南京国民政府对烟毒影响近代社会的治理

南京国民政府对烟毒影响近代社会的治理

鸦片战争以来，香烟和毒气炎盛行动了100多年。所谓“一枝竹枪,杀死英雄豪杰不见血;半檠灯火,烧尽田园家业并无灰”,正是这一罪魁真实面目的写照。在这期间,历届中央政府都对烟毒的治理做出过或多或少的努力。本文依据部分档案材料及相关史料,对南京国民政府抗战前十年的禁政工作做一概要性研究,总结其得失成败,以期为我国正在开展的禁烟扫毒提供历史的借鉴。一、烟禁政策的制度化、断禁化时期国民政府自1927年奠都南京开始,到1949年最后覆灭,统治中国23年间,其禁政数经更迭,互不相续。考察其抗战前十年禁烟政策与机构的演变,大致可分为如下三个阶段:第一阶段为“寓禁于征”时期,自南京国民政府建立始,至1928年9月《禁烟法》及《禁烟施行条例》颁行止。新政府一成立,便面对烟毒造成的“饥谨遍地,战乱不辍,实业凋敝,道德堕落”的困顿局面1,大江南北翘首以盼,希望能解决烟毒问题。同时,新政府成立之初,军事浩繁,动费万千,财政支出罗掘俱穷。在这一背景下,国民政府沿用北伐时期的“寓禁于征”2政策,意在禁烟领域一石两鸟,名利双收。1927年8月20日,国民党中央政治会议第105次会议议决,由财政部出面禁烟,自1928年始,限三年内完全禁绝。由此财政部内设禁烟处统管禁烟事宜,各县分设禁烟局及戒烟药品专卖处3。9月,财政部颁布《禁烟暂行章程》,共13条4,其实质是将一切私运、私售、私吸变为专运公卖,征收高额烟税。其规定特税税率第一年为70%,第二年100%,第三年200%。同时规定,戒烟药品须交禁烟机关统一运输,遵章贴用印花税票;贩卖戒烟药品须先行呈报财政部请领特许证;吸食鸦片在申请吸烟执照、交执照税后方为合法。11月,国民政府又公布《修正禁烟条例》(20条),主要内容与《章程》相差无几,重点仍在抽税。1928年3月20日,财政部公布《戒烟药料护运章程》,规定为便利商民巩固运输,特备运舰数艘轮流护运戒烟药料,戒烟药料满100两以上者,可请专运所代运。次日,又公布《征收戒烟药料特税章程》,规定财政部“于各省扼要地点设立专运所,凡此项药运经该所辖境再输往各埠者,除应纳部定各省原征各税外,须按本章程所定缴纳特税。”“每1000两征收特税国币300元。”4月9日,《戒烟药料印花领用章程》出台,规定戒烟药料印花计3大类19种,“凡药料不贴印花者即属私货”,“一经查出即将原货充公,并按应纳税额处以五倍之罚金。”对烟苗的管理,1928年3月19日颁布《各省检查烟苗局章程》,规定各省须设检查烟苗局,办理检查烟苗及征费暨收买药料事宜。对烟农申报栽种田亩,规定“如有以多报少,希图瞒匿,一经查出或被告发,除责令补报外,并处以应缴费额10倍以上100倍以下之罚金。”1928年4月,再次颁布《修正禁烟条例》(21条),将“栽种罂粟……除将烟苗铲除外并处10年以下5年以上有期徒刑”修订为经“特许”者,可栽种罂粟。在《审理烟案简易程序》中,还特别规定“凡被告人预以声明,愿纳法定最高度之罚金额,”可“不经审判,迳行执行。”至此,国民政府在征收鸦片特税方面建立起一套完整的体系。此一时期禁政机构的设置,在《修正禁烟条例》(21条)中有明确规定,即:1、财政部设禁烟处主管全国禁烟事宜;2、各省设禁烟总局管理该省禁烟事宜;3、紧要区域内设禁烟分局,非紧要区域各县设禁烟分所;4、财政部于相当区域设专运所,办理征收特税及专运事宜。此外,依《各省检查烟苗局章程》之规定,各省还设有检查烟苗局,省以下视情况设区县检查烟苗局,及分区设征收员和检查员,并订有办事规则,如《皖北检查烟苗局办事规则》、《皖北检查烟苗各县分局办事规则》,等等5(p.184)。与此同时,政府其它部门如海关等也遵循“寓禁于征”的有关政策开展工作。第二阶段是断禁之尝试时期,时间大致从1928年9月《禁烟法》颁布施行,到1933年秋汉口禁烟督察处成立止。“寓禁于征”政策的推行,激起全国舆论大哗;国际社会也对中国烟政表示不满,在国际禁烟会议上,中国几无立足之地。有鉴于此,随着张学良东北易帜,全国军事俟定,国民政府暂无燃眉之急,烟禁政策也由此转向以断禁为主。1928年7月,国民政府颁布《全国禁烟会议组织条例》和《禁烟委员会组织条例》,前者规定由政府出面组织全国禁烟会议,研究各项禁烟问题的症结,厘定切实有效的禁政措施;后者规定成立禁烟委员会综理全国禁烟事宜,对于各地方最高行政长官执行禁烟事务,负指示监督之责。8月20日,全国禁烟委员会成立,隶属行政院。9月17日,禁烟委员会制定的《禁烟法》(7条)和《禁烟法施行条例》(19条)由国民党中央执委会第166次常会通过,正式颁布实施,确定以断禁为主的禁烟方针。其主要内容有6(p.261):各地设立的禁烟局所限于1928年12月1日前一律撤废;废止原先颁行的《修正禁烟条例》;所有烟民限于1929年3月1日前戒绝;凡制造、贩售鸦片、吗啡、海洛因等项毒品或栽种罂粟者,均依法7各该条治罪;公务员犯上述罪行,依刑法各该条的最高刑处断。11月1日召开全国禁烟会议8,会上蒋介石表示“此后国民政府,绝对不从鸦片中谋一文钱,如有此种嫌疑,由本会告发,我们就认定这个政府是破产的,就不信任他。”谭延门岂也说:“此次禁烟,不论财政如何困难,务求贯彻初衷,下最大决心,毅然决然努力去做。”禁烟会议经过10天的讨论,议决禁种、禁运、禁售、禁吸各种议案共44项,通过《调验公务员简则》、《关于军人包庇种运吸贩鸦片烟惩治办法》,还修改了《禁烟法》和《禁烟施行条例》。会后,禁烟委员会按照既定原则,进行各种禁烟法令的制定修改工作,计自1929年1月至1930年底,共颁布重要的禁烟法令14种,涵盖禁政事业的各个方面,如《禁烟法实施细则》、《县长履勘烟苗章程》、《检查邮件私递麻醉品办法》、《市县立戒烟所章程》,等等。基本形成以《修正禁烟法》为主干,以各项单行法规和行政条例为配套的较为完整系统的禁烟政策体系,调整的范围也不仅限于种、贩、制、售、吸、藏等若干环节,还包括麻醉药品管理、公务员调验、戒烟院所管理、禁烟机关职责、禁烟官员考核奖惩以及禁烟经费支出及管理等诸多方面。6(p.264)此一时期,根据《禁烟法施行条例》规定,禁烟机构设置如下:1、全国禁烟会议,由国民政府主持召开,负责建议和审议一切禁烟事宜,议决之案交由禁烟委员会具体执行;2、全国禁烟委员会,隶属行政院,负责督理全国禁烟事宜;3、高级地方政府(省、高级市),负责督理所辖地区禁烟事宜;4、市县政府,负责在所辖地区贯彻执行各项禁令;5、地方自治团体,协助所在市县政府办理禁烟事宜。另外,为了配合断禁政策的实施,各地还先后成立了戒烟所、医院等施戒机构,水陆公安机关也被列为禁烟机构随时听候调遣。第三阶段为渐禁时期,从1933年秋汉口禁烟督察处成立直到全面推行“两年禁毒,六年禁烟”计划。国民政府由断禁到渐禁政策的转变,颇费了一番周折。早在1929年宣布裁撤财政部禁烟处及各省市县禁烟局时,在西南鸦片转运的集散中心汉口,财政部就悄然设立两湖特税清理处。特税处下设总所、分所、分卡等,对过往烟土,依然照章收税,并发给土行护照,沿路护送。这一名为清理实为征税的机构,自然遭到全国各界的一致反对。但随着新军阀混战的加剧,以及国民政府大规模“围剿”苏区红军,丰厚的特税收入正好填充巨额军费开支的欲壑。于是,国民政府借口“鉴于以前禁烟采取断禁政策,未著成效,”“乃就三省(豫鄂皖)辖境试行分期渐禁办法”9,由两湖特税清理处“承豫鄂皖三省剿匪总司令部之命,办理三省禁烟事宜。”从1933年开始,这种分期渐禁计划逐渐推及苏浙闽湘赣晋冀鲁等腹地省份,并由军委会委员会长南昌行营设专门机构(第三组)来主管各该地禁烟事务。是年秋,两湖特税清理处裁撤,另设汉口禁烟督察处,直隶于军委会,负责办理禁烟督察事宜。1934年7月,国民政府以第480号训令正式宣布,豫鄂皖赣湘苏浙闽陕甘十省于“剿匪”期内,其禁烟事务交由军事委员会办理10。1935年3月,禁烟委员会以腹地省份禁烟取得若干成效,为使全国禁烟取得统一步骤,杜绝此张彼弛之弊,呈请军委会将腹地禁烟推行于边远省份。蒋介石据此呈请国民政府,准将边远省份禁烟事务,概由军委会统筹办理,这一要求得到批准,由行政院第2260号训令施行6(p.320)。1935年4月1日,蒋介石以军委会委员长的名义,发布“禁烟通令”,宣布实施国民政府“二年禁毒,六年禁烟”计划。5月29日,国民党中央政治会议作出决议,废止《禁烟法》,裁撤禁烟委员会,设置禁烟总监作为禁政事务的最高领导,负责办理全国禁烟事宜,由军委会委员长兼任该职,禁烟禁毒法规由禁烟总监分别制定,送由中央政治会议备案11。6月5日,国民政府发布命令:特派军事委员会委员长蒋中正兼禁烟总监,办理全国禁烟事宜。”12渐禁方针由此全面铺开。渐禁方针虽肇始于为国军筹饷,但在实施过程中,严禁渐为主流。“举凡(烟案)审判复核,均照军法程序办理,俾增效率,取治乱用重之旨,为杀一儆百之方……取法于剿匪之包围,步步为营,节节推进。”13在“三省”及“十省”试行分期渐禁方案时,其基本政策如下14(p.135):严禁党政军各界吸食鸦片,各省设戒烟医院供人戒烟,年老有病的烟犯限六年禁绝;各地方机关特许暂设土膏行店,限定家数,供年老有病者吸用;腹省绝对禁种,边省未种罂粟者不得新种,历年种植者逐年递减;由禁烟机关调查烟土供求数量,取缔私运、私售鸦片。相应的禁烟法规有《党政军服务人员及学生限期戒烟办法》(1932年9月2日)、《厉行戒烟取缔吸户章程》(1933年4月3日)、《严禁腹地省份种烟取缔采办边省产土章程)(1933年4月3日)、《严禁烈性毒品暂行条例》(1934年5月11日)等。在“二年禁毒,六年禁烟”计划中,“对于烈性毒品,则规定自二十四年(1935年)至二十六年(1937年)底止,以两年为彻底禁绝之限期。对于禁烟方面,则按六年禁绝期,即自二十四年(1935年)至二十九年(1940年)底为止。”15同时,军委会颁布《禁烟实施办法》、《禁毒实施办法》作为实施禁政的基本准则。在禁种方面,规定豫、鄂、皖、赣、湘、苏、浙、闽八省为绝对禁种省份,冀、鲁、晋等省也应照腹地省份一律绝对禁种,陕、甘两省则核准分三期禁种,川、滇、黔、察、绥、宁等产烟省份,自1936年起分年减种,同时肃清;禁吸方面,规定各省市依照《厉行戒烟取缔吸户章程》举办烟民登记,以1935年最后登记截止人数为总数,按烟民年龄依次分期勒戒,至1940年底完全戒绝;运、售方面,由禁烟督察处实行公运,特许采办,严禁私运,土膏行店之家数也依年递减。对吸用烈性毒品及施打吗啡针者,限于1935年内自动投戒,如查获未经投戒者,拘送戒毒所勒戒,1936年内仍有未经投戒而私吸者,除勒戒外,处五年以上有期徒刑,自1937年起,凡有吸用毒品及施打吗啡针者,一律处死刑或无期徒刑。16为保证“二年禁毒,六年禁烟”计划的实行,国民政府在1935年6月至1937年7月间,还制定颁布了一系列禁烟法规(计有23项),涉及种、贩、运、售、吸等各方面,如《禁烟治罪暂行条例》、《禁烟禁毒考成规则》、《禁烟禁毒实施规程》等等。在禁烟机构设置方面,试行分期渐禁时期的主要机构已如上述,现将“二年禁毒,六年禁烟”计划推行前期(即全面抗战爆发前)的禁政组织机构、职责列表如下(见附表一):及至全面抗战爆发,国民政府不得不把全部精力转移到抗战方面,禁政工作也因此受到严重影响,此不祥述。二、烟民及其所统考察国民政府十年禁政的实施效果,与前述禁烟政策阶段性演变略有不同,其以“二年禁毒,六年禁烟”计划推行为界,大致分为前后两时期,现分述如下:前一时期,由于“寓禁于征”政策流毒至远,加之断禁政策实施短暂,因而禁烟工作有征无禁,少有成绩可言。在旧中国,法令即政策之体现,从“寓禁于征”时期的法令法规中,可以清晰地看到国民政府禁烟目的之所在。由财政部出面禁烟,本身就是一个强烈的暗示:政府要借烟生利。只不过国民政府比他们的前任高明得多——他们高举禁烟的旗帜,却大干纵毒取利的勾当。一般认为,20年代后期至30年代初期是民初烟禁废弛之后,罂粟栽种最盛时期。根据卜凯等人对全国13个地区种烟面积变化的调查显示:1924-1929年,种烟面积占调查地区耕地面积的11%,而1929-1933年则进一步扩大到20%。1929-1933年,四川鸦片种植面积占该省作物面积的11.2%,云、贵两省种烟面积则各占该省作物面积的18.8%6。烟土产量,据1934年国际禁烟会议美国代表福勒(Mr.Fuller)引述中国政府高级官员(即禁烟委员会委员伍连德博士)的话称,中国1930年之鸦片产额为1.2万吨,为全世界(不含中国)产量之7倍,而且多数有研究者认为此项估计尚属过低17。此外,1930年到1933年间国民政府还从国外“合法”进口鸦片及鸦片制剂1501吨,吗啡、高根、可卡因等毒品622吨18(p.298)。这一时期烟民数量也是有增无减。据中华国民拒毒会调查,“中国近来有烟瘾者,至少在五百万人,至山、陕、冀、察、绥、热服代用品者,其实数超过于五百万”。19美国人吉尔门对30年代初烟祸重灾区四川作了这样的描述:“无论城市或乡村之人,凡被余询问者,均称吸烟人数约占全人口百分之五十,此等吸烟者中,百分之七十为成年人。”20烟民的年龄结构,以青壮年居多,据中华国民拒毒会的调查,1929年就全国被调查的19省范围平均而言,50岁以上烟民占总数的30%,30岁—50岁者占36%,30岁以下者占26.5%。对这一时期烟政成效的评价,从当年社会各界的时论中也可知其大概。时任财政部次长的郑洪年说:“目下禁烟计划(指“寓禁于征”——笔者),仅为筹款之计。如谋禁烟,不但不能禁烟,实足纵毒。此稗政实非人民所喜,更非国府下应有之现象。”4(p.193),中华国民拒毒会也发表宣言,抨击“寓禁于征”政策:“按目下之禁烟计划观之,则不但与三年禁绝之政策背道而驰,更与总理(拒毒)遗训势不两立。”“言为福国,实为祸国,言为利民,实以害民。”18即使在厉行断禁期间,面对鸦片的种、贩、售、吸有增无减的蔓延态势,禁烟委员会也只得无奈的表示:“禁烟委员会成立以来,虽不无雷厉风行之概,但历年来各省政况不一,中央虽有良法美意,各省疆吏,不愿切实奉行,阳奉阴违,无巧不施。中央虽三令五申,到底成绩终鲜。若夫边远之陕甘云贵四川热河等省,固无论矣,而大江南北以及通商巨埠,莫不俱有驰禁事实。各地烟祸之猖獗,依然如昔,甚或过之。是以禁烟命令,几等具文。”(p.138)试行分期渐禁和正式推行“二年禁毒,六年禁烟”计划期间,烟毒泛滥的势头开始得到有效遏制。此一时期,无论在禁种、禁运,还是在禁售、禁吸,以及打击毒品走私等诸方面均取得实绩。禁种方面。在此期间,禁种作为治本之举,受到格外重视,1935年,禁种计划实施后,被划为绝对禁种的各省份,纷纷组织力量逐县清查,雷厉风行。是年,豫、鄂、皖、赣、苏、浙、闽、冀、鲁、晋共10省上报已肃清烟苗,其他省份的禁种工作也取得了一定成效。到1937年,各省在中央督察之下,成绩更为突出,“不论绝对禁种省份与分年禁种省份,