从观念到行为对教育投资体制的思考

从观念到行为对教育投资体制的思考

一、教育系统规划方面1.僵化的教育观念与过度的教育体积的矛盾。长期以来,许多人(包括学生家长)把教育看作是社会福利事业,看作是财政二次分配的主要对象,看作是公平享受的公共领域,主要表现在:(1)资源配置的优化意识差。在机构设置和资源配置上带有强烈的行政和地域色彩,机构臃肿,建设攀比。乡乡都有10人左右的教育组,村村都要办完小,有的村只有五十几个学生也不愿撤并。(2)勇于开拓的进取观念差。存在着“等、靠、要”的依赖思想,安于现状,不求突破,习惯于财政供养。(3)适应市场的创新精神差。在市场经济体制下仍沿用计划经济的体制,更多的只注重非经济属性,而忽视了经济属性。在资金投入上,单靠政府包揽,投资渠道狭窄;在事业发展上,只求社会效应,不讲经济效益;在管理体制上,习惯于按指令行事,追求上下对口。在教育管理上,经费跟着编制定,人多反比人少的日子好过;公办、民办教师在同一岗位从事同一样的工作,却因身份不同而报酬不一、待遇有异。2.教育运行机制不畅,管理体制僵化落后。(1)咸安区教育机构部门林立,人员臃肿,效率低下。改革前,咸安教育机构部门林立,职能不分,效率低下。2000年5月以前,咸安区22个乡镇教育组,与其它县市一样,都配备了组长和人事、普教、职成教、电教、计财等干事,连最小的教育组也是“肝胆俱全”,多的有10来人,少的也有7人,干部职工达201人。这些人中有许多都是通过各种方式进入教育系统的人员,本着端个铁饭碗,有钱拿就行了。造成能教学的教师不多,行政人员却很多,地方财政压力很大。另外,教育系统用工形式僵化,‘只能进、不能出;只能上、不能下’的机制,导致一些离岗人员仍然拿着财政工资、人员不思进取,群众对教师的行为等等抱怨多多,急需要改革这种形式,使教育走出困境。2)基础教育单一性投资体制,很难满足市场经济条件下教育市场需求的多样性。(我国现行的基础教育投资体制,是一种主要由地方政府负责的单一的投资体制。这种体制在发达地区可能具有可行性,但很难保障经济欠发达地区基础教育的发展。事实上,发达国家和我国经济较发达地区教育投资是由国家、企业、社会、公民等多种主题来完成。因此,他们有可能保障教育的支出。另一方面,由于教育投资风险系数小、收入相对稳定,社会上有一部分投资人(包括个人及企业事业单位)对投资教育产生了浓厚兴趣和强烈要求,他们渴望将发展领域延伸到基础教育,但苦于办学体制的封闭性,一直难以获得教育的兴办与管理权。(3)公办学校的永存不符合资源的优化配置,教育资源相对过剩与教学设施配套不足的矛盾更加明显。随着咸安区人口出生率的逐年下降和乡镇机构的撤并,由于过去互相攀比,各地在实施“普九”过程中村村办完小、校校建楼房的弊端开始显露。一方面是生源不足,教师空余,资产闲置,造成严重的教育资源浪费;另一方面,教学配套设施不足,与现代教育的要求相距甚远,尤其是在广大农村,问题更加突出。如实施双语教学必须有双语教室,开设信息课,必须由计算机等多媒体设备,资源过剩与资源不足的矛盾不仅影响了咸安区中小学素质教育的实施,而且也严重影响了咸安区人才的培养和经济发展的后劲。如不加快教学设施的配备,就难以满足现代教育的需要。(4)咸安区政府财政收入有限,其自身办学责任的无限性与其办学能力的有限性矛盾异常尖锐。1994年国家进行了一项重大的财税制度改革,即财政上的分级分税制度改革,这项改革主要明确了中央、省、市、县四级政府的财政分配关系。但是在划分财权的同时,没有及时妥善地把四级政府的事权关系划好。在很多地方,政府的财力通过分级分税制大部分向中央本级财力集中,中央本级财力占全国财政收入的比重由1993年的22%猛增到2000年的60%。地方政府财政自我积累,自我平衡,自我发展遇到空前的严峻困难,但是地方政府所承担的建设与发展的责任没有任何变化,也就是说财政收人的分配关系变了,但是事权和责任没有变化。基础教育这一块,实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的基础教育办学体制,这种体制它在过去一段特定的历史时期内,曾经起到了不可替代的作用,同时也存在着严重的弊端。这就是片面强调各级政府的办学责任,把以政府为主定位于政府包办,政府成了包办一切的唯一办学主体,造成了很多困难。主要表现在:①教育经费支出缺口大,包袱沉重。2000年区财政安排教育经费1976万元(占咸安区可用财力的35%),加上中央转移支付(人均增资120元的45%)384万元,合计2360万元。虽然地方财政在教育事业发展上做出了最大努力,但教育的资金缺口仍然很大。按全口径计算,咸安去年教育经费需4924.6万元,与财政安排的经费相比,缺口2564.6万元。2000年,咸安区实行了养老、失业、医疗、工伤、生育“五保合一”的社会保障制度改革,教育系统年需“五保合一”支出816万元。加上这一因素,教育年经费缺口高达3380.6万元。另一方面,为“普九”达标,咸安区举债搞建设,背上了9486.52万元的沉重包袱。②教师工资待遇低,人心思走。由于教育的创收能力弱和一些增资政策无法兑现,大多数学校教师的实际月工资只有500元左右。这不仅与省、市同行业同职级的人员工资无法相比,就是与本地的一些部门也无法相比。由于教师待遇偏低,教育队伍不能得到相对稳定。据咸安区教委统计,全区骨干教师外出打工达173人,除53人自动解除公职外,还有120人保职停薪被经济发达地区高薪聘请,致使“孔雀东南飞”。骨干教师的流失,严重影响了咸安区教师的学科配套和整体水平。③教育事业发展举步维艰,陷入困境。咸安区中小学教育投入严重不足,学校的硬件设施与现代教育的要求相距甚远。不仅如此,因为欠债,特别是由于“普九”负债,教学秩序受到严重干扰。债主封堵校门、校长被打、被起诉的事件屡屡发生。2000年马桥小学的建筑包工头扬言要炸掉学校,叫学生不要来上课,以此给政府施压。高桥、汀泗、向阳湖等乡镇的部分教育组长和校长甚至遭到恐吓和殴打。实验中小学资产只有500万元,而欠债却高达750多万元。学校经常被停水停电,校长被打、校门被封屡见不鲜,教育教学正常秩序受到了严重干扰。二、以改革创新的方式对人事制度进行不断改革,促进人鉴于上述存在的问题,从2000年开始,咸安区教委在咸安区政府、区委的指导下,进行了下述的改革。主要包括精简机构、布局调整、改革人事制度、教师工资改革、学校办学体制改革等等措施。1.撤销乡镇教育组、改为一到两名乡镇教育管理员。作为咸安区教委与学校联接的中间工作平台,教育组在计划经济时期为咸安区教育的健康发展发挥过重要作用。随着市场经济体制的逐步建立,教育改革的不断深入,人口出生率的逐年下降,交通通讯的日益发达,撤销教育组的时机和条件基本成熟。撤销教育组后,各乡镇只设一名教育管理员,教育管理员由区教委委派,接受乡镇和教委双重领导,以教委领导为主,挂靠中心初中办公。主要职责:认真指导、督查辖区学校全面贯彻党和国家的教育方针、政策,推进素质教育;负责本乡镇中小学的组织、管理和协调服务工作;协助教委做好教师队伍管理及教育统计工作;负责本乡镇中小学的财务监控工作(摘自《中共咸安区委咸安区人民政府关于深化教育管理体制改革的意见》。中共咸安区委文件咸(2001年14号)。2.合理调整中小学布局。按照教学点就近入学、完小因地制宜设置、高小区域集中、中心学校形成规模、初中归并到中心乡镇的原则,2001年,咸安区全区高小由8所调整为6所,减少2所;咸安区全区完小由66所调整为58所,减少8所;初小由193所调整为172所,减少21所;咸安区全区教学点由20个增加到44个,增加24个(摘自《咸安区教委2001年主要工作目标完成情况汇报》)。初步实现了教育资源重组。3.实行全员合同化来促进人事制度的改革。长期以来,计划经济观念在教育系统尤其是义务制教育中根深蒂固,由于没有引入优胜劣汰的竞争机制,缺乏“物竞天择,适者生存”的竞争环境,导致教师队伍活力不足,惰性严重。为了从根本上扭转这种现状,咸安区积极实施用人制度改革。在教职工中全面推行选聘制,并签订聘任合同,建立起“单位自主用人、人员自主择业”的人事管理制度。(1)按照因事设岗的原则,大刀阔斧地进行了机构改革。2000年将教委机关原有的13个科室撤并为现在的7个科室,将原有9个二级单位中的5个分离为服务实体。2001年撤销了咸安区22个乡镇教育组,按现行13个乡镇的行政体制每个乡镇只设乡镇教育管理员,由教育管理员负责管理全乡教育工作。公开选拔了机关科室正职和7个教育组长职位;稳妥进行了人员分流,共分流教育干部职工1076人,其中机关干部22人,二级单位干部16人,教育组干部125人,教师913人,分别占原有人数的36.6%、34%、62.2%和18%(摘自(咸安区教委二000年工作总结》)。同时,公开、公平地选拔了基层干部,通过个人自荐、组织考核、群众评议、竞争演讲的方式,在全区公开选拔了教委主任和9名教委机关科室及二级单位负责人。2001年署期,咸安区组织了全区中小学校长的公开选拔,41名候选人竞争20个初中校长职位,原任校长落选5人;118名候选人竞争64个高小、完小校长职位,原任校长落选11人;237名候选人竞争172个初小校长职位,原任校长落选45人(摘自<咸安区教育改革情况综述》)。(2)按照公平竞争的原则,积极稳妥地实施了全员竞聘。切实深化人事制度改革,进一步提高干部教师素质。要办好让人们满意的教育,必须建立一只让学生和家长都满意的教师队伍。为此,咸安区教育局从机制入手,从人入手,用改革的办法创新用人机制。一是妥善解决民师问题。咸安区原有在编在册民师416人,通过2003年招聘考试、考核,录用了40名民师;对男满55岁、女满50岁且教龄满20年的40名民师实行离岗退养,按月发放退养金;对不符合招聘、退养条件的336名民师予以辞退,按每工作一年给予350元补偿的标准,一次性给予经济补偿。咸安区乡两级财政一次性支付民师补偿金及拖欠工资391.1万元,其中280.8万元由咸安区财政支付用于336名辞退民师的一次性补偿,110.3万元用于兑付历年拖欠的民师工资,教育系统也筹措了28.4万元资金,兑清了历年拖欠的民师借款(摘自<咸安区教育局2004年工作目标完成情况汇报》)。二是实行教师全员聘用制。参照省定教职工与学生比,结合咸安实际,按教职工与学生比(永安城区小学1:25,其他小学1:23.4,初中1:19.3,高中1:16.8(摘自《咸安区教育局关于在全区中小学实行教职工全员聘用工作的实施方案》(咸教字2004年53号),中小学定编3564人(不含改制学校和幼儿园)。三是推行校长聘任制。根据《湖北省事业单位领导人员聘任管理暂行办法》,咸安区教育局制定了《关于中小学校长实行聘任制的意见》(咸教党字2004年21号),在咸安区实行了校长聘任制,逐步建立符合学校特点的校长管理制度。4.按照效率优先的原则,合理有效地推行了工资改革。按照定编数,依据档案工资标准,逐校核定工资总额,作为各校进行再分配的计数。教职工工资由基础工资、岗位工资和绩效工资三块构成。全校工资总额中三部分的分配比例为5:3.5:1.5。基础工资按个人档案工资的50%计算,岗位工资根据不同的岗位职责确定。绩效工资按教学质量和其他各项工作完成情况的综合评估等次确定。校长岗位工资标准根据学校学生规模而定,一般控制在本单位教职工平均岗位工资的30%至100%之内,最高不得突破120%。后勤管理人员的岗位工资按岗设定。教学人员的岗位工资按工作量确定,同时考虑教师任教科目和任教年级、职称、能力等因素。基础工资、岗位工资按月发放,绩效工资分学期发放。财政按各学校工资分配方案核资上卡,进入教师个人工资专户。打破了教好教差一个样,干多干少一个样的大锅饭,充分体现了按劳分配、优质优酬的收入分配原则。5.探索教育市场化,促进办学体制的改革。在市场经济条件小,只要有需求,就会有经济效益,就会产生发展的动力,也就会带来体制上的创新。为此,咸安区充分发挥教育资源优势,用市场经济的思维改革不合理或不适应基础教育发展要求的办学体制和办学模式。主要表现在:努力突破单一的办学格局,建立基础教育以政府办学为主,公办民助、民办公助、社会力量办学等多种形式并存的办学体制,拉动民间资本对教育的投入。2000年对负债达188万元的南门中学进行了试点改制,结果表明这种方法,不仅化解了学校的债务,使教育闲置资产得到充分利用,而且调动了社会力量和政府部门两个方面的办学积极性,在办学体制上注入了竞争活力。因此,2001年咸安区又将城区的实验中小学、西门小学、南门小学(实验中小学负债700万元、西门小学负债385万元、南门小学负债313万元)改制为国有民办,学校所有权与办学自主权分离,按教育成本收费。实践证明,改制学校不仅探索了多元化办学的成功路子,而且产生巨大的资源效益和社会效益。四所改制学校2002年节约财政直接工资306万元,相当一个大型企业的年利润,化解债务300万元,增加办校投入350万元,扩大在校学生规模1300万元,教师人平月工资增加470元。6.以力图管理规范化来促进财务制度的改革。在教育行政管理上,咸安区全面推行了政务公开和校务公开活动,把教育行政管理置于社会监督之下。教委机关带头制订和完善了25项管理制度,规范教育管理行为,做到一切活动有案可查。在咸安区中小学重点推行了财务制度管理上的“六制”:(1)实行校帐统管制。小学设报账员,负责收费,管钱不管帐。中学设全乡教育主管会计,集中做帐,管帐不管钱。按月做到下校结帐,教代会参与审核,期末张榜公布,年终盘存核算。严格的财务监督管理,使咸安区全区中小学杜绝了“小金库”,非业务性开支大大减少。(2)实行收支一体制。教委机关及二级单位严格执行“收支统一管理,审批一支笔,分科室核算”的规定,核实科室收入,限定经常性支出,报批专项开支,单列会议费用,改变了过去各科室自收自支、乱收乱支的现象。实行收支一体制后,仅教委机关招待费一项与2000年同期相比下降了30%。(3)实行经费包干制。一方面,以乡镇为单位,将财政拨款与学生数挂钩,实行年初预算,年终决算,教育经费总额包干,确保公办教师工资国拨部分咸安区全区统筹、银行代发。另一方面,对校办企业和服务实体审定经费收入,核定费用支出,实现定额包千。2001年,咸安区实行经费包干制,以乡镇为单位,将财政拨款与学生数挂钩,年初预算,年终决算,经费总额包干。为了开源节流,咸安区教育系统共拍卖小车9台,封存手机56部。(4)实行会计委派制。咸安区全区有28名会计在接受统一培训、考核、聘任后,由教委和财政局直接委派到基层任职,从而强化了教育系统财务监督的职能。(5)实行财务公开制。主要是对财政拨入教育经费的预决算公开,预算外资金的收入、上解、调控、下拨和支出公开,固定资产购置及变卖情况公开,基建投资的标的及来源情况公开等。(6)实行收费审批制。严格规范各种收费行为,层层签订了制止中小学乱收费责任状,级级成立了规范学校收费行为领导小组,咸安区上下广泛开展了“十不准”的宣传活动,下发了制止乱收费紧急通知。要求各项收费必须严格经过物价部门的审批方可执行。并多次认真组织中小学收费情况检查,查处违规收费的乡镇3个,学校15所,严肃处分了6名教育干部和学校负责人,坚决彻底地清退了部分中小学的乱收费。三、以改革创新的内容,提出了学校教育管理的新举措。在和谐的社会背景下,学校咸安区基础教育系统经过近三年的改革,取得了很大的进展,主要表现在:1.改革才能生存、发展已经深入咸安区教职工每个人的心里。2.通过各个方面的改革,咸安区的教育管理体制进一步完善教育优先发展的战略地位更加突出,基础教育管理体制实现了“两个转移”,即把农村义务教育的责任从主要由农民承担转移到主要由政府承担,把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转移到以区为主。教育人事、工资、经费实行全区统管,教师月平均工资有2000年初的564元,上升到2003年的902元,增幅达60%,且全部由银行代发,直达教师个人账户。教育部门只管教育教学,财政管经费,教师的编制主要由人事部门来管。职能分工进一步明确,责任也就落实到人了,防止了互相推诿扯皮现象的发生。(1)大力调整中小学布局,教育资源得到了优化。重组中小学布局调整的力度不断加大。按照教学点就近入学、玩小因地制宜、高小区域集中、中心小学形成规模,初小归并到中心乡镇的原则,收缩教育布点,形成规模效益。到2003年底,咸安区撤并初中2所,减少高小3所、完小8所、初小21所、教学班177个,增加教学点24个,教育资源浪费性消耗得到扼制。(2)实行全员聘用,减少了教育支出。咸安区教师核定编制为3564人,实施全员聘用制后,辞退496人。其中辞退民师254人,年节约资金158.4万元;辞退临时代课教职工242人,年节约资金139.2万元,两项累计一年可节约资金297.6万元。与此同时,咸安区2004年秋还撤销职高高中部,将电大一起并入车站中学,撤销车站中学小学部,组建了咸安区职称教育中心。咸安区共撤初小5所,教学点22个,初小盖教学点19个,学校总数减少24所,办学效益明显提高。(3)实行层层聘任,优化了教师队伍结构。实行教师聘用制以后,学校因事设岗,因岗定责,逐层聘员,克服了过去那种因人设岗,有人无事干,有事无人干的被动局面,充分体现能者上、平者让、庸者下的优化组合原则。就学生规模2500人的永安中学而言,原有中层以上干部17人,教职工159名。改革后,学校行政干部落聘8人,25位教职工落聘分流,教学辅助人员、工勤人员减少3人。2004年秋,包括校长在内的9名行政干部大部分都带主课,而且平均年龄比以前下降了3年,教职工的学科结构更加优化。(4)实行竞争机制,激发了教职工的工作热情。教师聘用制实行后,最明显的效果时,以前是分工作,大家被动接受,而现在是大家开始抢工作干。由于充分引入竞争机制,教职工普遍增强了忧患意识,人人感到有压力,个个担心搞不好工作就会落聘。在这种内驱力的作用下,各学校出现了教师抢课带,职工抢事做的良好局面,超编14人的永安城区北门小学,在教室聘用过程中,16位中青年教师自愿申请下乡支教。尤为可喜的事,更多的教师爱岗敬业,勤奋上进,自学进修,钻研业务,从而促进了学校工作。(5)实行岗位责任制,促进了学校管理水平的提高。在实施教师聘用制过程中,教职工能否被学校聘用,今后能否续聘,必须对其履行职责的情况进行科学的考核。为此,各学校建立健