家社会科学基金重大攻关项目“建立健全社会预警机制与应急管理体系研究”进展顺利，在包括《中国社会科学》（内刊）、《中国行政管理》等权威刊物上发表了学术论文多篇，出版了专著《中国转型期的社会风险及识别——理论探讨与经验研究》（南京大学出版社），形成了一批博士学位论文。“中心”正在承担国家社会科学基金重大攻关招标课题2项，教育部重大攻关招标课题1项、人文社会科学研究基地重大项目1项，国家社会科学基金一般项目5项，以及一批省部级、校级项目，研究成果目前处于国内先进水平，在国内外产生了一定的影响。第一部分：研究进展1、梳理并整合了灾害、危机、风险等三种研究视角2、尝试着整合不同视角的研究方法3、建立了一个社会风险公共危机综合分析框架，并在多场合加以运用4、提出了应对风险危机的方法手段体系的构想5、围绕一系列具体的风险危机进行了实证研究1、梳理并整合了灾害、危机、风险等三种研究视角迄今为止，关于这方面的研究大体有灾害、危机、风险等三种研究视角。灾害（disaster）研究遵循“技术-工程”的路线；危机（crisis）研究遵循“组织-制度”的路线；风险（risk）研究则遵循“政治-社会”的路线。（DCR）在上述三种研究视角之间，存在着递进的关系。最早的是灾害研究，着重探讨源于自然界的外在灾难及其应对办法，研究者和研究方法主要来自自然科学（界）；后来不仅研究外在的自然灾害，而且研究人类社会自身所造成的各种人为危机，进而发展出危机研究，研究者和研究方法扩大到管理科学（界）；最后按照预防为主的原则和应对危机的工作中心前移的思路，开始同先前社会学界已经进行的风险研究汇合，吸引了社会学、政治学等社会科学界的研究者，他们所擅长的社会结构分析、利益群体分析等方法也得到了广泛的运用。随着研究视角的移转和递进，应对体制也应有所变化。2003年SARS（非典）暴发以前，我国采用的是“防灾减灾体制”，这是与“灾害研究”视角相适应的；SARS（非典）暴发以后，改而采用“应急管理体制”，这又是与“危机研究”视角相适应的；现在既然研究领域已出现了“风险研究”的视角，而且我国《突发事件应对法》中也明确了预防为主的原则，因此，是否需要改变现行应急管理的体制以适应风险研究的视角、落实预防为主的原则，应成为学术界关心并予以讨论的话题。2、尝试着整合不同视角的研究方法

第一步，完成了对社会学风险预警研究和行政学危机管理研究的整合。

以社会学的风险预警研究和行政学的危机管理研究的现状为分析对象，具体探讨了二者渗透与整合的可能性与现实途径，包括实现概念的整合、理论的整合、方法的整合、议题的整合以及研究力量的整合，企望走出一条社会预警机制和应急管理体系研究的新路。2007年11月，在由台湾中央大学主办，南京大学和香港中文大学协办的“典范的移转：学科的交叉与整合”学术研讨会上，我就这一整合做了报告，该报告被收入会议论文集，后来又以《社会学风险预警研究与行政学危机管理研究的整合》为题，刊登在《湖南师范大学学报》2008年第2期上。

第二步，试图整合灾害研究与风险危机研究，在风险危机管理研究中引入物理学、系统论、信息论等自然科学中的重要概念——熵及其研究方法。从而得出：①之所以小小的触发事件会引起大大的公共危机，盖因为社会系统中的熵即无序性已经增大到了临近极限的程度，任何小小的事件都会突破这一极限，引起社会系统极度紊乱而不能正常运转；②海量的信息真真假假、虚虚实实，信息的传播与扩散既可能减少不确定性、无序性，从而带来熵减效应，防止社会风险转化为公共危机，也可能增加不确定性、无序性，从而加速熵增过程，使得社会风险得以借助微小的触发事件瞬间导致真正的公共危机；③公共危机出现后的社会系统可用一个“乱”字来概括，应急管理的本质就是对社会系统的“乱”像进行快速的治理，即迅速地将杂乱无章的社会构成要素“组织”起来，将社会系统的无序转换为有序；④变社会系统的无序为有序，离不开有序化组织（如军队等）的介入，秩序维护者（即政府）的主导，以及市场主体、公共组织、大众传媒、社会公众的共同努力；⑤这种多元治理的互动过程非常类似于自然界中的“自组织现象”。（全文发表于《江苏社会科学》2008年第6期）3、建立了一个社会风险与公共危机综合分析框架，并在多场合加以运用由于整合了社会学的风险预警研究和行政学的危机管理研究，我们建立了一个“风险危机综合分析”框架，认为社会（公共）问题的叠加形成社会风险，社会风险的发展必然演变成公共危机，即社会问题是现状，社会风险是社会问题发展下去造成危害的可能性，而一旦这种可能性转化为现实，就出现公共危机，它们之间存在着“因果链”，因而是“连续统”。

这一“风险危机综合分析”框架适用于国务院“总体应急预案”中概括的自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四类突发公共事件的解释，特别适用于对社会安全领域群体性突发事件（俗称“少数人闹事”）的解释。我们撰写的《群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量》一文，就采用这一框架来理解群体性突发事件：（1）群体性突发事件并非只是事件，更是一个过程，是一个从社会风险到公共危机逐步演化的动态过程。社会风险具有累积性、动态性与非线性，管理的重点是控制社会风险的扩大；（2）群体性突发事件并非只是孤立的事件，而是互动的系统，是全球范围内各种现代性要素的相互作用；（3）群体性突发事件所牵涉的主体并非只是政府一家，还有更多的利益相关者牵涉其中，全球范围内的企业、媒体、公众都是决定局势的基本力量；（4）在认识和管理群体性突发事件时，主体性视角比客体性视角更为重要。（《中国社会科学》（内刊）2007年第5期）4、提出了应对风险危机的方法手段体系的构想如果说提出“社会（公共）问题”、“社会风险”、“公共危机”等概念是为了侧重于对客观研究对象的关注的话，那么“社会保障”、“社会预警”、“应急管理”则是着重于探讨如何应对与管理它们的方法和手段。甚至可以说，“社会保障”是应对与管理“社会（公共）问题”的主要手段，“社会预警”是应对与管理“社会风险”的主要手段，“应急管理”是应对与管理“公共危机”的主要手段。因此，建立健全社会保障制度、社会预警机制，对于预防公共危机具有重要的、不可或缺的积极作用；换言之，为了提高应急管理的主动性和效果，有必要加强社会预警甚至是社会保障。这主要是针对追溯群体性突发事件的根源而言的。在自然灾害和公共卫生突发事件“因果链”的最前端，人们应当高度重视社会“脆弱性分析”，加强设施保障和物资保障，防患于未然；在事故灾难“因果链”的最前端，人们应当高度重视“隐患排查”，加强技术保障和制度保障，力求将事故消灭于萌芽状态；在社会安全领域突发事件“因果链”的最前端，人们应当高度重视“社情民意”调查和群众信访接处，加强社会保障，促进社会和谐。5、围绕一系列具体的风险危机进行了实证研究如在关于食品安全风险与政府规制研究、城市危机应急系统建设研究、我国高教扩招以后的高校风险研究、失业风险研究等方面，都进行了实证研究，发表了一系列质量较高的学术论文，撰写了若干篇博士学位论文。1、群体性事件的特点2、群体性事件的分类3、群体性事件的解释框架4、治理群体性事件的建议第二部分：群体性事件1、群体性事件的特点与自然灾害、公共卫生事件、灾难事故三大类的公共危机（又称突发事件）相比，群体性事件不是“一致性危机”，而是“分歧性危机”。群体性事件状况我国的群体性突发事件呈明显上升态势。1994～2005年11年间，全国群体性突发事件从每年1万起快速上升到7.4万起（平均每天超过200起），年均增长22.2%；参与人数从每年73万人次快速上升到376万人次，年均增长17.8%。急速增加的群体性突发事件虽然尚未引发大的政治动乱或社会动荡，但不得不承认，目前各级政府及其相关部门对于群体性突发事件还缺乏行之有效的解决办法，以至一旦突发群体性事件，便如临大敌，仓促应战。一致性危机与分歧性危机按社会学大师吉登斯的理解，前三类基本上属于“外在风险”（externalrisk），群体性突发事件则属于“内在风险”（internalrisk），外在风险的处理难度通常要小于内在风险；按灾害社会学研究的集大成者克兰特利的理解，前三类基本上属于“一致性危机”（consensustypesofcrises），在危机过程中当事各方对于局势涵义的理解，对于当下适合采取并优先采取的规范与价值等存在着认识上的一致，群体性突发事件则属于“分歧型危机”（dissensustypesofcrises），即危机中的当事各方对于局势、后果与解决之道的认识往往形成鲜明反差（sharplycontrasting）。与主流价值观的关系前三类危机一般不会对整个社会的核心制度、主流价值观和社会结构形成根本性挑战；群体性突发事件通常将矛头直接指向核心制度、主流价值观或社会结构，挑战现存秩序和政府的合法性和正当性，因此其威胁也更大。前三类危机作为“外在风险”、“一致性危机”，其风险的积累、危机的爆发，往往相对独立于人们，其间不依人们的意志为转移的客观规律容易显现，因而也容易被研究者所把握；群体性突发事件因为是“内在风险”、“分歧性危机”，因而其风险的积累、危机的爆发，直接与人们的行为相联，常常是一部分社会成员的行为在化解风险的积累，阻滞危机的爆发，另一部分社会成员的行为则在加剧风险的积累，促成危机的爆发，其间的博弈性、突发性更加明显，而规律性则很难觉察。2、群体性事件的一般分类（发生机理）从发生机理上看，我国近年来的群体性突发事件可以分为三大类：第一类表现为人民内部矛盾，劳资纠纷、农村征地、城市拆迁、企业改制等是其最主要的形态；第二类为“法轮功”等境内外反动势力煽动的群体性事件；第三类为国际冲突在国内所引发的群体性事件，如北约误炸我驻前南斯拉夫大使馆、中日南中国海争端等所引发的民众自发的或有组织的群体性事件。其中，第一类是目前群体性突发事件的主体，也是群体性突发事件管理的重点。我们关于群体性事件的分类（两维四分）从表现形态上看，群体性突发事件有两个基本的分析维度，一是看其是否有组织，二是看其是否有直接的利益诉求。因此，群体性突发事件又可以分为四大类：第一类为“有组织—有直接利益诉求”群体性事件，如各类社区维权群体，失地农民、农民工、下岗职工的上访等；第二类为“有组织—无直接利益诉求”群体性事件，如“法轮功”煽动的群体性事件和民间有组织的反日游行等；第三类为“无组织——有直接利益诉求”群体性事件，如由于强制拆迁所引发的群体性事件等；第四类为“无组织—无直接利益诉求”群体性事件，如交通事故、执法纠纷所引发的群体性事件。两维四分的分类（续）有组织的群体性突发事件通常有较为明确的目标指向，事件形态相对稳定，影响范围相对固定，且在事前容易被党政相关部门觉察，从而提前防范、有所准备；事实上，我国有关党政部门也在长期的实践中形成了一套“接访”制度和侦察、防控手段，较为有效地管理了此类群体性事件。无组织的群体性突发事件通常征兆难以发觉，管理难度较大，尤其是“无组织—无直接利益诉求”的群体性突发事件，参与者通常以发泄情绪为主，事件形态多变，影响范围难以控制，可能在瞬间急剧扩大，也可能在短时间内平息。两维四分的分类（续）从我国近年来群体性突发事件的发展态势看，有组织（尤其是“有组织—有直接利益诉求”）的群体性突发事件在数量上占了绝大多数，据国土资源部统计，在各类上访中，由征用土地和拆迁所引发的上访事件占65%以上；但是，无组织的群体性突发事件也在大量增加，且影响巨大，尤其是“无组织—无直接利益诉求”的群体性突发事件更是引起了人们的关注，而且由于其事先毫无征兆，相关的制度供给和管理经验都十分缺乏，往往造成无法预料的后果，容易被不良势力或不法分子利用，成为目前群体性突发事件中最为“烫手的山芋”，是群体性突发事件管理中的难点。两维四分的分类（续）——这里主要讨论表现为人民内部矛盾的、无组织（包括“无组织—有直接利益诉求”和“无组织—无直接利益诉求”两类）的群体性事件，它既是目前我国群体性突发事件的重点，又是其难点。而且，此类群体性突发事件是近些年才大量涌现的，具有明显的转型期特征，对其进行深入研究不仅具有重大的现实意义，也具有重大的理论价值。——有直接利益诉求：目的性冲突，“用人民币解决人民内部矛盾”——无直接利益诉求：手段性冲突（以冲突本身为目的）3、群体性事件的解释框架从已有研究来看，对于此类群体性突发事件的认识和处理有以下三种代表性观点：（1）将群体性突发事件作为突发公共危机的一种，强调政府的回应与应急处理；（2）将群体性突发事件作为特定发展阶段的产物，认为其将随着政治制度的自我完善而逐步消失；（3）将群体性突发事件归咎于社会结构的失衡，主张通过缓解结构性紧张来协调各利益群体之间的关系。诚然，上述观点各有道理，分别代表了行政管理学、政治学和社会学对这一现象的主流看法。我们的整合分析框架危机或风险研究首先需要整合危机管理和风险社会这两大理论。据此，我们提出了一个可能的整合分析框架，即由社会风险到公共危机。前者基于风险理论，后者基于危机研究，前者是因，后者是果，二者之间具有实践性因果关系，是一个动态的“连续统”（continuity）。在这个分析框架中，危机现象的过程性得以体现，公共危机是一个从社会风险到公共危机的动态过程，同时也不排除公共危机在某一时刻表现为具体的事件，因为在这一动态的过程中，由社会风险向公共危机的过渡点就是事件触发点。客观存在还是主观建构？无论是社会风险研究，还是公共危机研究，都存在着客体性和主体性两种视角。客体性视角将社会风险视作一种客观实在，试图回答的基本问题是社会风险“存在”还是“不存在”；主体性视角则强调社会风险是一种社会建构，试图回答的基本问题是人们会“认为”哪些社会事实是社会风险或者哪些社会风险构成重大威胁。其实，社会风险既是客体性的，又是主体性的，它们散落在从现实主义到建构主义的整个“光谱”上。社会风险在本质上具有客体性，一旦嵌入社会结构之中就有了主体性。几个基本结论（1）群体性突发事件并非只是事件，更是一个过程，是一个从社会风险到公共危机逐步演化的动态过程。社会风险具有累积性、动态性与非线性，管理的重点是控制社会风险的扩大；（2）群体性突发事件并非只是孤立的事件，而是互动的系统，是全球范围内各种现代性要素的相互作用。对发展中国家而言，这可能表现得更为复杂，既有现代性获得过程[即现代化过程]中的利益冲突，又有现代性本身所制造的各种风险与危机；（3）群体性突发事件所牵涉的主体并非只是政府一家，还有更多的利益相关者（stakeholders）牵涉其中，全球范围内的企业、媒体、公众都是决定局势的基本力量；（4）在认识和管理群体性突发事件时，主体性视角比客体性视角更为重要，换言之，群体性事件各方的主观感知，尤其是直接冲突双方的主观感知，比事件本身所表现出来的特征更为重要。“重庆最牛钉子户事件”、“福安事件”所代表的“无组织—有直接利益诉求”的群体性事件，“池州事件”和“万州事件”所代表的“无组织—无直接利益诉求”的群体性事件，乍一看来，二者似乎很不相同，前者有一个孕育、演化的过程，后者则表现为偶发；但从公共危机整合管理的视角来看，它们都只是从社会风险到公共危机这一动态演进路径中的触发事件，其背后隐藏的社会风险是贫富、阶层、城乡、地区等结构性差距。这些社会风险既可以累积，也可以消减，一旦遇上触发事件，便演变为公共危机。长期从事农村研究的于建嵘也认为，近年来农村群体性突发事件上升，其背后的原因实际上是农民负担过重、贫富不均、城乡差距和农村基层政权的软化。

因此，我们在剖析上述案例的基础上，尝试建立一个更为一般性的模型，来刻画无组织群体性突发事件的动态本质。由风险到危机的动态模型动态模型（续）在这个一般性动态模型中，群体性突发事件只是社会风险动态演进到公共危机这一过程中的触发事件。触发有两种方式：一种表现为有直接利益诉求的群体性突发事件，在这种情况下，社会风险到公共危机的长期动态演进过程是清晰可见的；一种表现为无直接利益诉求的群体性突发事件，在这种情况下，社会风险到公共危机的动态演进过程是隐藏的，通常以变形的方式显现出来。正如孙立平等指出的那样，无直接利益冲突并不是没有冲突，而是“集团对集团”的冲突，因为在两个权利个体之间的对抗中，围观者会自动按照自己的身份、地位和利益进行分化、站队。

因此，无直接利益冲突和有直接利益冲突的群体性突发事件在本质上是一样的，都源于贫富、阶层、城乡、地区等结构性差异，只是表现方式略有不同而已。[类、实体与阶级分析]全球风险社会绝不仅仅是一个耸人听闻的概念，现代性的系统风险必然逐步显现。在中国，由于发展的不均衡，其表现会更加复杂，一方面是现代性的自我危害，另一方面是现代性获得的必然代价。根据世界上许多国家的经验，人均GDP达到1000美元以后，整个社会既进入黄金发展期，也进入风险高发期。2003年，我国人均GDP为1059美元，已经进入高风险时期。以阿根廷等国为代表的“拉美化陷阱”充分证明了这一点，这些国家在上世纪70年代人均GDP已达到3000美元，但至今仍骚乱频仍、动荡不安。中国社会转型的实践也表明，目前各项改革已经进入“深水期”，改革之初“阳光普照”、“利益普惠”的时代已经结束，现在的每一次改革调整都是利益的重新分配，必然导致各利益群体的激烈交锋。在未来若干年内，由于贫富、阶层、城乡、地区等结构性差异继续严重存在，因而以此为根源的群体性事件仍然会经常发生。管理者必须摒弃“突发”的陈旧观念，以必然和动态的眼光来认识群体性事件。基于此，我们可以在公共政策制定和制度设计上进行调整。4、建议之一——群体性事件

并非“突发”群体性事件并非“突发”（续）既然群体性事件是必然的，那就必须形成一种学习制度。当前，群体性事件的处理主要有两种方式：一是针对“上访”等有直接利益冲突的群体性事件，通过信访接待等制度安排来进行化解，对于越级上访的群体，通常由属地负责“接访”并处理，在这方面已形成了一套相对固定的办法，但其成效甚至其存在的必要性都已受到强烈的质疑；二是针对无直接利益冲突的群体性事件，由于其发