城市社区管理职能的履行与协调发展研究

城市社区管理职能的履行与协调发展研究

社区的概念由德国科学家藤尼首次提出。社区是由具有共同价值观的同质人口组成的具有亲密感和相互支持的社会组织组成的。在社会福利方面，它是一个充满协商感和感情的社会团体。随着经济体制改革的深入,大量社会事务从单位剥离外移给社区,城市化进程的推进,大量失地农民随城市扩张而进入城市社区,工业化的升级以及市场竞争的加剧,失拥而导致的社会问题大量涌现在社区。社会的转型使得街居制下的传统居委会越来越难以承载不断增加且日趋复杂的社会事务。为解决以上出现的种种问题,社区建设开始在我国出现。在全国社区建设实践中,先后出现了上海模式、沈阳模式、江汉模式、南京模式等社区建设模式,各地在促进社区发展、解决社区问题上开展了一系列的实践活动,尤其重视对社区工作站这一组织形式的研究和探索。云南省社区建设起步相对较晚,在借鉴和学习社区建设已有成果的基础上,云南省民政厅、街道和社区工作人员积极探索,搞试点工程,逐步完善“一委一站”社区工作模式,为有效解决社区自治、落实“费随事转”原则、理顺各方关系奠定了坚实的基础。一、居委会工作内容简单,对工作人员素质要求不高在经济改革前,街居制下的传统居委会仅仅负责组织管理城市无单位人员的工作,居委会工作内容相对简单,对工作人员素质要求也不高,居委会仅仅是“单位制”的补充。随着社会的转型,传统居委会越来越难以满足日益增多且复杂化的社会事务,为了适应新的形式的发展,社区取代街居制下的传统居委会成为必然。(一)新时期传统居住区的出现随着经济体制改革和社会转型的推进,大量社会事务涌进社区,居民对社区提供的服务要求越来越高,街居制下的传统居委会呈现出以下问题。1、社区管理组织方面在社会转型过程中,街道办事处和传统居民委员会的管理领域不断扩展,管理事务明显增加。首先,“单位制”的瓦解致使单位职能外移,要求街居来承接。随着现代企业制度的建立、事业单位分类管理制度的推行以及机关单位后勤体制的改革,被转移到街道办事处和居民委员会的社会性事务越来越多。由于长期的计划经济体制和“行政全能主义”造成了民间组织的稀缺,唯一能接受国家企业单位和政府事业单位所移出的社会事务的主体,几乎就只有街道办事处和传统居委会了。其次,人口的老龄化、无单位归属人员以及外来人口的增多,给街居增添了更多的管理、服务工作。目前,中国已经进入了老龄化社会,各街区的老龄人口尤其是离退休人员显著增多,老年人口的活动空间基本上是家庭所在的街区,这就势必要求每个街区都要为众多的老年人提供良好的生活环境和生活条件,开展专门为老龄人服务的医疗保健、文化娱乐等项工作。第三,经济体制改革和非公经济快速的发展,“无单位归属人员”中除了原有的少数未就业的家庭妇女和个别的社会闲散人员外,增加了大量的个体户和私营企业主、待业青年和失业下岗人员等。对这些不断增加的“无单位归属人员”,社区需承担其大量的社会管理工作。第四,城乡社会流动的加剧,城市街区的外来人口越来越多,给外来人口的管理工作带来了压力。2、社区居委会的性质1989年全国人民代表大会常委会通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,根据该组织法规定,居民委员会由主任、副主任和委员共5至9人组成,由居民选举产生,其与作为政府派出机关街道办事处的关系该组织法规定:“…对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。…居民委员会协助街道办事处开展工作。”由此对居委会的工作包括两个方面的内容,一是:居民委员会是群众自治组织,依法有其组织章程,从其权力义务中可以看出服务本社区成员是居委会的职能。二是:居民委员会与政府不是上下级的关系,即居民委员会不属于行政官僚体系。它仅仅协助政府履行其管理职能。但现实情况是传统居委会却成了行政化、官僚化的居民组织,被动地执行区、街道下派的任务。居委会群众性自治组织的地位实际上被虚化,居委会除了按照居民委员会组织法规定的日常工作外,还要承担区、街道各部门交办的名目繁多的工作任务,实际上居委会变成了政府的“一条腿”,工作不堪重负,居委会的自治功能难以实现。(二)社区管理制度“单位制”的解构及居民生活水平的逐步提高,昭示出街居制下传统居委会种种不足和面临的困境,为了承接基层组织日益膨胀的社会工作,更好地满足社区居民因生活水平的提高而产生的多样化的服务需求,社区这种新的基层组织形式应势而生。社区与传统的居委会有较大的区别,社区是对传统居委会的一种超越和重整,两者之间有较大的区别,主要体现在两个方面。第一,从管理理念上来说,社区管理强调对人的关怀,不仅是物质利益的关怀,还有精神和生活交往上的关怀,同时还关注与居民生活息息相关的日常事务。街居制下的传统居委会有很强的控制导向,如限制人口流动,固定职工与单位之间的关系等。社区管理以服务为核心,合理配置社区资源,解决社区问题,努力为社区居民营造一个环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和睦的人文居住环境,最终促成人与自然、社会的和谐发展。第二、从管理形式上来说,传统居委会行政功能非常突出,上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。社区管理则强调居民参与,强调居民是社区的主体,是社区发展的动力源,要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与,体现社区的自治。在社区建设的探索中,为解决传统居委会向社区转变过程中出现的问题,各地陆续出现了不同形式的组织管理模式,有效解决了社区居委会自治组织回归的问题,并为落实“费随事转”原则提供了一条可行的路径选择。二、各地主要社区工作站模式为承接来自政府下派的任务,还原居委会自治组织的应有面貌,同时为落实“费随事转”原则找到一条现实可行的解决路径,各地社区建设实践中陆续出现了几种不同倾向的社区工作站模式,即分设模式、下属模式、条属模式和专干模式。(一)四个社区工作站的类型介绍1、社区工作站与社区居委会的分离这种模式以深圳市的做法为代表。2005年2月深圳市下发的《深圳市社区建设试行办法》规定,在社区设立社区工作站。新设的社区工作站完全独立于社区居委会,社区工作站和社区居委会是并行的两个组织,分别担负不同职能。在这种模式下,社区工作站的主要职责是在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作,承办政府职能部门在社区开展的工作,以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项;社区工作站的工作人员由各区政府配备,实行公开招考制度,逐步推行社区工作队伍职业化、专业化;社区工作人员考核、评议由街道办事处指导成立的考评委员会来进行。2、社区工作站设社区党组织领导下工作这种模式以北京市西城区的做法为代表。2003年初,北京市西城区《关于在全区范围内推进社区居委会管理体制改革试点工作指导意见》明确在社区推行“两会一站”(社区成员代表大会、社区居委会和社区工作站)管理体制和运行模式。该意见规定社区工作站接受街道办事处的工作指导,在社区党组织和社区居委会的领导下工作。该模式的特点是设置隶属社区居委会领导和管理的若干社区工作站,从事社区管理和服务,完成原由社区居委会担负的工作,社区工作站是社区居委会的工作机构,两者是领导和被领导的关系。社区工作站的主要职责是落实社区居委会提出的工作计划,定期向社区居委会汇报工作,听取意见和建议;协助政府完成确定的工作目标、任务,实施工作计划和落实具体事务性工作;充分利用社区内各种社会资源为居民办实事,积极做好社区内群众性、公益性、社会性社区管理和服务工作;接受政府、社区居委会和居民群众的监督、考评。社区工作站的办公经费和场所由街道办事处提供。3、社区矫正机构这种模式以社区警务站、社区卫生站最为典型。这种社区工作站实质是职能部门在社区的办事机构,其工作人员由职能部门派出,并由派出单位考核、管理,工作站经费由派出机关供给。社区居委会和工作站相互协助、配合,社区工作站接受社区居委会的指导和监督。4、社区专干之间的工作方法这种模式的特点是由基层人民政府或街道办事处出钱聘用社区专干,并与经居民选举产生的社区居委会成员一起办公,有的地方的社区专干是在社区居委会的领导下从事某一专项工作。社区居委会成员从本社区居民中差额直选产生,社区居委会下设办公室,工作人员由专职社区工作者组成,专职社区工作者由社区居委会聘用,政府承担人力成本,主要承担居委会交办的自治性工作以及政府下达的相关的公共管理和服务工作。(二)从基层政府领导下的社区工作站因社区要应对的事务越来越多,导致因法定的社区居委会干部不堪重负而出台的种种社区工作站模式,折射了在社会变迁过程中地方和基层政府领导人增加人员、增设机构的所思所想、所作所为。考虑到今后一个时期,我国社会组织的发育还需要一个相当长的过程,承接由政府、企业转移出来事务的能力有限,社区工作站的设置就有其合理性。但必须多方面积极解决社区负担过重问题,否则,已经设置的社区工作站要么会被压垮,要么会日益庞大。就目前存在的四种社区工作站模式来看,各有优缺点,具体比较见表1。三、社区民主协商模式创新的主要做法在推进经济体制改革进程中,云南省同样面临社区事务多,工作负担重,传统居委会自治地位不明确,“费随事转”原则难落实的现实问题。鉴于对以上几种模式的思考,充分利用各模式的优点并结合实际,云南省民政厅创新性的发展出自己的社区“一委一站”模式。云南省社区工作站以分设模式为蓝本,由设于街道办事处内的社区服务中心公开招聘社区工作站的工作人员,并提供薪资及设备设施,完成由街道办事处下达的各项任务,与社区居委会是两个并行的组织,分别完成不同的职能。社区工作站的主要职能是完成政府的公共服务,而社区居委会作为自治组织则主要完成政府的政治控制职能,推行基层的民主自治。(一)交叉任职的工作模式云南省通过在社区设立工作站,承接来自政府下派的各项任务,还原了社区居委会自治组织的面貌,由原来的“议行合一”转变为更合理的“议行分设”制度。为有效完成各项职能性任务,成立“一站式”服务大厅,设立各服务窗口,更好地服务社区居民。为了社区工作站上下管理的顺畅及人员合理的确定,云南省民政厅经论证后决定在街道办事处依照“民办非企业单位”性质设置“社区服务中心”这一机构,如图1所示,专职负责社区工作站人员的公开选拔、薪资确定及考核、汇总各职能机构下派任务并统一安排社区工作站执行。社区服务中心作为政府联接社区工作站的纽带,组织社区工作站开展工作,管理社区工作站人员,与社区工作站人员签定聘用合同并办理相关保险。街道办事处是社区服务中心的业务主管,委托社区服务中心完成各项公共服务和社会事务。同时,街道办事处指导社区居委会自治。社区党组织是社区基层组织的领导核心,是党实现城市基层政治控制的组织保证。社区党组织在街道党工委的领导下帮助社区居委会开展自治活动。社区居委会通过社区成员代表大会决定社区事务,并通过委托社区工作站完成自治事项,开展社区服务。社区工作站是社区建设创新的核心,其一方面接受街道社区服务中心的领导完成政府下派任务,一方面接受社区居委会的委托完成社区自治事务。为了避免社区居委会的边缘化倾向,不使两个并行组织工作脱节并节省政府成本,云南省在社区采取交叉任职的工作模式,即社区居委会的书记兼任社区工作站站长职务,通过这两个组织关键工作人员的“点”来连接两个组织这个“链”,实现两个并行组织的协调。社区居委会成员除兼任站长的书记外均不坐班,不从政府领取报酬,从而节约了政府的开支。社区工作站接受社区居民监督和评议,以避免工作站人员因不从社区领工资而造成的无视社区居委会委托事务的情况。(二)社区工作站模式的创新云南省在借鉴其它省市社区建设成果的基础上,创新性地发展出符合本地特色的社区工作站模式,对于回归社区居委会自治地位,进一步明晰各方关系起到了非常积极的意义。但是,就目前云南省社区工作站模式来说,有几个方面需要进一步明确、理顺。1、购买式服务的下一步安排“议行合一”的制度安排下,上级职能部门的工作都是直接安排到居委会,使得居委会干部忙于应付诸多对应职能性的“条”上的工作,重要的一点是,“条条”上的工作沉下来了,但是相应的权和费却没有下来,导致居委会负担过重,疲于应付。工作站的设立,社区服务中心的成立,使得下一步改变上级“条条”性工作硬性推任务为相应职能性部门购买社区工作站的服务成为可能。但是,要使购买式服务成为现实还要有一个相当长的过程。笔者认为,“费随事转”原则难以落实的深层次原因是缺乏硬性的制度保障。从图2可以看出,政府各职能部门将工作下派至街道办事处,街道办事处通过社区服务中心将工作下沉至社区工作站。因此,落实“费随事转”原则的核心环节在于职能部门和街道之间。社区工作站接受社区服务中心的工作安排,没有能力和权限向市、区级的职能部门要权、要费。必须通过制度安排向街道办事处赋予相应的权力,在各职能部门向街道办事处传达工作时,由街道办事处向职能部门要相应的权、相应的费。再通过街道办事处、社区服务中心向社区工作站赋权,分配单次任务的经费。这样,才能实现“权随责走,费随事转”、实现向“购买式服务”的计划转变。2、驻区单位的利益整合机制不对称,产社区建设中与驻区单位“共驻共建、资源共享”也是当前社区建设中的突出问题。在具体实践中经常看到驻区单位出于对自身利益的保护而对社区工作站提出的资源共享要求冷漠对待。出现这种情况的根本原因在于,社区工作站和驻区单位之间利益流向的不对称。现实中绝大多数情况都是社区利用驻区单位场地、设施等开展活矾,而驻区单位很少甚至没有从社区得到帮助。解决这种困境的可选途径有两个:一是通过政府行政压力迫使驻区单位拿出自己的资源和社区共享;另一个是通过社区为驻区单位提供利益,改善和驻区单位间冷漠的关系,以此换得驻区单位主动热情地付出。笔者认为,对企业单位不宜采取行政干预的措施。企业单位的目的是