道德制约权力实现的问题及其优化

道德制约权力实现的问题及其优化

道德约束权是权力制约体系中不可或缺的一部分。政治道德的式微必将伴随公共权力的滥用。反之,腐败现象的蔓延也反映了政治道德的衰败。在中国迈向法治社会进程中既要强调法制的规范作用,也不能忽视政治道德的引导意义。政治道德是一个国家政治的内在精神力量,道德制约权力寄托了社会对公共权力公共运用的期待,其影响力水平也集中体现了社会的道德水准。然而在现实政治生活中,权力对道德的僭越却成为一种普遍现象,这不可避免地导致社会公众的诸多质疑:道德制约权力是否可能、何以可能?反思道德制约权力的意义,剖析其存在的障碍及成因,从而确立道德制约权力的可能路径,具有重要的理论意义。一、道德制约权力的作用道德是良知与德行的统一。道德行为既可能是良知的自觉行动,也可能是受制于道德舆论约束的表现。因此,道德制约权力存在两种基本形态,即道德自律和道德他律。道德自律是通过提升权力主体的道德认识、加强权力主体的道德修养和锤炼权力主体的道德意志,使其将外在的权力道德准则内化为自身的道德责任和道德需求,从而自觉地进行自我监督和自我约束,抑制权力腐败行为的发生。道德自律是道德制约权力的精神形态,也是道德制约权力的本质追求。而道德他律,则是通过明确权力必须遵循的道德准则,使权力主体清楚认知权力的道德边界,并通过法律规则、社会舆论等保障道德准则的制约力。道德他律是道德制约权力的外在约束形态。道德作用机制的内外统合性,决定了其相对于其他权力制约方式如权力制约权力、权利制约权力、法律制约权力,在制约效用上具有相对优越性。具体体现在以下三个方面:首先,道德制约权力能够从源头上遏制腐败。从行为逻辑来看,一切腐败行为都是从背离道德开始的,道德腐化是权力主体走向腐败深渊的第一步。道德制约权力,其要义就在于“培养官员内心的道德力量,增强他们抵御外部不良诱惑的能力,从而减少滥用权力的可能性,即通过制约灵魂而制约行动”①。道德对权力的制约作用在于行为得以产生的心理机制和精神结构,而不是仅仅停留在外在的行为层面,这是其他权力制约方式所不具备的。无论是权力制约权力、权利制约权力还是法律制约权力,其作用主要还是在行为层面。其次,道德制约权力能够提升权力主体的道德境界。道德制约权力是一个权力主体不断反思和善化的过程。反思的要义在于个体精神探求的方向性转变,即由向外寻求转为向内探索。在这个过程中,个体以自身精神活动为对象,反求个体自身精神价值,实质上是道德精神的自我认识。个体通过反思,对外在道德要求和自身道德准则进行评判、修正,实现外在与内在道德的一致。至此,“道德行为不再是迫于外在的命令或被动的服从,而是主动接受或创造,不仅是‘合于法’,更是‘本于法’”②。从而,权力主体的自身道德境界在这个过程中得到了提升。而权力制约权力、权利制约权力和法律制约权力主要表现为限制性约束,其效能可能遏制“恶行”,却难以弘扬“善为”。最后,道德制约权力能够保障权力运行的人本取向。政府权力由社会让渡于政府,公共权力的行使应以人为本。以人为本是一种政治要求,更是一种道德要求。权力制约权力、权利制约权力和法律制约权力实质上都强调了以人为本的权力价值,但在现实制度设计中如果没有道德的全面渗透,可能导致权力主体注重规则和程序而忽视行为目的本身,忽视了对组织目标道德性的思考。道德制约权力的前提步骤是道德评判,即对行为目标和行为过程的道德性作出判断,因而道德能够及时地纠正权力的错误倾向,保证公共权力服从公共利益最大化。总之,道德制约权力是权力制约体系非常重要的组成部分。它不仅是对其他权力制约方式的补充,更是对其他权力制约方式的超越。但从现实来看,道德制约权力效果并不理想,权力道德制约缺失现象普遍。深刻认识道德制约权力的现实障碍,是寻求提升道德制约权力实效性之路径的必要前提。二、政治生活的问题道德制约权力的意义被普遍认同,但道德制约权力的效用却颇受争议。分析政治生活的实践,发现普遍存在三个层面的问题:在权力主体层面,表现为道德信念的蜕化;在道德自身层面,表现为道德他律的缺失;在组织环境层面,表现为道德氛围的衰败。这三个层面的问题,削减了道德制约权力的实效性。(一)公职人员个体自我利益需求的膨胀信念是人的行为的引导与支配力量。信念是认识、情感和意志的统一,是人们在生活实践中逐渐形成的对某种观念或事物的高度信服,并付之于执著追求的一种精神状态。而道德信念,是指“人们对某种人生观、道德理想和道德要求等的正确性和正义性的深刻而有根据的笃信,以及由此产生的对履行某种道德义务的强烈责任感”③。道德信念为人们的道德行为提供了最高动机。本质上,道德信念可以使公职人员超越个人的功利追求,出于政治道德理想,为公共利益而运用手中的权力。但任何公职人员的生活又是现实的,随着中国市场经济的迅速发展,公职人员个体自我利益需求在物质的不断丰富中逐渐膨胀。一些公职人员脱离集体规则的束缚,追求自我的享受性目标,道德信念逐渐被视为理想主义,将自身与道德信念脱离。与此同时,市场经济的竞争性与自由交换原则深刻影响着人们的行为方式,一些公职人员用市场的互利原则处理公共事务,进行权钱交易活动。但是,“自由交换原则在市场中是合理合法的,但如果泛化到政治生活和道德生活中,就会导致金钱和良心尊严与权力的交易,也导致用金钱和权力破坏、践踏伦理道德和人格的现象滋生”①。例如,公职人员的利益补偿心理就是自由交换原则下的畸形产物。利益补偿心理为权力的寻租进行了自我道德化,减少了权力主体的道德成本。在个体利益诉求和自由交换原则的共同作用下,作为权力的执掌者部分领导干部的道德信念蜕化为自我利益信念,权力成为逐利的工具。(二)道德他律缺失道德自律是道德制约权力的关键,但道德他律是道德制约权力的保障。道德是一种社会规范,人的道德能力将这种社会规范上升为社会意识。从道德他律到道德自律,遵循着人类道德发展的一般路径。但是,从个体道德实践来看,道德自律作为一种权力制约的理想境界,并不是每个人都能达到的;在缺乏他律机制的保障下,“知而不为”是较为普遍的现象。道德他律何以缺失?主要有两方面的成因:一是道德法律化不健全。所谓道德法律化,就是“将一定的道德理念和道德规范或道德规则借助于立法程序以法律的、国家意志的形式表现出来并使之规范化、制度化”②。通过道德法律化,将内隐的道德准则外显为法律、制度规范,借助法律或制度的强力来制约主体的不道德行为,从而弥补道德本身强制力的不足。博登海默就曾指出:“道德原则约束力的增强,是通过将它们转化为法律规则而实现的。”③从当前中国道德法律化现状来看,道德立法还远远不够,这主要表现在道德立法的覆盖面不全、层次性不高、科学性不足、执行力不够。二是道德社会监督不完善。权力和道德都发源于社会,本质上是社会实践的产物。社会民众是权力的授予者,也是权力的直接受众,而道德必然外显为社会行为,影响社会并受社会制约。因而,社会民众是道德评判的基本主体,社会舆论是道德监督的重要形式。由于当前道德的社会监督机制不完善,国民对权力执掌者的道德监督缺乏强有力的舆论媒体的支持和保障,进而难以发挥实质性的功效。(三)道德制度的缺失人是一种类存在,受制于群体环境。马克思指出:“人创造环境,同样,环境也创造人。”④公共组织的道德氛围对公职人员的从政行为有着重要的影响。道德氛围影响着公职人员的道德认知、道德情感和道德态度。道德氛围可以理解为在特定场域中的某种道德逻辑,以及主体在该逻辑场域中感受到的心理气氛和精神指向。道德逻辑是道德氛围最本质的内涵。不同道德氛围之所以功能存在差异,归根结底是存在不同的道德逻辑,进而引导着不同的行为。道德氛围的衰败集中体现为道德逻辑的异化。从应然的角度而言,“赏善罚恶”是一种最正常的道德逻辑,也即道德行为受到道德赞赏,不道德行为遭到道德批判。道德赞赏和道德批判发挥着激励和克制的作用,但如果现实生活中存在道德逻辑异化的现象——“赏恶罚善”,即当公职人员从事某些不道德行为(实质就是权力失范)却获得有利的结果时,道德逻辑就被异化了。官员若置身于如此的环境氛围、面对如此的道德逻辑,其道德将很难对其手中的权力发挥制约的实效。道德逻辑之所以会异化,根源在于道德制度的缺失。道德制度是制度道德化的结果,是立足于个体道德存在性进行的制度设计。任何的行为都是和制度共生的。道德制度的功能就在于强化道德行为的制度保障,消除不道德行为的制度包容。道德制度的缺失,一方面给道德败坏者提供“作恶”的空间,另一方面又阻止道德高尚者“行善”。道德制度的缺失导致道德逻辑的异化,进而最终导致道德氛围的衰败。三、影响因素及因素道德制约权力作为权力制约的一种重要方式,其实效面临着权力主体、道德自身以及组织环境等诸多因素的影响。提升道德制约权力的实效性,关键在于教育引导与制度规范,需要创新道德教育、推进道德立法、完善道德问责和健全道德制度,并使之相互配合、系统推进。(一)道德信念与道德教育道德与教育是密不可分的,高尚的政治道德需要通过有效的途径进行倡导和培育。弘扬和培育公职人员树立公共权力追求公共利益最大化的道德信念极为重要,这是“以人为本”权力观的根本道德要求。以人为本,意味着公共管理要坚持人本服务,“人本”是服务的价值取向,服务是“人本”的实现方式。“人本服务”体现着权力实质与权力形式、权力目的与权力手段的统一。树立“人本服务”的道德信念,才能真正保证权力的正确运用。道德教育是提升“人本服务”道德信念的基本路径。通过道德教育,公职人员的道德认识得以提高,道德意志得以强化,道德信念得以坚定,进而“人本服务”的道德价值才能真正内化为道德习惯。任何现实的道德主体,都经历了一个从“可能的道德主体”成长为具有现实道德行为能力的道德主体的过程,而这个成长过程离开道德教育是不可能完成的。道德教育不是一蹴而就的,需要长期坚持,不断深化。创新道德教育,需要从内容与形式两个方面突破。在内容上,道德教育要更注重责任教育。权力主体在本质上首先是责任主体,权力是出于履行责任的需求而赋予特定主体。①责任感是道德信念的基础,一个踏实履责的公职人员才能追求更高的道德作为。责任感不仅会促使公职人员忠于职守,也会激发公职人员的道德反思。“责任概念的核心是,人们可以问我这样一个问题:‘你为什么要做它。’而且可以迫使我作出回答。”②在形式上,道德教育要更注重实践教育。意识来源于实践。道德信念本质上也是一种意识,形成的最终基础应该是实践。现实表明,道德教育如果仅仅停留在说教的层面上,效用难以发挥,一切的道德口号、道德倡导只有转化为实践行动才有价值。对于道德意识的发生和发展来说,对象性实践活动的协调奠定了一般认知结构以及道德判断结构发生和发展的逻辑基础,而交往实践活动则构成道德意识发生和发展的社会基础,二者缺一不可。③在实践中进行道德教育,就是要拓宽公民政治参与的渠道,提升公民在权力体系中的主体地位,增进公职人员与社会民众的道德交往,从而使公职人员体认权力的责任。(二)完善我国的法律规范,为基本法治保障法律合法性道德立法是借助于一定的立法程序将道德要求上升为具有约束力的法律制度。通过道德立法,将从政道德从抽象的道德目标、道德要求转化为具体的、可操作的从政规范和准则,从而明确权力运行的道德边界。法律的强制性使公职人员逾越道德边界时受到必要的惩戒,这不仅克服了道德教化的抽象性和主观性,也在一定程度上消除了道德制约的不确定性和偶然性。将道德完全法律化固然不可取,这不仅消解了道德,更使法律不堪重负,但将权力运行的基本道德准则进行法律化非常必要,也具有现实的可行性。权力道德立法在发达国家和地区得到了较好的实践。美国于1978年颁布《从政道德法》,1989年颁布《从政道德改革法》,2002年颁布《行政官员道德行为准则》。这些道德法律较为有效地明确了美国公职人员的从政道德行为,在一定程度上遏制了美国政府的权力腐败。日本、韩国等也较早地进行了权力道德立法,并取得了较好的成效。中国在道德立法上虽然进行了探索,但从当前现实来看,权力道德立法还不够,至今还没有诸如《公务员道德法》这样的权威性、系统性的从政道德法典。这就造成了权力运行道德边界模糊性、道德规范片面性等问题。从政道德立法需要从以下两方面推进:一是提升从政道德法律的权威性。从当前发达国家从政道德立法的经验来看,从政道德法律的权威性是其道德制约力的重要基础。在英、美、日等国家,行政道德法大多由议会审议通过并颁布实施,具有很高的权威性。中国的从政道德立法要超越当前部门规章、行政法规等层次,建立权威性的从政道德法律。二是提升从政道德法律的可操作性。当前的道德法律规范条文仍然是比较抽象、粗略的,不确定性空间较大。但既然要道德立法,就必须具有可操作性。道德立法必须妥善处理道德的价值要求和法律的技术性要求,尽可能实现道德立法的明确化和系统性。(三)建立和完善道德问责制公职人员的责任不仅包含着政治责任、法律责任、行政责任,也包含道德责任。公职人员的道德责任,指公共权力主体对自身权力行为的过失及其不良后果在道义上所承担的责任。从道义层面对权力主体的失德行为进行问责,是规范权力运行的必要手段。休斯指出:“公共行政无论在总体还是在行政人员个人那里,都应该把公共利益作为不可移易的责任目标,任何脱离这一目标的行为都是对其责任的背离,而且应当承担起后果和责任,即使得不到法律的惩罚,也应该受到道德的谴责。”①道德问责制的建立具有非常重要的现实意义。首先,道德问责制为社会舆论的道德监督提供了制度保障。社会民众是道德的最终裁断者,当发现公职人员违背公共利益,进行不道德权力运作时,就会以舆论等形式进行谴责。没有相应的制度保障,道德谴责难以发挥有效的制约作用。道德问责制的建立和完善,要确立社会民众进行道德谴责的主体地位,并建立“道德谴责—道德评估—道德追责”的效力保障机制。其次,道德问责制为权力主体和社会民众提供了交往平台。在道德问责中,社会公众对公职人员的不道德行为予以揭露和批判,同时也表达着社会公众对公共权力的道德要求。公职人员回应和实现社会道德要求是一个不断交往深化的过程。建立和完善道德问责制,首先明确道德问责对象、范围和程序。公共权力本身就蕴涵着公共性这一道德要素,无论是公共组织还是公职人员,都承载着社会赋予的道德责任。因而道德问责的对象,不仅包括公职人员个体,也包括公共组织机关。同时,通过道德法律化对权力主体道德问责范围进行勘定,通过问责制度化对道德问责程序进行确定。道德问责制与民主政治密切相关,实现民主政治与问责制的互动是完善道德问责制的重要机制。民主政治的推进是对道德问责的有力保障,是道德问责效力发挥的社会基础。因此,道德问责制建设应完善政务信息公开制度、提高公民政治参与水平,实现民主政治与道德问责制的良性互动。(四)制度道德化:提升权力主体的道德自觉道德制度即道德化的制度,是保障和鼓励“行善”、警醒和惩戒“犯恶”的制度。健全道德制度是实现道德逻辑正常化,进而重塑道德氛围的重要基础,而组织道德氛围对组织成员道德行为的产生具有重要作用。当前公共组织道德制度的缺失造成了从政环境中道德逻辑的异化,进而导致了道德氛围的衰败。健全道德制度的路径是制度道德化,即“在制度安排中贯穿道德原则,具体包含两个方面:其一,在制度安排中有着道德化的合理规范,包含着道德实现的保障机制;其二,已经确立的制度是应当有利于道德因素的生成和成长,能够对行政人员的道德修养的提高有着鼓励的作用”②。通过制度道德化,提升权力主体的道德自觉,进而形成正常的道德行为逻辑。制度道德化应从以下三个方面入手:一是保障权力主体的道德人格。对人格的剥夺是以技