我国国家公园建设现状与存在问题-以福建武夷山国家公园为例

我国国家公园建设现状与存在问题以福建武夷山国家公园为例汇报人：时间：2019年10月8日CONTENT第一部分第二部分第三部分我国国家公园体制改革解读第四部分国家公园与一般自然保护区的区别国家公园保护与开发的关系福建武夷山国家公园研究背景第一部分

我国国家公园体制改革解读

设立目的设立过程研究背景

长期以来，我国自然资源保护体系管理不顺畅，在自然保护和生态保护领域存在“九龙治水”现象。不同部门设置了不同类型的保护区，针对不同类型的保护区编制了不同的发展规划，缺乏统一的分类分级系统、缺少统一的空间布局规划、缺少统一的保护管理体系，导致这些保护区分类分级混乱、空间交叉重叠、管理权属分散，带来保护格局破碎化、管理体系碎片化等问题。

建立国家公园体制是解决上述问题和矛盾的重要途径。设立过程党的十八届三中全会提出建立国家公园体制。2015年初，我国出台建立国家公园体制试点方案；2015年6月，我国启动了为期三年的国家公园体制试点。

《建立国家公园体制总体方案》明确定位：国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。对国家公园实施最严格的保护，是指在重要自然生态系统的原真性、完整性保护的前提下，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动。设立目的1、统筹地理区域——解决边界问题2、统筹经营体系——解决牌子问题3、统筹体制机制——解决管理问题4、统筹规范规划——解决规程问题设立目的

1、统筹地理区域——解决边界问题

国家公园是个区域尺度的概念，要求至少在十到二十平方公里以上。多由多个相邻或相近的景区连片组合而成，并跨越多个行政区域。例如，列入试点的长白山、神农架、武夷山等都需要综合考量地理环境和行政建制因素。因此，国家公园试点的建设“对交叉重叠和碎片化区域进行归并整合，形成边界四至清晰的统一区域”。与各级城市、区县统筹协调，确定好管辖权属与职能，“探索跨行政区管理的有效途径”。2、统筹经营体系——解决牌子问题

目前，我国的自然和遗产保护地类型多样(如自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等)，且保护地交叉重叠、多头管理，存在自然生态被人为切割、碎片化严重等问题。国家公园试点建设是超越原有景区体系统筹整合的结果，将为解决牌子问题提供新的尝试和探索。设立目的3、统筹体制机制——解决管理问题

建立国家公园体制，实际上提出了“国家公园治理”的命题。重要任务之一就是破解我国自然和遗产保护地多头体制、管理分割、协调无力、合作低效的难题，探索公共资源统一高效管理模式的新途径。《方案》要求，“试点省份要对现有各类保护地的管理体制机制进行整合，明确管理机构，整合管理资源，实行统一有效的保护和管理”“实现‘一个保护地一个牌子、一个管理机构’，由省级政府垂直管理”。4、统筹规范规划——解决规程问题

国家公园体制试点建设将促进法律法规和规划机制的统筹确立。一方面，国家公园试点建设的现状、问题、难点、步骤、保障措施等探索，将为“一园一法”模式提供试验基础，为未来统一规范的国家公园法律规范体系的建立提供研讨素材，为管理权责和政策的制定提供依据;另一方面，试点规划将在统筹各行政区国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划、旅游总体规划等的基础之上进行，最终形成相互衔接、分级管理的规划体系，解决多方规划重叠冲突、地方规划朝令夕改的问题。第二部分国家公园与一般自然保护区的区别

与一般的自然保护区相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性，面积更大，生态系统更完整，保护更严格，管理层级更高。但国家公园的功能，还不止于自然保护。美国国家公园将为人服务作为宗旨、将国家公园作为国家文化建设和科普教育的载体。

第一，“国家”。对于“国家公园”，一定要明确其资源属性为“国家”所有，主要由“中央政府”承担事权，以此来保障公众对于文化和自然遗产地资源的需要；通过“国家”级机构合理处理保护与利用的关系，采取分区管理形式，将遗产地划分为多类区域，主体功能不同，旅游等相关产业的开发和游客可及范围限于某些功能区（如我国的自然保护区将旅游活动及其他资源开发利用限于实验区）；在经营方面有严格规定，管经分离和特许经营制度既利用了市场经济体制的高效率，也易于把握利用的“度”。

第二，“公”。“国家公园”的“公”，不仅是公有制的“公”，也是体现“全民公益性”的“公”，还是分区利用并向公众开放的公共空间的“公”。国家应该作为国家公园保护和利用的主要担责者，在保护资源原真性和完整性的基础上使国家公园全方位服务于公众，既要充分发挥其生态功能，也要全面彰显其教育、科研、游憩功能，从而使最广泛的国民全方位受益于国家公园。国家公园保护与开发的关系第三部分国家公园具有国家代表性，国家公园所保护的大面积自然或近自然区域，是国家生态价值及其原真性和完整性最高的地区，是最具战略地位的国家生态安全高地。但国家公园同样具有全民公益性，是一项全民共享的亲近自然、体验自然、了解自然的国民福利。在国家主体功能区战略中，国家公园一定属于“禁止开发区域”，保护为第一要义，其主导功能是保护大自然。但是国家公园中仍然分布大量居民，有些属于贫困人口。因此园区内的种植业、养殖业等传统利用方式应该是被允许的。

国家公园的首要任务是保护并维持自然生态系统的完整性和原真性，任何建设活动包括商业性开发经营活动都应在这个前提下进行，游憩是国家公园的主要功能之一，在严格保护生态前提下，管控旅游客流，创新游憩产品，优化游憩区布局，满足公众对环境教育、游憩体验的需要。

要实现国家公园保护与开发的多目标管理，就需要在空间上进行功能区划，实施差别化管理，发挥各功能区的主导功能。主要按照生态系统的功能、脆弱性、敏感性，自然生态分布特征，保护对象的敏感度、濒危度、分布特征等，统筹考虑生态保护和利用现状、原住居民生产生活与社会发展的需要，以及资源展示的必要性进行区划。国家公园功能区划分

严格保护区

该区域是国家公园的核心部分，是核心资源的集中分布地，目标是作为自然基线进行封禁保护，保留原真性特征，面积比例一般不低于25%，纳入生态红线管理，禁止人为活动，实行最严格保护。

生态保育区

该区域是自然或半自然的区域，是严格保护区的外围缓冲区，目标是保护和恢复自然生态系统，以自然恢复为主，辅以必要的人工修复和保育措施，确保生态过程连续性和生态系统的完整性

科普游憩区

该区域是国家公园范围内区划出的小面积点状和带状空间，是开展科研、教育、科普、游憩、自然体验等活动的场所，不纳入红线管理，但要严格限制范围，面积比例一般不超过5%。

传统利用区

该区域是国家公园范围内原本和允许存在的社区和原住民传统生产生活区域，目标是实现人与自然的和谐相处、保护和传承传统优秀文化。该区可以不纳入红线管理，但只能开展限制性利用，试点名称功能区划面积（km2）比例试点区总面积（km2）三江源核心保育区无具体面积和比例123100生态保育修复区传统利用区……东北虎豹未具体区划14612大熊猫核心保护区1987273%27134生态修复区315012%科普游憩区4802%传统利用区363213%祁连山未具体区划50200神农架严格保护区60852%1170生态保育区48941.80%游憩展示区484.10%传统利用区252.10%生态保育区396.565.80%游憩展示区27.64.60%传统利用区20.13.40%我国国家公园功能区划分统计表（表一）试点名称功能区划面积（km2）比例试点区总面积（km2）武夷山特别保护区424.0743.16%982.59严格控制区160.3916.32%生态修复区365.4437.19%传统利用区32.693.33%钱江源核心保护区71.7928.49%252生态保育区123.0848.84%游憩展示区15.86.27%传统利用区41.3316.40%南山严格保护区213.6433.59%635.94生态保育区344.0954.11%公园游憩区18.222.88%传统利用区59.899.42%北京长城未具体区划59.91香格里拉普达措严格保护区157.926.20%602.1生态保育区396.565.80%游憩展示区27.64.60%传统利用区20.13.40%我国国家公园功能区划分统计表（表二）第四部分福建武夷山国家公园建设现状武夷山国家公园与武夷山自然保护区比较武夷山国家公园功能分区武夷山国家公园面临的问题武夷山国家公园值得研究的问题武夷山国家公园试点范围包括武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游保护地带，总面积982.59平方公里。涉及武夷山、建阳、光泽、邵武4个县（市、区）、5个乡镇、25个行政村、3万多人口，其中武夷山市境内试点区人口17000余人，他们大多从事旅游业及其相关产业，如景区管理与服务、茶叶生产与销售、酒店、旅行社等。武夷山是“世界文化与自然遗产地”之一，有着得天独厚的自然生态与底蕴深厚的文化旅游资源，拥有首批国家重点自然保护区、首批国家重点风景名胜区、世界生物圈保护区等国家级金字招牌。建设现状2017年3月12日，中共福建省委机构编制委员会印发闽委编[2017]5号《关于武夷山国家公园管理局主要职责和机构编制等有关问题的通知》，成立武夷山国家公园管理局，为福建省政府垂直管理的正处级行政单位。明确将武夷山风景名胜区管委会有关自然资源管理、生态保护、规划建设管控等方面的职责，划归武夷山国家公园管理局，景区更名为武夷山风景名胜区旅游管理服务中心，作为武夷山市管理的副处级事业单位，主要承担风景名胜区旅游服务有关职责。2017年11月24日，通过《武夷山国家公园条例（试行）》，从2018年3月1日起实施。武夷山国家公园与武夷山自然保护区比较项目武夷山自然保护区武夷山国家公园保护意义具有较为代表性的生态系统，实行严格保护，是重要的自然保护地。面积更大，生态系统更完整、保护层级更高，实行更严格的保护，是最重要的自然保护地和构成国家生态安全的屏障。管理目标以自然资源保护为管理目标，严格限制一切生产活动与人类活动，控制区内自然资源利用与消耗。强调生态旅游以及社会价值，在坚持生态保护第一的基础上，强调自然资源的国家代表性以及社会公益性。鼓励公众参与管理，激发社会自然保护意识。

管理体制多头管理。由于同时涉及林业、农业、环保、地质矿产等多个部门，缺乏有利协调，管理职责不到位，使得自然保护区管理水平较为低下。由国家林草局与国家公园管理局统一管理，针对资源进行统一有效的整合管理。同时有效解决了跨行政区管理责权不明确的困境。实现一个公园，一个管理机构，一个有关部门的垂直体系，有效的解决多头管理的破碎局面，形成规范，统一和高效的管理机制。

经费来源自然保护区采取分级、分部门预算管理的方式。经费来源于各级财政,但是由于自然保护区管理体制混乱责任不清定位不明确，国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。强调国家所有、由国家财政予以保障。①由中央政府提供国家生态公益林补助基金；②由国家林业局下拨给武夷山自然保护区管理局又由武夷山自然保护区管理局组织的毛竹和茶林基础设施改造专项资金；③由省级地方政府提供的闽江下游对上游的流域内生态补偿；④福建省农业厅的茶叶生产专项补助资金（属于扶贫资金）；⑤武夷山市地方政府提供的茶叶生产基础设施改造资金；武夷山国家公园功能分区

武夷山国家公园功能分区特别保护区：该区域为保护天然状态的生态系统、生物进程以及珍稀、濒危动植物的集中分布区域。包括自然保护区的核心区和缓冲区、风景名胜区的特级保护区。特别保护区是保护级别最高的区域，区域内的生态系统必须维持自然状态。其中，自然保护区核心区禁止任何人进入（经过批准的科考人员除外）。严格控制区：该区域为保护具有代表性和重要性的自然生态系统、物种和遗迹等的区域。包括自然保护区的实验区、风景名胜区的一级保护区。严格控制区可以安置必要的步行游览道路和相关设施，可以进入从事科学试验、教学实习、低干扰生态旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。严禁开展与自然保护区保护方向不一致的参观旅游项目。生态修复区：该区域为生态修复重点区域，同时也是向公众进行自然生态教育和遗产价值展示的区域。包括风景名胜区的二级保护区、三级保护区以及九曲溪上游保护带（扣除村庄区域）。生态修复区以生态修复为目标，通过征收、置换等手段，逐步将区内商品林调整为生态公益林，培育以阔叶树为主的林分，提高试点区的整体生态功能。严格控制旅游开发和利用强度，允许游客进入，但只能安排少量管理及配套服务设施，禁止与生态文明教育及遗产价值展示无关的设施建设。传统利用区：该区域为原住居民生活和生产的区域。包括九曲溪上游保护带涉及的8个村庄区域。传统利用区允许原住居民开展适当的生产活动，建设必要的生产和生活设施，如公路、停车场、环卫设施等，但必须与生态环境相协调。武夷山国家公园面临的问题（一）武夷山国家公园试点区内旅游产品仍以传统观光旅游为主，生态旅游产品开发十分滞后，尤其是生态科普、生态教育产品开发投入少，产品体系薄弱。从保护区发展生态旅游来看，社区参与程度较低，而且在某种程度上处于被动参与状态；社区补偿制度不完善，用于社区补偿和社区项目扶持的直接投入资金不足。（二）试点各区域人口密度差别较大，原住民的收入渠道和收入水平差异较高。试点后，加大了生态保育的力度，规划调整对既得利益结构的影响差别较大。此外，武夷山国家公园试点有三个管理机构、两种管理体制，尚未明确试点区管委会与现存管理机构之间的关系，在管理单位体制上存在挑战。武夷山国家公园面临的问题（三）我国国家公园门票价格过高，准公共产品的全民公益性无法体现。此外国家公园目前仍处于试点阶段，公共空间与公共产品资源的最优配给，公民社会福利的提升仍有待进一步提升。福建武夷山风景名胜区加观光车的成人门票价格是225元，神农架国际生态旅游区六景区夏秋季成人联票为269元，香格里拉普达措公园的门票早在2013年就已上涨至258元。（四）武夷山国家公园的志愿者工作尚未形成体系。虽有武夷山国家公园管理局公开在全国招募志愿者，然而其组织制度尚不完善，向公众普及环保意识、推广志愿精神等方面的效果不显著，志愿者工种和服务职责不明确，对教育培训未引起足够重视，仅限于简单的“行前指导”，管理考核、奖励及权益等激励措施有待提高，欠缺有效的沟通机制和全国统一的管理规范，使国家公园志愿服务事业处于无序状态。（五）相对美国等发达国家的遗产资源，有两个突出的体制建设约束：地、人，即土地权属大多不属于政府，内部有大量原住民。与之相对应，带来两个体制建设难点：钱、权，即要让这个体制能使遗产地充分体现保护为主、全民公益性优先，其资金来源何在？相关权属问题如何解决？管理中的责权如何划分？武夷山国家公园面临的问题（六）借鉴文化和自然遗产管理的“美国理念”，中国的国家公园体制建设，显然应该聚焦“没有保护好、没有服务好、没有经营好”三大问题，体现“保护为主、全民公益性优先”——这正是试点文件中明文提出的体制建设应该达到的终极效果。但因为部门认识的不统一，试点文件也在资金机制等方面做了妥协：中央并没有专项资金支持第一阶段（2015—2017年）的体制试点工作，而且，国家公园体制建设中绕不开的前提——自然资源资产管理制度也尚未建立。在中央没有专项资金支持的情况下，让省级地方政府主导的改革直接一步到位体现全民公益性，地方政府不仅无心也无力，这就是若干试点省在试点文件发布后参与热情不高的直接原因，有的重要遗产地（如湖南张家界）甚至因此不愿被列为试点单位。武夷山国家公园值得研究的问题社区参与（如何激发社区居民的潜在优势与积极性，提高其民主意识、参与能力和资源控制力）。