第五章公共政策方案的制定分析

1第五章公共政策方案的制定分析2主要内容一、公共决策体制二、政策方案规划的综合分析三、政策方案规划的基本程序四、公共政策合法化3一、公共决策体制

政策主体对目标客体的影响并非是某一类或某一个公共政策主体孤立的个人行为，而是多元决策主体在分工与合作的基础上，基于各自的权力与责任，进行充分的互动与合作的集体行为，即公共政策体制。41.公共决策体制的构成决断子系统咨询子系统信息子系统监控子系统执行子系统52.公共决策的择案规则（1）全体一致规则（2）多数裁定规则6（1）全体一致规则全体一致规则（unanimity），又称“一票否决制”，即所有拥用投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票，或者至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。优点：绝对平等。缺点：复杂、投票成本高、难以实施。7例：联合国环境议事规则，岂能不改？

2010年2月，联合国第十一次全球环境部长会议在印尼的巴厘岛召开，中国的NGO阿拉善SEE生态协会参会，并以递交草案形式，动议联合国就全球环境治理的议事规则进行改革。在他们看来，哥本哈根气候峰会的失败，首先在于游戏规则本身。本哈根大会的议事规则是：缔约国一国一票，全票通过。这意味着，只要有一国退出不签，就达不成全体协议。8例：联合国环境议事规则，岂能不改？

虽然一国一票是主权国家的权利表达，但这样的办法一是效率低，二是不公平。说效率低，是因为要求全票通过，协调难度大。哥本哈根会议期间，多次出现贫困国家代表退席、七十七国集团退席等事件，它们一退，大会就白开了。所以最后只能妥协到一个没有硬性约束的协议，空空洞洞，不涉及权利义务。说它不公平，是因为这样的规则没有考虑到各国人口、GDP、国土面积的差别，而由于这些差别，同一个协议文本注定对不同国家意味着不同的权利和义务。

9（2）多数裁定规则多数规则（majority）,就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的方案作为正式的公共政策方案的规则。两种基本形式简单多数规则绝对多数规则10（2）多数裁定规则优点：成本较低、实施容易缺点多数剥削少数周期多数或投票悖论（阿罗不可能定理）11二、政策方案规划的综合分析1.什么是政策方案规划？2.政策方案规划的特性3.政策方案规划的原则121.什么是政策规划？政策规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案，并对各种方案进行分析和预测的活动过程。

132.政策方案规划的特性目标导向变革取向选择取向理性取向群体取向143.政策方案规划的原则美国学者卡普兰：（1）公正无偏原则（2）个人受益原则（3）劣势者利益最大化原则（4）分配普遍原则（5）持续进行原则（6）人民自主原则（7）紧急处理原则153.政策方案规划的原则公共政策学者史塔林：（1）集中性（2）清晰性（3）变迁性（4）挑战性（5）协调性（6）一致性163.政策方案规划的原则台湾学者朱志宏：（1）开放性（2）前瞻性（3）策略性（4）权变性173.政策方案规划的原则一般原则：（1）公正性原则（2）普惠性原则（3）完备性原则（4）协调性原则（5）可行性原则（6）连续性原则18案例：各地水价听证之怪现状

始于1996年的中国听证会制度，十几年走下来暴露出来的问题似乎也越来越大。1996年，当年实行的《行政处罚法》把它纳入行政执法程序，希望由消费者、有关部门代表、利益垄断代表等组成听证代表，汇集广泛意见，使政策制定更为科学合理，出台后得以更好的实行。但是，理性地看一下近年来多个城市的水价听证，似乎已经很难实现这样的初衷。19案例：各地水价听证之怪现状

20怪现状一：睡觉也能听证！开会睡觉，早已不是新闻，此前还有公务员因此丢掉官职，民众对此似乎也有些见怪不怪。而济南举行水价听证会时，也发生了这一幕。“济南水价听证会中有一位消费者代表打瞌睡”，有关负责人解释是：由于前两天一直在医院陪护病重的家人没有休息。“至于该消费者参加人如何回答记者提问是其个人的认识问题，不能因此否定听证会参加人的代表性。”

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事件回放：遭质疑的这位打瞌睡代表，轮到他发言时拿出准备好的讲稿读了起来，听证意见是“力挺涨价”。当记者会后问起他的收入水平时，他说是“公务员水平”。记者追问“那您感觉能否代表一般老百姓”时，他不假思索，脱口而出“不能代表”。济南水价听证早已尘埃落定，根据听证结果，从2010年1月1日起水价上涨了0.2元。22怪现状二：代表身份不公开

因没有公布消费者代表较为详实的介绍，而被爆出“隐身门”的福州水价听证会，2009年12月31日在福州举行。在听证会上，消费者代表的身份被关注度远远超过了听证会本身，消费者代表被境内外媒体围堵追问：是否是自愿报名参加听证会？

“消费者质疑此次听证会的消费者代表被操作、民意被操弄是无稽之谈。”消费者代表游卫杰在听证会上，首先澄清了外界质疑的消费者身份问题。游卫杰说，此次消费者代表是由消费者在自愿的基础上，在媒体的监督下，公正公平产生的。23

事件回放：12月15日时，官方公布参加听证会的消费者代表名单除了姓名外，没有代表的工作单位、联系方式等较为详实的介绍，当地民众质疑听证会代表身份有问题。随后，当地网友对十名听证会消费者代表的身份进行了人肉搜索，在10名消费者代表中，有水表公司老总、物业公司老总、街道办事处主任等职务的人员组成，网友质疑多人疑似与自来水公司有着利益关联。24怪现状三：扔水瓶事件回放：2009年12月8日，在哈尔滨市马迭尔宾馆，哈尔滨水价听证会正式召开，比预定日期推迟了23天。听证会之上，一直得不到发言机会的退休老教师刘天晓，盛怒之下，朝大会主持人扔了矿泉水瓶表示抗议。据说这位刘老师退休前有个不错的工作—旅游学校的老师，从事一个十分时尚的行业：教人调鸡尾酒。而他这一扔，又被网民赞为“2009年中国百姓维权第一扔”。25怪现状四：代表身份造假

事件回放：在哈尔滨这次的水价听证会上，除了扔瓶子引发轰动外，听证代表的身份涉嫌造假也成焦点。身份为“退休职工”的刘汝文代表向媒体透露，他是哈尔滨现代酒店管理有限公司董事长，不到退休的年龄，也不是退休职工。而另一名所谓“下岗职工”的代表谷孝发是哈尔滨市信访局退休干部。26

怪现状五：缺少下岗职工、低收入代表

事件回放：2009年10月21日，银川市召开水价听证会。很多市民对听证会代表的组成提出疑议。银川市市民余明认为，无论是部门推荐代表，还是消协推荐代表，都没有严格的推荐产生办法，消协推荐的代表也主要是消协成员或与其往来密切的人，缺少公开性。银川市民石磊提出质疑，宁夏区内大部分听证会结果为什么都与网上民众调查结果大相径庭？由于种种原因，很多非听证代表的合理化意见并没有被听证会听取，还有一些群众根本不知道如何反映意见。27思考：1.谈谈你对听证制度的看法。2.案例反映了我国听证制度存哪些问题？3.你有什么好的建议？28三、政策方案规划的基本程序政策过程政策问题确认政策议程设定制定公共政策政策合法化公共政策执行公共政策评估公共政策终结制定政策目标设计政策方案论证评估方案抉择政策方案政策制定过程公共政策分析案例：医改方案的制定过程2006年9月，国务院成立了由国家发改委和卫生部任双组长单位、11个部委(现已增至16个部委)参加组成的医改协调小组，着手设计新的医改方案。2006年10月中旬，国家发改委在其官方网站上开辟了“我为医药卫生体制改革建言献策”专栏，面向全社会征求对医改的意见和建议。2006年10月召开的党的十六届六中全会明确了医改的方向：“建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，健全医疗保障制度，建立国家基本药物制度和规范公立医院管理。”公共政策分析案例：医改方案的制定过程据了解，新医改方案的制订过程中显示了空前的公共性和广泛性。医改协调小组通过各种途径，广纳民间以及各方面学者的意见，听取不同声音。除国家发改委开通官方网站听取民意，医改协调小组还委托北大、北师大、复旦大学、国研中心、世卫组织、世界银行、国际咨询机构麦肯锡等6家机构提出备选方案，后来北京师范大学、人民大学、清华大学中国社科院也提出了方案，也就是说，有10套备选方案。公共政策分析案例：医改方案的制定过程由国家发改委以及南方16省区市主管副省(市)长等参加的医改座谈会上，提供给与会者讨论的医改方案文本主要融合了九份专家意见稿的内容，包括一个总体目标、四个主要原则和八大改革方向。总体目标即到2020年建立一个覆盖中国城乡全体居民的基本医疗卫生服务制度。四大原则即公共卫生、医疗保障、医院管理、基本医疗服务等。八大改革方向包括医疗管理、运营、投资、监管体系、科技人才、信息等方面。公共政策分析案例：医改方案的制定过程针对“医改多套备选方案”之说，卫生部部长陈竺在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示，“最后提出来的，只能是一个方案”。国务院医改领导小组在整合十家机构医改方案建议的基础上，于2008年10月14日，向全社会公布了《深化医药卫生体制改革指导意见》征求意见稿，向全民征求意见。公共政策分析案例：医改方案的制定过程在短短一个月的时间里，根据国家发改委的统计，截至2008年11月14日16时，通过网络、传真、信件等方式共收到了各类反馈意见35260条。医改领导小组在整合了各类意见的基础上，于2009年3月17日中共中央出台了历时两年多制定出的《深化医药卫生体制改革指导意见》正式文件，标志着新一轮医药改革正式揭开大幕。公共政策分析政策方案规划的基本程序制定政策目标设计政策方案论证评估方案抉择政策方案35（一）政策目标的确定

政策目标是决策者对未来一段时期内所能取得的结果的判断，没有这种基础性的判断，决策就无从谈起。1.政策目标的作用2.政策目标的有效性3.澄清和确定政策目标的困难公共政策分析案例：房价调控目标引争议在《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》中规定，各城市人民政府要合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于2011年一季度向社会公布。继3月28日上海公布房价调控目标为涨幅低于8%后，29日广州市公布房价涨幅要低于全市年度生产总值增幅和城市居民人均可支配收入增幅；深圳市公布全市新建住房价格指数的涨幅低于全市本年度GDP和常住人口人均可支配收入的增长速度；北京市的房价调控目标将参照人均可支配收入增长情况。公共政策分析案例：房价调控目标引争议各地的房价调控目标引起公众质疑：这究竟是限价目标还是涨价目标？有学者认为，各城市应该先确认房价水平是否存在虚高现象，而不应该简单地与GDP和城镇居民人均可支配收入挂钩，否则将严重削弱楼市调控的政策效果。还有人认为，房价调控目标与“居民住房支付能力”挂钩更关键也更有意义，而反映住房支付能力的指标是房价收入比，即住房价格与城市居民家庭年收入之比，一般认为，合理的房价收入比的取值范围为4—6倍。公共政策分析政策目标的作用是政策方案设计和优选的基础依据是政策方案执行的指导方针是政策绩效评估的参照标准公共政策分析如何确保政策目标的有效性政策目标具体明确政策目标具有前瞻性政策目标具有可行性政策目标具有协调性政策目标与手段统一公共政策分析确定政策目标的困难价值因素政治因素多目标间的冲突41（二）备择方案的设计

备选方案，是指一组积极或消极的行动选择，为政策制定体系所采纳，以达成政策目标。1.政策方案的轮廓设想2.政策方案的细化设计42（三）政策方案的评估政策方案的评估价值评估效果评估风险评估可行性评估技术可行性经济可行性政治可行性行政可行性43例：阿斯旺水坝的教训

埃及20世纪70年代初竣工的阿斯旺水坝是苏联援建的，预计可以使尼罗河两岸灌溉面积扩大3亿亩。水坝一方面给埃及带来了廉价的电力，控制了水旱灾害，灌溉了农田；另一方面却破坏了尼罗河流域的生态平衡，遭到了一系列未曾料到的自然报复。（1）由于尼罗河泥沙和有机物质沿坝积存到水库底部，使尼罗河两岸的绿洲失去了肥源，土壤日趋盐渍化、贫瘠化。（2）由于尼罗河河口供沙不足，河口三角洲平原从向海中伸延变为朝陆地退缩，一些工厂、港口、国防工事有跌人地中海的危险。44例：阿斯旺水坝的教训

（3）由于缺乏来自陆上的盐分和有机物，盛产沙丁鱼的鱼场毁于一旦（埃及1961年产沙丁鱼15000吨，1965年500吨，1971年就几乎绝迹了。沙丁鱼搬家给埃及的国民经济造成重大损失）。（4）由于大坝阻隔，尼罗河下游奔流不息的活水变成了相对静止的湖泊，为血吸虫和疟蚊的繁殖提供了生存条件，致使水库一带的居民血吸虫病率达80％以上。这一切使埃及付出了沉重的代价。这些经验教训提醒我们，政策规划要考虑综合效益，应加强科学论证，权衡利弊得失，三思而后行。45（四）政策方案的优选1.政策方案的优选的标准：效益、效率、充分性、公平性、回应性和适当性2.政策方案优选中共识的形成3.政策方案优选中常犯的错误：

利益偏差和技术偏差交换说服强制46案例：

古巴导弹危机中的美国政府的政策选择47背景资料：美、苏军备竞赛冷战：丘吉尔的铁幕演说（46.3.5）、柏林墙（61.8.13）军备竞赛古巴革命1959年1月1日，FidelCastro夺取古巴政权1960年12月19日，古巴与苏联结盟1961年1月3日，美国与古巴断交1961年4月17日，“猪湾”事件1961年4月17日，在美国中情局的直接策划和指挥下，1400名古巴流亡分子在猪湾登陆，突袭古巴，目的在于推翻卡斯特罗政府。然而，这次入侵却以100多人死亡、1000多人被俘而告终，这就是震惊世界的猪湾事件。

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1962年10月，苏联在古巴部署导弹，从而引起美国的强烈反应，爆发了震惊世界的古巴导弹危机。美苏两个核大国剑拔夸张，剧烈对抗，使世界处于核战争的边缘。如何正确处理这次危机？美国总统肯尼迪召集了重要的政府阁员进行紧急磋商，他们重点讨论了下列六项对策，在对正反两方面意见进行充分讨论的基础上，做出了群体的选择。495051请仔细观看影片，并回答下列问题：

按影片中所述1、美国的公共决策体制是如何构成的？2、此事件的择案原则是什么？3、请说明影片中的“政策过程”，说明标志事件4、请说明影片中政策制定的过程：目标是什么？设计了哪些方案？如何论证的？为什么最终选择了那个方案。5、政策方案优选中共识的形成选择了哪些途径，举例说明。公共政策分析53美国的方案6个备择方案：不予理睬外交手段秘密接触卡斯特罗武装入侵古巴实施外科手术式空袭进行海上封锁54

对苏联在古巴建立导弹基地一事不予理睬。

赞同：用设置在苏联本土的远程导弹对美国实施攻击与从古巴进行导弹攻击在本质上并无太大区别，真正的危险不是苏联所采取的行动而是美国的过度反应。如果美国采取一种无所谓的姿态，那么就会使赫鲁晓夫自讨没趣，瞎忙活一场。方案一：不予理睬55反对：

（1）过低估计了苏联这次行动的军事意义。苏联在古巴建立导弹基地将会使美国的早期预警能力完全遭到挫败。这必将改变美苏之间的战略平衡。

（2）这次部署有着不可否认的政治意义。如果认为其只是防务需要，那就大错特错了。苏联的这次行动说明它根本没有把美国总统在多种场合提出的郑重警告放在眼里，已经向美国提出了严重的挑战。56

呼吁联合国或美洲国家组织进行干预，或者与赫鲁晓夫进行秘密或公开的接触。赞同：不论通过哪种形式的外交努力，最后的裁定总会伴有一定的交换条件，如美国从意大利和土耳其撤出其导弹部署。当然，美国如果这样去做确实是无关痛痒的事，肯尼迪总统也曾在多种公开场合表示过这样的姿态。方案二：外交手段57反对：（1）苏联对安理会的决议有否决权。（2）外交斡旋所耗费的时间往往很长，结果也难以预料的，使苏联赢得时间把导弹部署完，增加其谈判的砝码。（3）派秘使与赫鲁晓夫接触，会把外交上的主动权拱手相让，使自己处于一个非常被动的地位。两国首脑峰会接触，必然导致美国的继续让步，否则将难以取得任何进展。58

利用各种渠道，通过多种手段，许诺优厚条件，设法使卡斯特罗与苏联分裂，从而解决古巴导弹危机。赞同：

古巴导弹危机为美国提供了分裂国际社会主义阵营的一次机会，如果古巴能够在各种利益的强大诱惑下投入美国的怀抱，将是再好不过的事惰。方案三：秘密接触卡斯特罗59反对：（1）古巴投入美国怀的可能性有多大，难以判断。（2）“请神容易送神难”。导弹设施属于苏联，苏联军人全权负责运输、安装、保护和控制导弹，所以，会不会撤出导弹最终还要取决于苏联人的决定。60

导弹危机正好为美国入侵古巴提供了一个借口，可以使美国实现其消灭卡斯特罗统治的多年愿望。赞同：（1）这个对策直接且简单，不仅能够彻底摧毁苏联导弹基地，而且可以消灭卡斯特罗政权。（2）军方已经为此进行了长期准备，只是苦于没有适当借口实施行动，机不可失。方案四：武装入侵古巴61反对：地面进攻将使美军面对面地和两万多苏联军人发生冲突。这会把两个超级大国拖入核战争的边缘。不仅如此，比较现实的问题是，苏联很可能发动对西柏林的军事进攻，从而导致更大规模的军事冲突。62

轰炸苏联在古巴建立的导弹基地，可以显示美国的强硬态度。赞同：（1）能够使苏联在古巴的导弹系统运转失灵。（2）能够使苏联人明白美国处理这次导弹危机的坚定决心，即只要发现威胁美国国家利益的事情，美国就会首先采取坚决的反击行动。方案五：实施外科手术式空袭63反对：（1）轰炸能做到像一次外科手术一样吗？（2）苏联的轰炸机同样可以轰炸美国本土或美军在国外的基地。（3）没有炸毁的导弹设施有可能攻击美国。（4）轰炸越密集，苏联军人伤亡的可能性就越大，苏联报复的可能性及力度就越大。（5）突然空袭不符合美国人传统的价值观。64

通过这种常规形式来处理核冲突，把下一步棋的决策包袱甩给赫鲁晓夫。赞同：（1）这是一种间接的军事行动和折衷的选择。既可避免一定的战争风险又足以表示美国坚定且不妥协的态度。这种反应方式会把难题留给赫鲁晓夫，看他下一步如何动作，然后再进一步采取相应对策。（2）海军的介入对美国来说是最可能采取的军事对抗形式。美国海军具有举世公认的强大实力，而且又是在家门口实施封锁行动，成功的把握很大。方案六：进行海上的封锁65反对：（1）它同样是战争行为，并可能伤害周边国家的利益，引起它们的不满。（2）苏联可能采取对等的军事行动。（3）一旦苏联舰只不听警告，美军势必首先开火，同样可能引起苏联报复行动。古巴的舰只也可能主动进攻、挑起冲突。（4）海上封锁对岛上正在建设的导弹基地并不会构成直接威胁，从而给苏联人提供了拖延的机会，使他们能够争取时间，尽快完成导弹基地的建设。66美国的决策结果

决策小组进行了多日的讨论，对每项方案的利弊都进行了全面的分析。通过比较鉴别，他们最终选择了进行海上封锁的方案，并以空中打击作为备用手段。他们认为在六个可行性方案中，无论是从战略角度还是从战术角度来看，海上封锁都是最优的选择，可以获得最大的价值。后来事态发展的结果也证实了这一点。67美国的决策结果

肯尼迪在总结危机教训时所指出：“核大国在保护自己重要利益的同时，注意不要把对手逼上绝境，使他要么选择丢人的惨败，要么选择发动核战。如果真发生了这样的事，那就是我们政策的重大失败，或者说是我们对世界末日的追求。”68苏联的决策为什么到古巴部署导弹？弥补与美国的差距、保护古巴对自身的考虑为什么选择最后放弃？美国封锁的成效没有有效手段来应对传统上在Caribbean地区的劣势美国在全球范围内所获得的巨大支持其它可能的理由：获得了其想要的东西69后续：11月20日，苏联开始从古巴撤除导弹。三个月后，美国从土耳其和意大利撤除所有核弹。美苏两国建立热线，以避免再次发生类似直接冲突美国以6千万美元的食品、药品和现金为代价，换取古巴释放“猪猡湾