共有产权制度的发展与演变

共有产权制度的发展与演变

公共租赁权和完全所有权的“中间地带”所有权体系已有几十年的历史。美国、瑞典、英国、加拿大、新加坡等国的共有产权制度都已发展成熟。其中,新加坡的共有产权制度,具有高度的统一性、行政性与规划性;相比之下,美国的共有产权制度则是由市场化金融创新逐步发展成住房保障模式,是一个自“下”而“上”的发展过程,具有高度的多样性、灵活性。而瑞典、英国、加拿大等国则以一种或几种模式为主,在统一性上弱于新加坡,在多样性上弱于美国。本文主要以美国共有产权制度为考察对象,同时关注其他相关国家的概况。一、住房权制度之确立从产权主体的角度看,美国的共有产权制度可以分为两大类:一是以购房人互助、形成股份制合伙人购买住房的形式;二是以购房人与信贷机构形成产权共有。(一)产权共有产权所有购房人投资成立一个合伙公司,以公司名义申请贷款购买(整栋或一批次)住房。每个购房者并不持有单套住房产权,而是持有该公司的股份。对具体的居住、出租、转让、抵押等行为通过“公司章程”确定。住房不能以单套形式转让,只能以股权出售方式进行。一般出售时须经公司管理委员会批准,对买受人进行一定的考察,但对出售价格并不限制。这类共有产权住房是单一的购房人与其他购房人群体之间的产权共有。所属住房资产面向整个潜在市场开放,投资人按产权比例获得所有市场增值收益。这一模式早在19世纪末就开始出现,并在上个世纪发展到比较成熟的阶段。进入上世纪70年代后,这一模式在提高全国住房自有率上发挥的功能逐步缩小。(二)产权共有型投资模式通过信贷机构金融创新,降低信贷门槛或信贷成本来换取一定的住房资产增值收益,也称为股权化贷款(Shared-EquityMortgages,SEM)。这一模式是单一的购房人与社会化金融机构之间的产权共有,通过信贷合约确定,购房人与金融机构在产权转让环节对收益进行分配。这一模式主要经历了两个发展阶段。第一阶段是1995-2005年,其融资结构设计相对简单,因此风险较大。一方面带来了住房自有率从65%到69%的大幅提高;另一方面也带来了2007年次贷危机的隐患。为了优化这一信贷模式,第二阶段是2006年以后,金融机构对融资结果进行了优化,避免了风险过度积聚。1.基础上的风险早期的股权收益分配模式是金融机构提供一定比例的本金,这部分资金不支付利息,但需在住房转让环节按比例取得增值收益。由于获得收益的时期不确定性、住房资产折旧的潜在亏损等因素,一般金融机构分得的收益比例会高于前期本金支付的比例。如在买房阶段,金融机构为购房人支付了20%的价款,在住房转让后,金融机构除了收回本金,还可获得40%~60%的增值收益。这类信贷具有融资成本随时间降低、内部收益率随时间增加的特征,会激励购房人延迟还贷或转让住房。对投资者而言,其预期风险会不断增加,甚至面临迟迟无法兑现的困境。随着2005年后美国信贷资源逐步收紧后,住房次贷的问题就逐步显现出来。2.延迟维较低的信贷方为近几年来股权式信贷采取了可变比例的模式,购房人所持有的产权比例随时间以固定比例降低。对购房者而言,这一模式的年均资金成本与时间无关,因而信贷者延迟还款的激励问题得到了解决。更重要的是,购房人内部收益率随着时间增加而减小,能够促进贷款者提早还款,具有降低整体金融风险、促进信贷收回的功能。(三)综合分析和借鉴1.业主自治能力购房人互助的共有产权模式需要购房人有成熟的市场合作经验与业主自治能力。此外,还需要大量外部机制的配合,如金融资源、社区管理、法律咨询等。这一模式在美国的发展已经经过了一个多世纪。这一模式相对成熟的还有英国、加拿大、德国等国家。2.动态跟踪管理基于项目贷款的控制购房贷款的周期长达数十年。由于这部分居民收入相对较低,一旦发生突发事件需要增加开支时,其还贷能力就会大大削弱,甚至出现违约。为了避免这一情况,需要对这类贷款进行跟踪管理,因而第三方的提前介入、动态跟踪管理是十分必要的。如美国次贷危机后政府大规模的介入是对这一问题的事后纠正。3.系统风险的主要表现从美国股权式信贷两个发展阶段看,收益分配公式的确定是相当重要的。一旦收益分配使贷款成本随时间而降低、净收益率随时间而增加,还贷延迟的情况必然会出现,甚至造成整体性的系统风险。因此,在机制设计时应特别关注收益分配公式的确定,应运用金融工程的技术手段,对涉及到的各方都进行激励机制的分析,避免因收益与时间或其他因素相关造成信贷违约可能性的上升,使融资模式本身隐含系统性的风险。二、居民团体共同持有住房保障性共有产权住房,是指政府作为住房的产权人之一、与居民(团体)共同持有住房。有时,市场化的信贷机构也作为债权人参与融资,形成政府、信贷机构、居民三方之间的产权关系。(一)合同财产限制政府以投资股份或者提供优惠信贷的方式分享住宅权益、降低购房人负担,使中低收入居民得以承受。1.股权式或股权式开放式的限制合同住房允许购房人在满足一定居住年限后,直接将房源上市。从政府扶持方式看,又可以分为两类:一是股权式,是指在购房阶段政府通过提供部分购房资金形成股份,与购房人一起共同持有该住房;随着该住房的上市,政府按事前约定的比例与购房人一起分享收益。二是债权式,是指政府前期以提供信贷方式进行扶持,随着该住房的上市套现,政府一并收回本金与利息。2.限制住房交易的成本管理在住房转让环节,必须向符合准入条件的对象、以事前约定的价格转让。在具体操作中,美国主要采用了两大方式:一是指数式,将转售价格与地区居民收入增长指数挂钩,使转售住房价格在保障对象的支付能力之内,也让出售人获得一定资产的积累。二是成本式,为避免利率变动对购房人长期支付负担的影响,转售价格完全根据实际购房负担成本确定,即按每期能支付的贷款上限,根据贷款利息计算贴现现值,以这一数额作为转售价格。封闭式的限制合同住房区分为股权式与债权式。股权式是相关的转售约束与住房产权合同挂钩。在股权式下,政府完全控制了这部分住房资源,政府作为产权人之一,可以在住房资产长期运作中采取主动的姿态,如当购房人在还贷出现问题时,可以及时介入将住房回购。债权式则将相关条款与债务合同挂钩,一旦债务还清,住房权利就不再受限制。在债权式下,政府仅控制信贷合约,当住房转让者以限制性条件转让住房时,可以不用归还本金及利息,信贷直接向下家转让;但当居住者完全还清贷款时,该住房就不再受政府控制了。3.符合优化条件的买卖双方共同确定市场模式半封闭式是只限定转售对象,不限定转售价格,具体转售价格由符合条件的买卖双方共同确定。这一模式相当于在中低收入对象之间形成了一个相对封闭的“小市场”。由于这一模式政府的管理成本相对较低,在新加坡有大规模的运用,但在美国还是基本以封闭式为主。(二)第二,相对封闭的土地流转售模式这类土地上的房屋则由居民所有,但居民只保有房屋权利,土地权利完全由该信托(一般由地方政府发起)所有,居民需要支付一定的租赁费用获得租赁权。信托由管理委员会进行管理,将准入条件、转售价格、居住期间行为管理等要求都纳入土地租赁契约中。由于对转售的高度控制,这类模式是相对封闭的。由于居民只需支付房屋建设投入,而且信托本身可以引入外部借贷资源,这类土地上的房屋定价十分低廉,购房者一般不再需要另外进行贷款。这一模式可以长期控制固定区位的住房资源,具有封闭性高的特征。2000年以后,联邦住房管理局和房地美都加入了对这类产品的融资,发展速度迅速加快。到2006年,全国有162个土地信托基金,在建设筹备期的项目有44个。以地方政府或公共团体控制、规划土地,形成出租土地、出售住房的土地基金模式在加拿大和英国也有大规模的运用。其中,加拿大在上世纪80年代后大规模运用这一土地、房屋两分法,英国则是在1996年以后在这一领域有很大的发展。(三)限制住房供给的市场化模式有限产权合作房是以市场化购房人互助组织模式为基础,通过政府参与这类互助组织、提供资金,并设定相应的准入退出条件,以居民组织、政府、信贷方共同形成的住房产权共有模式。在这一模式下,以合作组织为名义进行整体贷款,政府则再提供一定的资金形成股份,大大降低了住房的出售价格。居民购房一般不再需要另外贷款,购房后居民也获得组织的股份,成为产权人之一。由于组织在日常运作中需要支付贷款利息,居民在平时还需另外支付一定的费用。这类模式在美国有相对成熟的发展,在1950年后就获得联邦与各级政府的大力支持,发展规模不断扩大。2004年零散的统计数据显示,当时美国有这类互助组织119万个,其中政府设置限制性转让条款的项目有42.5万个,市场化项目有76.5万个,其中更是有10.9万个是接受联邦信贷保险的。这一模式在其他成熟经济体中也有发展。尤其是瑞典,这类合作住房占了全国所有住房存量的15%;在挪威合作制住房占了全国的14%。在德国,2/3的社会化用地通过社会组织建立合作住房。在土耳其,住房合作组织机构有约4万个,有180万个成员组织。在加拿大,非盈利性住房提供模式中这一合作制的运用最广泛。(四)综合分析和借鉴1.保障能力的特性保障性共有产权住房具有如下特征:一是房价的可支付性,以体现保障属性;二是居住权的稳定性;三是有限升值的特征。政府要使有限的保障资源持续用于潜在的保障对象,必须收回部分收益;个人能获得的升值收益相比市场化住房而言必然是有限的。2.保障共有的产权制度从美国及其他成熟经济体保障性共有产权住房制度的历史看,基本都呈现从开放式逐步向封闭式的发展轨迹。以美国为例,其保障性共有产权制度是从市场性共有产权制度发展而来的,是从基层地方政府逐步向联邦层面发展的,总体上是从盈利性向非盈利、自下而上发展的。这是一个组织由内而生、由简而繁、有机发展的过程。在保障性共有产权制度建立的初期,往往采用了开放的模式,只要满足最低居住年限,就允许居住者将住房上市转让。这一最低居住年限最初仅为5年,目前是30年,且许多项目直接采用永久性、封闭式的模式。3.社会共同经营共有产权的产权架构在各国存在很大的差异性,主要取决于各个国家的政治制度、社会基础以及经济组织制度等。美国的保障性共有产权制度是由下而上、市场自主发展起来的,在各个州、各个地方城市的做法千变万化。瑞典的保障性共有产权住房制度以社会化合作住房为主,形成了多层次的纵向合作制,每个地方合作组织是上一层次行政级别组织的成员;各个层级依次作为上个层级组织的成员,形成了全国性的体系。新加坡由于国家规模小,采用了国家层面的共有产权制度,并且主要是政府与居民共同保有住房的模式(类似美国的限制合同住房)。英国的情况是,英格兰事实上是住房合作组织的发源地,但由于在两党斗争中,政府提供纯粹的租赁住房成为重要的住房保障品种,大大抑制了住房合作社的发展。4.多种产权架构的结合保障性共有产权住房往往具有多个政策目标,如社区重建