民族地区非政府组织发展的制约因素与对策研究

民族地区非政府组织发展的制约因素与对策研究

由于历史、地理、经济和文化等因素的限制和影响，中国的民族区受到了阻碍和影响。此外，由于其位于边境，基础教育设施不完善，政府的财务能力有限，社会经济发展缓慢。随着改革开放的深入和国家相关政策落实以及政府能力的提升,民族地区得到了很大发展。但相对于其他地区来说,仍处于相对落后的局面。而当今活跃在民族地区各个领域内的非政府组织,其发展在一定程度上弥补了政府组织和企业组织的功能缺失,接管了他们无暇顾及亦无力顾及的领域,促进了当地经济发展,推动了民族团结和社会稳定。本文以内蒙古自治区东乌旗额吉诺尔镇哈日高毕嘎查哈日高毕牧业协会为研究对象来展开分析。一、哈萨克斯坦高尔曼饲料协会的成立和发展(一)创建汉田部落畜牧业协会的背景1.牧户服务的协同作用受到限制改革开放后,内蒙古牧区实行畜群户有户养、草场公有承包制度,明晰了牲畜和草场产权,使牧民获得家庭经营畜牧业的经济利益。最初几年,牧民们为了追逐眼前的物质利益,大肆扩大牲畜养殖规模,导致超载放牧、过度放牧。实施二十多年的草畜双承包制虽然极大刺激了经济发展,但忽视互助合作在畜牧业产前、产中、产后的协同服务作用。小而全的户营畜群很难倒场放牧,使大面积草场退化;小而散的家庭经营,使大部分牧户劳动力过剩,而牧业大户劳动力又显紧张;疫病防治和畜种改良中,分散的牧户组群困难;部分牧户因资金困难而难以接受有偿服务,还经常饱受高利贷的困扰;在牧业生产资料和畜产品流通中,牧民受二道贩子的盘剥,承受着市场全部风险,大量牧民生活水平低于国家贫困线标准,呈现生活质量倒退的趋势。东乌旗额吉诺尔镇哈日高毕嘎查同样推行国家实施的各种政策,与大部分嘎查的情况相似。2.干旱中的下湿2001年的旱灾使全哈日高毕嘎查的牲畜头数锐减了一半,一些牧民成为无畜户。接着是连年的干旱,2006年又遭遇50年不遇的大旱。在这几年中嘎查的贫困人口日益增加,到2007年10月,全嘎查牲畜数量只有1.8万头只,不到1999年的1/4,人均24只,低于人均30只的贫困线标准。全嘎查171户中,有贫困户61户,其中无畜户36户。3.积极寻求分析方法哈日高毕嘎查出现的贫困是与20世纪90年代中期后内蒙古牧区整体贫困化趋势相一致的。这时一些善于总结经验的牧民开始寻求出路。过去哈日高比嘎查也有过这样的自然灾害,但不至于使大量牧户致贫。最后牧民们得出结论:畜牧业的发展需要家庭之间的合作。为了实现区域资源的互助利用,2003年1月,由浩比斯哈拉图牵头,8户牧民在嘎查成立了牧业协会。(二)协会的创建和运行牧业协会刚成立时,牧民以现金、草场和牲畜入股,至2008年8月共有65户会员,7个自愿联合的生产组,实行组长负责制,65户会员中有34户入股(其余的仅交会费),每户股金2500元/年,部分会员是用种养折价入股。浩比斯哈拉图是协会会长,他最早团结的7户牧民成为协会中7个作业组的组长,早期入会的牧民成为合作组织发展最初的人力资源和扩展后的骨干。生产组把盈利上交协会,协会统筹安排,由一些具有专业特长的会员进行专门化作业,为各小组的需要提供服务。为了体现牧业协会的民主性和自愿性,协会领导者由所有成员推选产生,领导者对所有成员负责。在充分保证民主的同时,牧业协会从每次成员大会中总结出一整套的正式规章制度,协会设有理事会、监事会、会计和出纳、助理(两个助理:一个是当地的学者、一个是旗政协副主席)等,有章程、会计制度、工作制度。这些规章制度是协会成员一致同意并表决通过的,具有很强的约束性。(三)哈萨克斯坦有机歌唱协会的工作绩效1.贷款助助贫困户发展牧业协会用股金建立了互助基金,帮助牧民偿还贷款,并支援贫困户参加统一打草、购买饲草料、销售羊毛、购买兽药等活动,在贫困户产生收入之后,再由他们将借款归还协会,帮助其重新发展。2.减少农牧民优惠协会低价为牧民供应饲料和防疫药品,在饲料收割后,按入股情况分配给牧民。如市场上0.16元/斤的饲料,牧民可以0.06元/斤获得,户均可得到1500元优惠。协会还到外地买饲草,25000多担牧草一担优惠一元钱,为牧民节约25000元。此外,协会直接和生产药浴药品的武汉厂商联系,按批发价购进,为牧民40000头牲畜节约20000元。3.被救助者占用草场后,其又被被占者由于贫困,牧民不得不将草场出租给富户或抵押给放贷者,富户或放贷者占用草场后,为了尽快获利,就过量放牧,把草场吃漏吃透。牧业协会成立后,帮助牧民还清贷款,从根本上遏制了草场的掠夺式经营问题。4.我们必须互助合作，充分发挥传统轮牧牧场的优势在牧业协会的统筹安排下,入会牧户又重新实现了四季轮牧和区域轮牧,在整体上保证了草场的可持续利用和牧民牧业的可持续发展。(四)哈萨克斯坦日图尔茨协会的正式关系1.协会对业政府的态度牧业协会在会长浩比斯哈拉图的努力下已经正式在民政部门注册,取得了合法的地位。但在实际工作中,政府对于牧业协会的态度较为复杂,一方面,牧业协会的活动造福了当地,减轻了政府负担,加之协会社会口碑不错,政府是支持牧业协会发展的;另一方面,由于当地社会总体发展滞后,无论是政府还是社会对非政府组织的认识不够,不敢在协助协会发展方面有大的举动,协会的发展往往涉及到资金的申请,政府一般不愿给予资助。2.与一些企业建立合作伙伴关系牧业协会凭借协会成员的人脉关系和协会本身的影响力,与一些企业建立了合作伙伴关系,如上文提到的药厂,饲料加工厂等。但由于牧业协会的规模、影响力方面的制约,在与企业建立关系网方面有很大的局限性。3.协会的创建和活动以促进少数民族社会的参与为前提哈日高毕牧业协会的成立是由8位当地牧民发起的,从成立到现在协会成员已经增加至65户。协会成立的初衷是自我服务,通过联合牧民家庭,共同抗御自然灾害和贫困。牧民的支持和参与是协会存在的基础,协会的活动是以满足牧民的需求和促进牧民发展为前提的。正如协会会长浩比斯哈拉图经常说的,“村民是我的坚强后盾”。二、充分发挥政府职能和社会的作用,增强民族地区的内生动力从哈日高毕牧业协会的发展现状来看,民族地区非政府组织在济贫救弱、动员民众自主发展方面满足了部分群体的社会发展需求,为其提供了必要的公共物品。同时还有下述特殊意义。(一)民族地区非政府组织的发展可以弥补地方政府职能缺位,实现政府与社会的良性互动。牧业协会架起了牧民互助合作的桥梁,一方面为牧民建立保护防线,弥补政府职能缺位;另一方面,政府和市场都无法满足牧民的社会交往需求和对公共物品的多元性需求,牧业协会可以在这些方面发挥优势。当前,民族地区的政府管理存在诸多不尽人如意的地方,在体制及其运作环节上,政府的宏观调控机制与市场经济的调节机制没能很好地衔接,以至于经常出现“该管的不管,不该管的乱管”现象,市场经济体制和政府宏观调控的作用被弱化。在行政管理环节上,由于地方政府在机构设置和职能定位上未能很好地适应市场经济体制的运作程序和变化,加之受条块分割、部门利益的影响,政府行政部门在促进市场经济发展方面的作用还没有充分发挥出来,直接影响着地区经济的发展。为弥补政府职能的缺位,就民族地区而言,一方面政府职能应当更加注意充分发挥政府的宏观调控作用,把注意力和发挥作用的基本点放在创造有效率的市场环境、弥补市场失灵和满足社会公共需要上来。另一方面让社会内在力量充分地生长,培育非政府组织、行业协会等社会自有的力量,实现政府和社会的良性互动。(二)非政府组织领导者及其成员的亲民性,便于其工作开展,有利于农牧民脱贫致富。哈日高毕牧业协会的组织者们本身就是与当地发展直接相关的群体,他们最清楚牧民需要什么,也会投入最大精力去总结经验、探索出路。协会会长是当地有名的摔跤手,为老年人认可,又为同龄人拥护,有很强的组织能力和口才。正是因为他看到了不合作就不足以应对草场退化的态势,不足以遏制贫困扩大的趋势,才出面成立具有“草根性”和“亲和力”的牧业协会,重还牧民希望。非政府组织的成员绝大部分来自于基层,这种组织结构决定了其具有天生的“草根性”,这就使它与政府机构相比无论是思维、心志方面还是在做事风格上都有很大差异。非政府组织的成员在做每一个项目的前期和后期都会花大量时间对项目可行性进行调研,与项目参与者进行平等的交流,了解他们真正所需。在项目规划上,更倾向于提供发展式救助,如牧业协会整顿放牧秩序、引入优质资源,而不是像政府那样仅仅进行单纯的资金救助,追求政绩。这种平等的、互动的并且以参与者为中心的工作方式,使其能与当地人们建立相互信赖的关系。(三)民族地区非政府组织的发展有助于民族团结和社会稳定。民族地区的贫困问题必须引起高度重视。民族地区地域广、人口多,贫困人口基数大,政府虽每年都在扶贫领域投入,但只能是杯水车薪。此外,西部民族地区大多处于和外国交界处,民族成分和宗教成分复杂,这就使得一部分境内外敌对势力有机可趁,利用各种机会对其进行诱惑,通过民族宗教问题进行挑拨离间和捣乱破坏活动。在民众并不知情的情况下进行一些颠覆和破坏祖国统一的活动,在一定程度上对国家安全统一和边防巩固形成了威胁。民族地区的非政府组织在特定区域的发展,超越了个体的、多层次、网络化的结构,通过协作来解决公共问题,有助于促进民族团结和维护社会稳定。三、推进民族地区非政府组织发展的因素分析民族地区非政府组织的产生和发展取得了较大成效,具有特殊的积极意义,但由于政府的政策法规环境、民众的结社意识以及人力资源和经费、制度等相关资源的供给等因素的制约,限制了民族地区非政府组织发展96。(一)民族地区非政府组织发展方面从需求角度看,民族地区经济发展和社会发展较为落后,政府职能缺位和不到位,在客观上较其它地区有更大民间结社需求。然而,现行法律法规没有给予非政府组织足够的政策性支持和鼓励,约束有余,扶持不足。民族地区政府也没有充分行使自治权力,没能在政策上反映民间结社需求和发展需求。就哈日高比嘎查牧业协会来说,成立之初没有法律上的合法地位,只能靠组织自身的资源开展互助活动,经过百般努力正式注册后,仍没有得到当地政府支持。高门槛、多重管理和支持不足大大制约了民族地区非政府组织健康发展。特别是在民政部门和“业务主管单位”双重管理的规定下,数以万计的民间组织不能依法取得注册资格,只能采取“打擦边球”的方式,要么以企业形式登记注册,从事非盈利公益活动,要么干脆不登记、不注册、不备案而低调地从事相关公益活动。而这种不合法的机构从事合法的公益事务,最终都会面临法律的风险。从供给角度看,到目前为止,我国政府出台的有关非政府组织方面的主要法规包括:1988年《基金会管理办法》,1989年《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》,1999年《公益事业捐赠法》,2004年《中央财政农民专业合作组织发展资金管理暂行办法》,2008年《救灾捐赠管理办法》等。除这些法规外,围绕非政府组织的领导人任职、党组织建设、专项基金管理、纳税范围、财务管理制度、登记收费标准、印章管理等问题,政府有关部门还制定了一系列具体的部门规章、地方法规以及政策规定。《民法通则》、《公益事业捐赠法》、《民办教育事业促进法》等法律中也有相关条款,但多是行政法规和部门规章,立法层次太低,缺乏实体性规定,内容不完善,政策不配套,在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险和行为规范等方面都没有健全的规定。(二)“等、靠、要”思想滞后,传统社会主义哈日高毕嘎查的致贫不是偶然的,在内蒙牧区的嘎查大多有相同际遇,但在政府不作为或难作为的情况下,牧民结社求发展的情况却是个例。在民族地区,民众的结社需求是滞后的。一方面由于民族地区思想不够解放,观念落后,缺乏创新,“等、靠、要”思想严重,在传统计划经济体制下长期采用“输血式”扶贫,在民族地区尤为严重,严重制约了市场经济的完善发展,这势必影响到民族地区非政府组织的发展。另一方面由于民族地区起点低、社会整体发展缓慢,大部分民众思想意识跟不上时代。而非政府组织的存在又是以社会大众的认可为前提的,民众对非政府组织的认知程度很低,对这一新出现的事物一定程度上还存有排斥心理,制约着非政府组织的发展。(三)非政府组织发展受限经费问题是民族地区非政府组织发展面临的最主要问题,也是各国非政府组织发展面临的普遍难题。这一方面需要政府的资金支持,另一方面需要社会的援助。近几年,我国非政府组织的数量保持了较快的增长,但非政府组织的注销、撤销和取缔率也很高,资金方面的制约是一个重要原因。此外,人力资源缺乏、专业化程度低制约着非政府组织的可持续发展。民族地区本身条件设施的落后,不可能提供优厚的待遇和福利,因而很难引进热心从事非政府组织的专职人员和高素质人才。民间组织的公信力不高、权威性不足,很大程度上也降低了专业人才从事民间工作的积极性。缺乏专业技术人员、专业管理人员和其他相应人才的情况,自然使非政府组织的专业化程度不高。此外,组织的公共关系不足,没有合理的治理结构,不能有效调动员工的积极性,而且缺乏可持续发展的能力。(四)转变政策,认识到自己是一个服务者一般认为,非政府组织主张志愿和奉献,提供产品或服务成本较低,质量更高。然而从实际来看,这一观点在我国并未得到实证支持。由于我国特殊的人文、政治和历史环境,使得我国许多官员具有浓重的“官本位”思想,又由于我国非政府组织大多是在政府部门的双重指导下建立,存在“业务主管单位”和“登记管理部门”,一定程度上可以说是政府部门的产物,就使得很多非政府组织的领导和成员具有或多或少的“官本位”思想。没有认清楚自己的角色,定位模糊,很多时候没有意识到自己是一个服务者,不具备现代化的服务意识。另有一些专家学者认为,这种服务质量的不高与非政府组织在某一行政区域内有一定的垄断性不无关系——缺乏竞争机制,效率低下,服务质量便无从谈起。从这点来讲我国民族地区的非政府组织也不例外。服务质量不高必然会引起民众的不满,让民众觉得自己不是主人,不是服务对象,从另一个角度讲反而变相地成为了又一个政府主导下的被动接受者或者说是被施予者,从根本上降低了非政府组织的社会公信力。四、关于非国际非政府组织发展的对策(一)民族地区非法机关内部的法规和政策支持在民族地区,非政府组织的发展首先需要明确合理和公认的法律地位。民族地区要从自身实际出发,制定既促进当地经济快速进步又充分照顾到政府利益,还最大限度的满足民族地区非政府组织自身发展的法律法规政策。在时机成熟的时候探讨引进国外先进非政府组织包括国外基金会或国际援助组织的支持,在相关方面制定优惠政策用以吸引国际资金的援助,引进国外先进技术、科技和理念,加速民族地区公益慈善团体、公共筹款机构的建立,并制定相应的专项法规政策,最大程度保护民族地区最广泛民众的切身利益。另外,还要注意加强非政府组织的内部权益、财产关系、组织规章制度等方面的规定,健全组织内部管理的法规。同时在社会组织的人才档案管理、薪酬管理、社会保险、职称评定、住房公积金等方面增加社会保障政策配套,为社会组织的健康发展提供政策支持。(二)民族地区社会公民参与社会治理的路径在我国实行民族区域自治制度的背景下,唤起公民意识的苏醒以推动公民社会的建设是对少数民族自治权利和发展权利的保证。民族地区公民社会的发育不希望仅仅被归结为当地群众解决问题的要求,或者归结为行政体制改革与市场经济建立的要求;不应该以一种“被要求”的姿态出现,而要成为一种“主动要求”,要通过社会组织的发育来满足民族地区社会公民民主参与的需要。我国城市与农村基层群众享有的自我管理、自我教育、自我服务权利是宪法规定的公民自治权利的重要体现,同时也是公民参与社会治理的重要途径,从社区治理到更大范围内的社会治理,都需要公民的积极参与。当前,民族地区政府沿袭了太多计划经济的思维惯性,处理行政事务习惯高高在上、发号施令,而不是把公众当作服务对象,行政管制意识浓厚,公共服务意识薄弱。随着公众的民主、平等意识和权利意识不断提高,这种政府理念和模式必须进行改革创新。政府要相信公民的能力,相信公民在一定范围内所具有的自治能力,同时要给予公民充分的信息,保障他们的知情权,还要有相关的制度途径保障公民参与到公共问题的讨论以及公共政策的制定中来。针对民族地区的少数民族民众呈现整体素质偏低的情况,通过普及基础教育、加强职业教育为其提供更多学习机会;加强信息交流,通过媒体、报纸、杂志等媒介宣传和口头宣传让民族地区广大民众对非政府组织的宗旨、目的等有更多了解。(三)强化组织与政府的关系民族地区非政府组织的公共关系包括组织与当地政府的关系、组织与企业的关系、组织与其他非政府组织的关系、组织与成员的关系及组织与媒体的关系等。一方面,非政府组织与当地政府、企业和其他非政府组织可以双方优势资源互换为基础来建立合作伙伴关系,达到社会资源的优化配置。尤其对于组织与政府的合作,民族地区政府开展工作时有时存在一定难度,而非政府组织的亲民性和草根性能有效协助政府更好地实现社会效益,所以政府有与民间非政府组织合作的必要;对于非政府组织本身来说,与政府合作能够帮助自身获得更多资源,扩大影响力。另一方面,民族地区非政府组织的资源可获得性不高,更多地依靠成员会费缴纳、自身营业收入及成员有限的关系网络提供支援,因此,对于组织和其成员的关系构建方面是非常重要的。此外,组织与媒体的关系不容忽视。民族地区非政府组织应重视与媒体的公共关系,通过媒体让政府、社会、企业知晓组织的宗旨、活动,从而更好地与政府、企业等其它部门建立良好的公共关系