论产业政策法的立法

论产业政策法的立法

一、号文件的成就和影响现在，世界正在进入信息时代。经济发展和社会进步在很大程度上取决于信息技术和计算机科学。20世纪90年代以来,以通信、计算机及软件产业为主体的信息产业凭借其惊人的增长速度,一举成为当今世界上最重要的战略性产业。信息产业业已成为我国国民经济的支柱性产业,以信息产业为主体的高新技术产业是决定我国未来竞争力的关键因素。软件产业与集成电路产业是信息产业的核心,其发展在高新技术产业发展中占有特殊地位,是国家基础性、战略性产业,直接关系到国家政治、经济、国防和信息安全。同时,以软件产业与集成电路产业为代表的信息技术对促进经济、社会、人的协调发展更是具有重要作用。实践证明,软件产业与集成电路产业具有强大的渗透、扩散和辐射效应,对其他产业发展具有明显的拉动和促进作用。2000年6月24日,国务院颁布了《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》(以下简称“18号文件”),这是我国近年来颁布的一部极为重要的专向性产业政策。六年多来的实践证明,18号文件的颁布实施,对推动我国软件产业和集成电路产业的发展,增强信息产业创新能力和国际竞争力,带动传统产业改造和产品升级换代,进一步促进国民经济持续、快速、健康发展发挥了非常重要的作用,成为软件产业和集成电路产业发展的第一个纲领性文件,具有非常重大的意义。软件产业以30%以上的年均增速持续快速发展,产业规模由1999年的440.5亿元上升到2004年的2300亿元,占世界软件产业总额的比重由1999年的1%提高到2004年的3.6%。核心软件技术和产品取得进展,涌现出了一大批的优秀办公软件产品,并在电子政务等重要领域得到推广应用。大批应用软件在国民经济各行业中发挥了较大的渗透和推动增值作用。半导体器件和集成电路产业继续高速平稳发展,正处于有史以来的最好发展时期。18号文件的贯彻实施显示出产业政策对产业发展起到了至关重要的作用。在18号文件的巨大影响下,集成电路国际投资迅速向中国转移1,我国已成为世界增长最快的半导体市场,是世界上第三大集成电路消费市场,其市场容量约有190亿美元。由是,美国担心半导体集成电路产业转移会损害美国半导体产业,英特尔公司动员美国政府对中国施加压力2,美国半导体协会向美国贸易代表和美国国会游说②,认为中国目前在半导体行业实行的增值税退税政策不仅使美国乃至其他国家的相关产业的出口处于不利地位,而且也扰乱了集成电路领域的国际投资。2004年3月18日,美国政府正式向世界贸易组织提交了一份指控,指控我国对进口半导体产品征收歧视性关税1。在我国有关部门卓有成效的努力下,2004年7月14日,中美在日内瓦正式签署了《中美关于中国集成电路增值税问题的谅解备忘录》3。随后,双方向WTO履行了通报义务。美方表示撤回在WTO争端解决机制下的申诉。至此,中美在WTO争端解决机制项下的集成电路增值税争端得到解决。我国财政部和国税总局发布文件停止了相关政策的执行⑤3。中美集成电路增值税争端引发了一系列的问题和思考,以红头文件形式发布的18号文件等产业政策在实施过程中暴露出一些政策执行力不够的问题。特别是在实施税收优惠政策中,由于对文件的执行理解不一,存在一定灵活性,缺乏公开监督机制,有些部门随意降低优惠幅度,缩小优惠范围,造成政策执行中的区域不平衡,许多企业反映,在享受不到政策优惠而质询政府部门行政不作为时,却缺乏法律依据。18号文件及其相关政策规定很多都是以红头文件形式下达,有些还是秘密文件,这些文件缺乏政策透明度,也存在相互矛盾之处,不符合WTO规则关于透明度和统一性的要求。取消18号文件中对内资企业的税收扶持政策(这一政策原定执行到2010年),无疑会对全行业造成巨大的冲击,在市场经济条件和WTO新形势要求下,我国又将通过何种形式扶持这一产业发展,软件与集成电路产业政策法律化是否可行,能否解决和促进产业的进一步发展。下文拟通过产业政策法的基础理论及国外产业政策法的比较研究,探讨18号文件法律化问题。二、产业政策法概论(一)政府与经济的政策产业是指所有从事生产经营活动并提供同一产品或劳务的企业群体、行业、部门,产业的概念是随着人们的认识水平和社会生活的发展而不断发展的①。政策是“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则。”政策在经济学领域中通常有两方面的含义:一是指国家经济发展的基本方针或原则;二是指政府干预社会经济活动的政府行为。作为基本方针或原则,政策对计划制定或市场活动、对政府行为和企业行为、对生产和消费等都有指导作用;作为政府干预经济的行为,政策对资源和社会财富的分配或再分配产生影响。在西方经济学中,政策概念一般偏重于后一方面的含义。简言之,从宏观上,政策指国家经济发展的基本方针和原则;从微观上,它指政府干预社会经济活动的具体行为。产业政策概念首先发轫于日本。是在经济发展过程中形成的。20世纪70年代以来才在世界各国广泛使用,现代意义上的产业政策的思想及其实践则是在现代大工业发展的时期开始的。产业政策是市场经济条件下政府宏观经济调控政策的重要方面,许多国家在对市场经济进行宏观调控时,除了广泛运用以财政政策和货币政策为核心的一般宏观经济政策外,还经常运用以产业结构政策和产业组织政策为主要内容的产业政策。概括地说,产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和1。“产业政策一般以各个产业为直接对象,保护和扶持某些产业,调整和整顿产业组织,其目的是改善资源配置,实现经济稳定与增长,增强国际竞争力,改善与保护生态环境等。为了实现这些经济性的或社会性的目标,产业政策要求政府对每个产业和企业的生产活动、交易活动进行积极或消极的干预,直接或间接地介入市场的形成和市场机制。”产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预,以实现特定的政策目标,包括实现经济振兴与赶超、结构调整与转换以及保持经济领先地位与维持经济增长势头等。(二)对产业政策进行法律调整的总体法上的法律依据从本质上说,产业政策法就是产业政策的法律化。政策与法律既有区别,又有密切联系。如我国《民法通则》第6条规定:“民事活动必须遵守法律,法律没有规定的,应当遵守国家政策。”由此可见,在无法可依的情况下,国家政策可以起到法律的作用。一般来说,国家法律的一部分来源于国家政策的法律化。对于基本国策而言,法律是其贯彻和实施的手段,是在它的指导下进行的,在没有法律的情况下,它相当于法,在这种情况下,政策是法律的基础。产业政策法是政策与法律相互交叉而形成的一种法律。在产业政策法中,政策是内容,法律是其形式,或者说产业政策获得了法律的表现形式,进而具有法律的一般性质,如规范性和约束力,或者说政策本身就具有法律性质,在这里,政策和法律融为一体。产业政策作为产业政策法实质内容的特性,决定了产业政策法具有较大的变动性和灵活性,不同的国家以及同一个国家的不同时期的产业政策法在内容和侧重点上各有不同。因此,产业政策法实质上是产业政策与法之间的内在联系以及产业政策法作为产业政策的法律化,即将国家经济发展的基本方针或原则等产业政策上升为法律形式。从形式上说,产业政策主要是指政府利用所属的各种职能机构对产业发展或结构转换等的干预行为,产业政策法应规范和保障政府制定和实施产业政策干预产业的具体行为。因为市场经济是法治经济,产业政策是一种政府政策,也是政府的干预或调控行为,在市场经济条件下,政府制定与实施产业政策不是要取代或者排斥市场机制对经济活动的基础性调节,而是在充分尊重并利用市场机制的基础作用的前提下,对市场缺陷的必要补充。因此,对政府制定和执行产业政策的行为进行法律上的控制是法治国家的必然要求。政府要依法制定和执行产业政策,要受法律的约束,这突出地体现了法治的民主实质和要求,其意义重大。如果政府制定和执行产业政策的行为不受法治原则的制约,这种产业政策就可能变成行政专权,增加其任意性,产生严重的后果,因为“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限制,那么这种做法便是同法律背道而驰的,因为这将沦为纯粹的权力统治。”所以,应将产业政策纳入到严格的法律调整中来,增加体现法律性质的责任制度作保障,提高产业政策的法律化程度。“产业政策一旦上升为法,就不再是政府意志,而是国家意志、全民意志。即使是政府的有关规定或行为与法相抵触,也必须以法律为准,服从法律的要求。”因此,对产业政策进行法律调整应包括两方面,一方面应规制被调控对象的行为,另一方面也应规制调控主体的行为,二者不可偏废。综上所述,笔者认为,产业政策法是调整产业政策制定和实施过程中产生的社会经济关系的法律规范的总称,应包括两个层面,一是实质意义上的产业政策法,主要是将国家经济发展的基本方针或原则等产业政策上升为法律形式的问题;二是形式意义上的产业政策法,主要是制定和实施产业政策的行为受到法律的规范和保障的问题。因此,一部好的产业政策法应该是实质意义与形式意义产业政策法的结合。当前,我国产业政策法的完善不仅要着眼于实质意义上的完善,即将“纯粹的”政策上升到法律形式,而且还要特别注意其形式意义上的完善,使制定与实施产业政策的行为得到有效的规范和切实的保障。一般认为,产业政策法的基本制度体系应主要包括产业结构政策法律制度、产业组织政策法律制度、产业技术政策法律制度和产业布局政策法律制度等。其中,产业结构政策法律制度和产业组织政策法律制度是产业政策法基本制度体系中两个最主要、最基本的方面。(1)产业结构政策是指政府依据本国的产业结构演化趋势,为推进产业结构优化升级而制定的产业政策。其针对产业间的资源配置结构优化与调控问题,实质在于从推动产业结构的合理演进中求得经济增长和资源配置效率的改善。产业结构政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的;(2)产业组织政策是指政府为了获得理想的市场绩效而制定的干预产业的市场结构和市场行为的政策。其针对产业内的资源配置结构优化与调控问题,实质是政府通过协调产业组织中规模经济与竞争活力之间的矛盾(即所谓的“马歇尔冲突”),以建立正常的市场秩序,提高市场绩效。主要包括竞争(反垄断)政策、直接规制政策和中小企业政策。产业组织政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的;(3)产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策,是政府对产业的技术进步、技术结构选择和技术开发进行的预测、决策、规划、协调、推动、监督和服务等方面的综合体现。其主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现目标的策略和措施,是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。产业技术政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。(4)产业布局政策是指政府为实现产业空间分布和组合合理化而制定的政策。产业布局的合理化,实质上是地区分工协作的合理化、资源地区配置和利用的合理化。其一般有经济发展、社会稳定、生态平衡和国家安全等方面的目标。主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等内容。产业布局政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。(三)《90年代国家产业政策纲要》颁布我国在改革开放以前事实上也存在众多产业政策,如“以钢为纲”的政策、优先发展重工业的政策、鼓励发展地方工业和乡镇工业的政策等,但没有应用产业政策这个名词,更谈不上严格意义上的产业政策法。我国比较明确和自觉地提出和实行产业政策是从20世纪80年代后半期开始的。1986年在《国民经济和社会发展第七个五年计划》中第一次正式使用了“产业政策”的概念,并对产业发展提出了系统、具体的规划和政策。1987年党的“十三大”报告中提出:“计划管理的重点应转向制定产业政策,通过综合运用各种经济杠杆,促进产业政策的实现”。1989年3月15日《国务院关于当前产业政策要点的决定》颁布,这是我国第一个正式的关于产业政策的规范性文件。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“制定和实施产业政策作为政府管理国民经济的重要职能和调控手段”。为贯彻党的十四大精神和十四届三中全会决定,根据我国经济发展的现状和趋势,1994年4月,国务院颁布了《90年代国家产业政策纲要》,作为今后制定各项产业政策的指导和依据。1996年4月,八届全国人大四次会议通过《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了一系列具体的产业政策。自20世纪90年代以来,国家陆续制定了一些包含或体现相关产业政策性质的法律、法规、规章和其他规范性文件。例如《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》(1992);《科学技术进步法》(1993);《汽车工业产业政策》(1994);《指导外商投资方向暂行规定》(1995,后被2002年《指导外商投资方向规定》所取代)、《外商投资产业指导目录》(1995,后分别被1997年和2002年发布的《外商投资产业指导目录》所取代)、《促进科技成果转化法》(1996);《水利产业政策》(1997);《中共中央、国务院关于加强技术创新,发展高科技,实现产业化的决定》(1999)、《关于当前调整农业产业结构的若干意见》(1999)、《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》(2000)、《中西部地区外商投资优势产业目录》(2000)、《关于加快发展环保产业的意见》(2001)、《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》(2001)、《国家产业技术政策》(2002)、《清洁生产促进法》(2002)、《中小企业促进法》(2002)、《民办教育促进法》(2002)、《农业机械化促进法》(2004)等。三、重视扶持力度,把发展信息技术作为软件材料的培养上更加重视信息产业是当今世界上增长最快和最具发展潜力的产业,是推动世界经济增长主要产业之一。很多国家都把发展信息产业作为增强综合国力的头等大事。尤其是日本和韩国,在20世纪50至90年代,通过在政策、法律、经济手段诸方面采取了一整套相互关联的措施,连续多年实施特殊的产业政策推动信息产业快速发展,终于实现后来居上,成为世界信息产业强国。(一)同的产业政策法日本产业政策的推行和产业结构的调整,主要是通过经济政策的法律化进行的。这可分为两类:一类是制定“一般法”,如通过对反垄断法的修改,放松对控股公司的限制,促进企业兼并和联合,实现经济规模,提高竞争力;另一类是制定“特别法”,如通过制定各种振兴法、产业结构改善法等,直接影响产业发展。根据法律的作用,日本将有关产业政策的法律分为三大类:第一类是对扶持、保护、促进其发展的战略产业和新兴产业,通产省制定并经国会通过振兴法;第二类是对需要加以援助以顺利压缩过剩设备、转移人员的衰退产业,制定萧条产业临时措施法;第三类是对介于前两者之间,需调整其结构的特定产业,制定改善结构法。这些产业临时措施法有效期一般为5年左右。日本政府是较早利用产业政策引导信息产业发展的国家,日本在信息产业发展的不同阶段出台了不同的产业政策法:(1)在技术引进消化吸收的初期发展阶段(1957年-1970年),1957年6月颁布第一部有关促进电子工业的法律,即《电子工业振兴临时措施法》(有效期为7年,至1964年6月到期,后又延续了7年),该法界定了电子设备、电子材料和电子零部件等三类制造企业受到政府在贷款、税赋、出口、技术引进等方面的支持和优惠。其颁布实施的14年间,日本电子工业(以消费类电子产品为主)基础初步建立,推动了电气机械的技术进口,直接促进了其民族工业的发展,使日本不但在短期内弥补了与先进技术引进国在技术上差距,而且使其能够借助对先进技术的消化、吸收、改进来提升自身的创造能力,后来居上,真正发挥了“后发优势”的威力;(2)在技术创新、体制创新赶超发展阶段(1971年-1985年),1971年颁布新的《特定电子工业及特定机械工业振兴临时措施法》,于1978年失效,该法强化了发展以半导体为代表的电子产业的力度,其实施成功地帮助日本企业通过加强自身研发、生产能力,有效地抵御了欧美半导体厂商的冲击,进而使日本半导体制品不断走向世界。1978年制定《特定机械情报产业振兴临时措施法》,于1985年失效,该法在“电振法”、“机电法”的基础上,进一步加强了以半导体为核心的信息产业发展。政府确保企业资金的供给,提供税收优惠,向政府或企业研究所的有关研究开发项目提供补助金,极大推动了日本电子工业的飞速发展,至上世纪80年代中期,日本半导体产品在世界市场的占有率超过了50%,其中1988年高达67%,在世界市场占有率已超过美国;(3)在产品结构、产业结构调整发展阶段(1985年-现在),日本政府受美国经验的启示,90年代中期加快了对产品结构、产业结构的调整,从制定直接支持信息产业的专项法规,转变为创造社会环境、推动信息技术应用等方面,通过综合性政策、法规和规划从整体上推动包含半导体在内的高新技术的发展,如1985年5月对前期法律进行修订后的《促进信息处理法》、1998年出台《新事业创业促进法》①4、1999年出台《产业活力再生特别措施法》、2000年颁布《高科技信息通信网络社会形成基本法》、2001年4月颁布《电子签名法》以及2002年12月制定《关于利用信息技术进行行政办公的法律》等,这些法规的实施对产业的发展起到了极大的推动作用。截至1999年,日本最大的5家电子类综合厂商NEC、日立、东芝、富士通和三菱电工的营业收入占日本国内生产总值的5%,出口额占日本总出口的四分之一以上。(二)产业发展得到长足发展韩国目前的经济增长主要来自于信息产业,而其信息产业的发展主要得益于政府主导的国家战略和政策的推动。韩国信息产业成功经验中最为重要一点就是“政策经济”,产业立法成功经验也为各国瞩目,政府在市场、政策法律、资金税收等方面对本国信息产业的扶植,为信息产业的腾飞奠定了基础,促使韩国迅速成长为继美、日之后世界半导体第三大强国,软件产业(特别是游戏软件产业)也得到长足发展。韩国信息产业政策的演化大致经历了五个阶段:20世纪60年代主要是引进外国技术,形成技术基础结构;70年代是消化吸收引进技术,促进研究开发能力;80年代是强化自主研究开发,大力促进技术密集型产业;90年代以来的目标是在关键领域赶超发达国家,全面促进国际竞争力;进入21世纪,韩国IT产业的战略导向是力圆“世界信息产业强国梦”。从出台的具体法律政策看,自上世纪60年代先后出台了《电子工业促进法》、《新技术金融支援法》、《产业发展法》、《外国人投资促进法》、《软件产业促进法》、《促进信息化基本法》、《电信基本法》、《信息通信基础设施保护法》、《电子交易基本法》、《科学技术创新特别法》等大力扶持本土信息产业的法律,上世纪80年代末,制定并启动了一系列与信息技术相关的项目,包括G-7计划、网络韩国21世纪计划、综合服务数字网、卫星使用和发展计划、国家计算机化计划、全球韩国2006IT出口计划(GlobalKorea2006)等5。日韩等国的成功经验共同之处在于通过制定产业促进法律法规,创造极为有利于产业发展的法制环境,从而实现信息产业跨越式发展。四、18号文件的法律化研究(一)产业政策执行方面存在的问题我国信息产业发展壮大过程中,产业政策也曾起到了非常关键的作用,如20世纪90年代初对电子信息产业的“四项优惠政策”,电子发展基金、电话初装费、鼓励软件和集成电路的政策等,均极大地调动了广大企业发展信息产业的积极性,使我国信息产业发展取得了举世瞩目的成就4,成为国民经济持续增长的重要动力之一。虽然并不是所有的产业政策都需要采取法律的形式,但是一些基本的、重要领域的产业政策还是要上升到法律的高度,特别是由最高国家权力机关制定的“法律”。当前,正如文首引言部分所阐述,软件产业与集成电路产业是信息产业的核心,其发展在高新技术产业发展中占有特殊地位,是国家基础性、战略性产业,直接关系到国家政治、经济、国防和信息安全,软件与集成电路产业已成为世界各国争夺科技制高点的关键领域之一。随着信息产业和信息化建设的深入发展,各行业各领域对软件与集成电路的需求越来越强烈,加快软件与集成电路产业发展十分迫切。而且与美日韩等国相比较,我国的软件与集成电路产业仍处于起步期,甚至与印度这样的发展中国家相比,我们的软件产业也处于劣势。能否抓住当前的战略机遇期,为我国软件与集成电路产业发展创造良好的法制环境,对推动我国软件产业和集成电路产业投资发展具有特别重要的战略意义。所以说,软件和集成电路产业急需加快立法,将此类产业政策上升到法律的高度,为产业发展奠定稳定的、可预期的法制环境,加大技术研发投入,制定技术创新方面的法规,促进技术进步。18号文件等相关一系列的产业政策是我国近年来颁布的一部极为重要的专向性产业政策,对产业的发展起到了至关重要的作用。但产业政策落实过程中也不同程度地暴露了一些问题,特别是在全面推进依法行政的新形势下,以国务院文件形式确定的政策措施和管理制度,作为依法行政的依据就显得法律效力不够,进一步促进产业发展的法制环境不够健全,制约了产业进一步快速发展。主要问题表现如下。第一,是与软件和集成电路产业发展的要求不相适应。18号文件的政策目标是到2010年,现在某些条文已经失效或过时,其政策效力已经受到影响。制约软件产业发展的突出问题主要表现为:核心技术缺乏,企业研发投入严重不足,高层次的软件领军人才不多;国内市场尤其政府与重点行业软件应用未能有效引导和带动国产软件发展,同时由于盗版严重导致对正版软件的需求不足;软件管理和服务职责分散多个政府部门,没有建立统一高效的工作体系;支撑产业发展的公共服务体系尚不完善。现行政策难以解决上述制约因素。此外,我国半导体技术的进步提出了产业链均衡发展的内在要求,但现行政策的矛盾性和局限性,造成了产业链各环节不能均衡发展,难以形成相互配套和衔接的产业链。政策涵盖面窄,产业链上的很多关键环节得不到政策支持,严重制约了整个产业链的发展和核心技术的掌握。第二,是与WTO规则的要求不相适应。WTO规则要求成员国的政策法规具有透明度、统一性。中国加入WTO前制定的18号文件中有关集成电路增值税即征即退政策,引发了中美WTO集成电路增值税案。中美双方通过WTO争端解决机制签署了“谅解备忘录”,妥善解决了争端。财政部和国税总局发布文件停止了相关政策的执行。当时以部门颁发文件停止执行国务院制定的政策,主要是为了减少影响。但是,从法律层级角度看,国务院文件的调整修改,应该由同级文件规定实施,以部门文件取代似有不妥。商务部条法司分析认为,这样做,一是不符合国家行文规范;二是18号文件的相关条款依然在法律意义上存在,没有被废止,如果某些别有用心的国家挑衅我这项政策或质疑我履行承诺的诚意,依然可以据此提起WTO的诉讼。第三,是与依法行政的要求不相适应。在市场经济条件下,政府对产业的指导和管理必须有法律依据。政府部门要依法行政,首先需要健全法律法规体系。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》确立的建设法治政府的目标要求,政府应该把传统计划经济下使用红头文件管理的行为逐步转变为市场经济条件下运用法律手段规范的方式。实践表明,目前从信息产业部到地方主管部门,在落实产业政策方面,整个政府体系还缺乏依法行政的法律依据;其他相关政府部门即使没有把政策贯彻落实到位,也缺乏依法问责的制度安排。要解决这些新问题,适应电子信息产业发展的新形势、加入WTO和依法治国的新要求,应该把18号文件等产业政策的主要政策精神、党和国家领导人对产业发展的重要指示和长期以来国务院及其各部门的各项支持政策,以法律的形式成系统地固定下来,体现国家意志,实现依法行政。这是举全国之力,解决困扰我国软件与集成电路产业发展问题的新途径,是摆在我们面前一项重要而紧迫的任务。(二)通过立法为制定《条例》提供了立法依据当前,正处于软件和集成电路产业政策法的绝好时机。首先,长期以来,党和国家领导人以及国务院各部门都很重视我国软件和集成电路产业发展,从18号文件等产业政策的制定到贯彻实施都得到了充分体现。经过中美WTO集成电路增值税案,国家高层更加认识到软件和集成电路产业是信息产业的核心和维护国家信息安全的重要基础,要放在突出位置重点发展,强调要把产业作为关系经济发展全局的战略性产业给予重视,进一步提高软件与集成电路产业自主研发创新力和核心竞争力。党和国家的方针政策为制定《条例》提供了立法依据。国务院各相关部门对软件和集成电路产业发展也形成了前所未有的共识。其次,依法行政的迫切要求为产业政策立法创造了立法环境。党的十六大提出要到2010年形成中国特色社会主义法律体系。十六届三中全会提出全面推进经济法制建设,完善预算、税收、金融和投资等法律法规。国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,提出经过十年左右时间基本实现建设法制政府目标,全面推进依法行政,并具体指出政府要制定行政法规、规章等,为经济社会协调发展提供制度保障。从党中央对国家法制建设的战略构想到国务院全面推进依法行政的贯彻思路,都为制定条例提供了充分的立法环境。再次,18号文件等相关政策的实践经验为立法奠定了基础。经过多年以来18号文件的落实,国务院各有关部门和各地方政府围绕18号文件等相关政策的贯彻落实先后制定出台了一系列配套规定和落实细则,基本形成了促进软件与集成电路产业发展的政策体系,初步构建了由政府和中介机构组成的公共服务执行制度。这些政策和制度都为下阶段的产业政策立法奠定了良好的基础。最后,软件和集成电路产业政策立法符合WTO规则要求。虽然我国加入WTO以后,对许多领域政府不能再进行干预和“补贴”,对一些行业进行重点扶植的产业政策也将受到限制。但根据已加入WTO的国家的实例,在以下领域政府是可以有所作为的:一是政府投入资金用于提高中长期产业竞争力的技术开发;二是对本国经济落后地区进行扶持;三是对中小企业进行扶持。软件和集成电路产业无疑属于亟待政府投入资金,提高中长期产业竞争力的技术开发加快发展的领域。(三)解决产业政策管理制度问题第一,解决产业政策落实中执行力不够的问题。产业政策立法拟从根本上解决软件产业与集成电路产业发展的依法行政问题。以红头文件形式发布的18号文件等产业政策在实施过程中暴露出一些政策执行力不够的问题。特别是在实施税收优惠政策中,由于对文件的执行理解不一,存在一定灵活性,缺乏公开监督机制,有些部门随意降低优惠幅度,缩小优惠范围,造成政策执行中的区域不平衡;有的部门自由裁量随意性太大,同样的事项不同地区、不同部门得出不同结果;有的部门提出在全面依法行政的新形势下,红头文件法律依据不足,属于可做可不做的范围。许多企业反映,在享受不到政策优惠而质询政府部门行政不作为时,却缺乏法律依据。总体来说,目前在政府、中介机构和企业构成的社会关系中,在落实软件产业与集成电路产业政策方面,欠缺法律制度予以规范调整,导致政府依法行政的法律依据不足,企业依法问责的制度安排没有,政策的执行力度受到很大影响。因此,通过18号文件的法律化,建立法律责任制度,是解决产业政策执行力问题的重要有效途径。第二,解决产业政策落实中的管理制度统一、规范问题。我国软件产业与集成电路产业管理和服务职责分散于多个政府部门,与政府转变职能实行精简、统一、效能的管理原则不相符。由于从中央到地方管理部门不统一,造成政出多门,权责不一,资源分散,效率低下,缺乏产业发展统一规划协调的管理体制,很大程度上制约了产业的进一步快速发展。因此,通过18号文件法律化,从法律层面确立各政府相关部门权利职责,是解决产业政策管理制度问题的重要手段。第三,解决与WTO规则要求不相符合的问题。18号文件及其相关政策规定有许多都是以红头文件形式下达,有些还是秘密文件,这些文件缺乏政策透明度,也存在相互矛盾之处,不符合WTO规则关于透明度和统一性的要求。特别是18号文件有关集成电路增值税退税政策目前已停止实施,但仅以部门文件公布,并没有以国务院同级文件明文废止,这就给一些企图制约我战略产业发展的国家向我进一步质疑留下了隐患,也给国际社会对我能否切实履行对外承诺增加了疑虑。因此,履行我国加入WTO的承诺和义务,在软件产业与集成电路产业方面制定相关立法可以使产业政策公开、透明、统一,保证产业政策实施形式符合WTO规则要求。总之,只有通过产业政策立法才能实现政府依法管理、产业快速发展和符合WTO规则的目标,从而为软件与集成电路产业发展创造良好法制环境。(四)第三,制定并完善支持企业发展的各部门、企业1.建立国家和企业对软件产业和集成电路产业研发支持制度加大我国财政资金对软件产业和集成电路产业的支持力度,以国家财政预算来支持软件和集成电路核心技术研发。设立软件和集成电路技术研发专项,培育形成一批掌握核心技术的国内龙头软件和集成电路企业。地方政府也应安排相应的专项经费,用于支持软件和集成电路技术研发和产业化。国家和地方用于企业研发的支持,应根据企业状况和研发实力合理分配资金、人员等要素。同时,积极培育支持企业研发的资本市场,逐步建立和完善资金、技术和管理等生