论物业管理中业主委员会的法律地位和作用

论物业管理中业主委员会的法律地位和作用

物业管理在中国是一个新鲜的东西。从20世纪80年代初到1994年施工部第33号《城市新建住宅小区管理办法》，表明城市新建住宅小区应实行专业社会化的物业管理，房地产管理始于全国。近年来,随着城市化进程的加快和房地产业的快速发展,物业管理有了飞速发展,截止到2004年,全国物业管理从业人员超过200万,物业管理企业达20000余家,越来越多的普通老百姓逐渐接受和认同物业管理这个新的行业。2003年9月1日《物业管理条例》正式在全国范围实施,确立了物业管理的基本方向和原则,一定程度上规范了物业管理行业的发展。我国物业管理的两大基石是:一是物业管理公司的专业化管理,二是业主的自治管理。《物业管理条例》第二条规定:本《条例》所称的物业管理,是指业主通过选聘物业管理企业,由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定,对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理、维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。无论是《物业管理条例》还是各地物业管理实务中的具体操作,都是以这两大基石作为基础,只有专业管理与业主自治管理相结合才能搞好物业管理。当前物业管理中出现的不少问题是由于物业管理实务中偏重于物业管理公司的专业化管理,而不重视甚至于完全抛弃业主的自治管理,使得某些问题出现纠纷或出现纠纷以后无法得到解决。业主自治管理是以业主、业主大会(或业主代表大会)、业主委员会来具体体现和实施的。从本质上讲,业主是参与主体,业主大会是决策机构,业主委员会是业主大会的常设机构,但由于业主大会是一个临时性的集会机构,无法参与日常物业管理工作,业主委员会就起到了很重要的作用,业主委员会建设的好坏直接关系到业主自治管理开展的好坏,进而关系到物业管理开展的好坏。从目前的发展情况看,业主委员会建设存在很多问题,既有观念上的,也有立法上的,还有具体操作流程上的,导致业主委员会“形同虚设”或者根本就不存在,成为物业管理中的一大薄弱环节。本文主要分析业主委员会建设中存在的问题及原因,提出若干建议。一、在业主委员会的建设中存在问题(一)业主委员会的性质《物业管理条例》第一次把“业主委员会”在行政法规这样高层次的规范性法律文件中予以规定,从而在立法的层面上正式创立了业主委员会制度。《物业管理条例》第15条规定:“业主委员会是业主大会的执行机构。”而对于业主委员会的法律地位和性质,《物业管理条例》的定性还十分模糊,在理论界也有不同的表述。有的观点认为:业主委员会是独立的社团法人;也有观点认为:业主委员会属于享有独立的诉讼主体资格的非法人组织;还有观点认为:它既不是独立法人,也不享有《民事诉讼法》中“其他组织”的独立诉讼主体资格。由于业主委员会的法律地位和性质模糊,所以常常会引起纠纷。如我们最熟悉的业主不交物业管理费的问题,物业公司是追究业主委员会的责任,还是追究违约业主个人的责任?虽然各地物业法规都规定:业主委员会有权代表全体业主与物业公司签订物业管理合同。但根据我国《民法通则》的规定,代理人在代理权限内,以被代理人的名义实施民事法律行为。换句话说,如果业主委员会与业主之间代理与被代理关系成立的话,业主委员会就不能以自身的名义签订合同。物业公司由于无法与每个业主分别达成协议而只能与业主委员会签合同,但若业主委员会以自身名义签了合同却又对各个业主不具有约束力。更关键的是业主委员会不可能承担确保每个业主不违约的义务。(二)业主委员会之间的利益冲突业主委员会形同虚设是当前我国绝大多数城市业主委员会的普遍现象。在绝大多数住宅小区,很多情况下业主不管碰到什么问题,往往不会想到业主委员会,而是物业公司。因而物业公司管理处的员工每天几乎都在处理业主的相关或不相关的投诉案件。如果业主需要解决的问题就是针对物业公司自身时,直接找物业管理公司,很难有效地处理问题。业主委员会在行使权利或义务时,都比较被动,对自己的职责不重视。只要不出大问题,只要业主或物业公司不督促、不反映,他们就不主动去做工作。有的与物业公司“主仆颠倒”;有的不通过协商或合法程序来解决与物业公司的矛盾;有的竟与物业公司结成“冤家”,对簿公堂;甚至有些业主委员会主任以“主人”自居,稍有不满,就到管理处大吵大闹,严重影响了物业公司的工作。此外,在《物业管理条例》中,虽然对业主委员会的权利进行了规定,但条款过于抽象,缺乏明确性和可操作性。此外,《物业管理条例》还没有规定业主委员会超越大会授权范围所为民事法律行为的法律效力及其对此应承担的法律责任。上述问题导致了现实中很多的业主委员会超越代理权,甚至滥用职权损害全体业主的利益的情况。例如,上海市浦东新区的一家业主委员会,在没有得到业主大会的同意且没有任何审查的情况下,便同意了物业管理公司使用专项维修基金。一年之中小区内的675家住户少则分摊到2000多元的维修费,多则近4000元。在业主们的强烈要求下,业主委员会才召开了部分业主会议,要求物业公司在5天内公布明细账目,支出总额及每平方米分摊的费用,但事后又杳无音信。二、在业主委员会中，存在问题的原因(一)从法人资格的性质看目前,有关物业管理方面的规范性文件包括:国务院于2003年颁发的《物业管理条例》,这是在物业管理方面最高层级的规范性文件。建设部发布的《业主大会规程》,其作为《物业管理条例》的配套文件,是迄今国家对业主自治运行程序最为详细的文件。除此以外,部分地方性法规和相应的配套文件对业主委员会的建设、运行等作了规定,但还是比较粗糙。现行的法律、法规在实际运用中也存在着瑕疵。如对业主委员会委员候选人的产生办法不能充分体现民主,程序上的规定也过于笼统和模糊,不能解决实践中存在的实际问题,如业主委员会的法律地位、运作程序、经费等问题。下面重点分析业主委员会的法律地位问题。我国法律规定的能参与民事活动的主体有三类:自然人、法人和其他组织、国家,社会组织要成为民事主体,要么具备法人资格,要么属于其他组织,否则其行为无法得到法律的认可和保护。所谓法人是指具有权利能力和行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人必须符合下列四个条件:依法成立;有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任。其他组织又成为非法人组织,是指不具有法人资格但可以自己的名义进行民事活动的组织。我国《民法通则》没有关于其他组织的规定,但是《民事诉讼法》第49条规定:“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”最高人民法院关于适用《民事诉讼法》若干问题的意见对其他组织作了进一步的明确,其中第40条规定:“民事诉讼法第49条规定的其他组织,是指合法成立,有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织。”法人和其他组织的差别主要表现为能否独立承担民事责任,法人能够自己独立承担民事责任,与其成员的责任是严格分离的;其他组织则不能独立承担民事责任,其责任与成员的责任虽然在一定限度范围内分离,但是成员必须承担最终责任。根据我国《物业管理条例》第15条规定业主委员会是业主大会的执行机构,履行以下五项职责:(1)召集业主大会会议,报告物业管理的实施情况;(2)代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同;(3)及时了解业主、物业使用人的意见和建议,监督和协助物业管理企业履行物业服务合同;(4)监督业主公约的实施;(5)业主大会赋予的其他职责。从以上业主委员会的职责我们可以看出,第一,业主委员会只是业主大会的一个常设执行机构,根据业主大会的授权负责处理业主大会的日常事务,对外可以根据业主大会的决定与物业管理公司签订合同,不具有独立权利和行为能力;第二,业主委员会虽然是依法成立的,但是没有法律法规规定业主委员会可以经过登记后取得法人资格,所以业主委员会不是法人;第三,虽然目前在物业管理实务中人们普遍把业主委员会作为其他组织来对待,但是从法律责任上分析,业主委员会委员或者业主不可能对业主委员会的行为承担最终责任,因此,业主委员会也不属于其他组织。虽然《物业管理条例》规定,业主委员会自选举产生之日起30日内向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。但这种备案既非向工商行政管理部门备案,也不向民政部门备案,而是侧重于对业主委员会的行政管理备案,这不是对其民事主体地位的确立。(二)对业主、业主委员会工作的宣传和安排不够完善物业管理在我国产生的时间比较短,人们对物业管理的认识度不高,对业主自治管理更是缺乏认识,总是认为物业管理是物业管理公司的事情,只要交了物业管理费,就应该把物业管理工作做好。无论是政府还是新闻媒体的报道宣传更多的是在讲物业管理企业如何开展物业管理工作,物业管理企业如何没有做好应该做的工作,很少提及业主大会、业主委员会这一块工作。在组建业主委员会时,筹备组很少宣传讲解业主大会、业主委员会的知识和对广大业主的作用,只是提到一些程序性的步骤,结果是无法调动最广泛业主的积极性和主动性。在日常的管理过程中,业主对参加业主委员会不感兴趣,也对业主委员会的日常工作缺少支持。此外,由于中国老百姓对公共选择还缺乏最基本的感性认识和对其重要性的参与,我们的教育也缺乏这方面的训练,我们的媒体缺乏对公共选择、投票等现代思想的有效宣传,使很多业主很不适应或对其缺乏信心。(三)业主委员会的要素1.资金来源和经营收入时难以处理《物业管理条例》第15条虽规定了业主委员会的五项职责,但没有规定其办公经费的来源,业主委员会由于缺乏经费,不能有效地开展管理活动。有些情况下,业主委员会是没有任何正式的资金来源的,需要资金时首先要同物业管理公司协商,这在某种程度上降低了业主委员会的独立性。在有办公经费的情况下,又有很多种不同的途径,比如是从物业管理费中出,从公共部位和设施经营收入中出,还是单独向业主收取,如何能保证这笔费用,如何动用和在财务中处理这笔费用又是一个问题。此外业主委员会委员在很多情况下是无薪的,经过一段时间,业主委员会委员发现仅凭自己的热心是很难胜任业主委员会的工作的,要搭进自己很多的精力和财力,没有经济来源,很多热心、热情都不会持久的,更不用说不能开展有效的管理活动。2.业主委员会发挥着桥梁作用,引起业主对台戏业主委员会委员的组成复杂,有的是退休老人,虽有空闲时间,但缺乏相应的专业知识;有的是兼职,在完成各自的本职工作之余不可能有很多时间和精力来处理业主委员会的事务;有些业主从表面上看很热爱业主委员会工作,而实际是带着私利或其他目的,达不到目的就跟物业公司唱对台戏,煽动业主拒交物管费,甚至损害广大业主的利益。此外,绝大多数的业主对物业管理的认识还不足,对业主委员会的作用更是含糊不清,缺乏相应的专业知识,也没有进行过相应的培训,光有热情而缺乏知识和能力,比如有些业主对自己在业主委员会及物业管理中的地位、作用、权利和义务不太清楚,因而影响了业主委员会的工作效率和工作业绩。(四)第一,业主的组织实施目前,我国政府都偏重扶持物业管理公司,而忽略对业主委员会的建设。以第一次业主大会召开、业主委员会成立为例。建设部《业主大会规程》规定“业主筹备成立业主大会的,应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处(乡镇人民政府)的指导下,由业主代表、建设单位(包括公有住房出售单位)组成业主大会筹备组,负责业主大会筹备工作。”并规定“筹备组应当自组成之日起30日内在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下,组织业主召开首次业主大会会议,并选举产生业主委员会。”但在实际操作过程中,很多政府行政管理部门出于各种各样的原因,并没有真正指导和监管业主大会的成立,反而是物业管理在其中参与过多。三、考虑到业主委员会的担忧(一)明确业主委员会的责任和地位物业管理作为一个新兴行业,发展迅猛,完善物业管理的相关立法显得尤为重要。在立法中应该明确一些问题,如明确成立业主委员会的责任和相关法律责任、明确业主委员会的责、权、利的范围和标准、明确业主委员会规范运作程序等。应明确业主委员会的法律地位,或者更科学地讲是明确业主组织的法律地位,通过业主自治对内解决业主问题、对外处理与物业管理公司及其他机构的问题。可以借鉴有关发达国家的做法和经验,考虑采取以下几种解决方式。1.组织机构的划分一个代表和维护全体业主利益的自治组织,已经具备了取得法人资格的形式条件:依法成立、有自己的名称、有相应的组织机构即以业主委员会为执行机构、有相应的场所即业主委员会的工作场所、有自己财产和经费。因此,为了加强业主组织在物业管理中的地位和作用,应该由法律明确规定业主大会可以在依法成立并登记后取得法人资格,而业主委员会作为业主大会的执行机构具体负责实施业主大会的决议,代表业主大会对物业进行有效管理。2.明确业主委员会类民事主体在我国的立法和司法实践中,非法人团体(或称非法人组织)已成为实际存在的第三类民事主体。首先,应将业主委员会这类民事主体规范化,明确称之为非法人组织,并进一步界定其内涵及外延。其次,应修改及完善民事立法对民事主体的设定,赋予业主委员会这类非法人组织与自然人、法人同等的民事主体资格,明确其民事权利能力和民事行为能力。(二)明确职责划分加强全体业主和业主大会对于业主委员会的监督。首先,尽快出台实施细则,增强可操作性。现行的物业管理制度虽然就业主委员会应该向业主大会承担的职责有了原则性的规定,但对于更细化的职责,法律法规则缺少相应的规定。为了减少此类纠纷的发生,有必要对其职责作出更详细的规定。其次,确立业主委员会定期报告的制度,使其接受全体业主的监督。全体业主对业主委员会的行为负责,同时,业主委员会的委员也应该向全体业主尽管理人的责任。业主委员会应定期向业主大会报告工作,接受其监督。若业主大会发现业主委员会委员超越代理权的范围行事,或者为任何损害全体业主利益的行为时,可以随时依照其协议解聘业主委员会委员,拒绝承认其行为对全体业主的法律效力,并保留损害赔偿的请求权。(三)主要表现业主自治管理是物业管理中的一个基本原则,业主大会和业主委员会是业主自治管理的具体表现形式。由于物业管理是一种准公共物品,业主委员会是公共选择的组织者及公共选择的结果,会不可避免地出现业主坐享其成问题———业主参与的积极性不高,应加强这方面的宣传,重点是宣传搞好业主委员会建设会给业主带来很多的好处,充分发挥业主的积极性。(四)发挥好业主委员会成员的作用《物业管理条例》中有很多地方都对业主委员会的工作职责进行了规定,但没有规定其应当享有的权利。业主委员会委员需要投入大量的时间和金钱,还需要学习大量的相关知识和进行大量的决策,参与大量的管理工作,比如主持物业管理的招投标工作、业主公约的起草和修改工作、监督物业管理公司服务质量的日常工作、做好某些业主的说服工作等等。但业主委员会委员履行这些职责和义务,单纯依靠其对公益事业的“热心”和“责任心”是不够的。《物业管理条例》没有规定对业主委员的激励和约束条款,这种权利和义务不对等的情况严重阻碍了物业管理的发展。应该逐渐建立半职业化或职业化的业主委员会委员制度,而不是目前却大多数的业余委员做法。其核心是业主委员会委员工作的权利和义务一致性,以及由此产生的工作有偿性。可以采用类似公司董事或村民委员会委员那样的形式,事先确定好相应的权利和义务,确定好相应的选举程序,并确定合适的津贴。此外,通过必要的