法国动机演变的三个时期

法国动机演变的三个时期

法国的公共行动现代化和当代中国的社会发展:从官方走向大众在经历了几个时期的曲折历史之后，有必要将不同地区的人类特征融入生态约束、战争、法律、宗教、科技发展和经济环境中。以一种中欧混合的观点书写这段历史将会很有趣,但是现在我们的论题远没有这样的雄心。在这里,我们聚焦于这段历史中法国的一小部分,始于50年代末戴高乐将军任总统的公共行动现代化时期,并且持续到现在的后福特制和后工业社会时代。在某种程度上,我们的出发点可能是与70年代末的中国相比较,尽管法国在经济、社会和制度上的改变不及中国重大,然而这些时期的三大关键特质是相似的:经济发展的速度、消费社会的进入、城市发展的速度。与今天相比差异是显著的,今天的人们怀着对“明天”更低的愿景,而对当下生活状态期望较高。通过考察三个时期(1960—1975,1975—1990,1990—2008),我们描绘出这段历史的主要特征,并以聚焦于法兰西岛(Ile-de-France,即巴黎大区——译者注)作为结束。1个人化的机动方式1960年法国有1430万户家庭,4550万人口,拥有大约500万辆小汽车和500万辆摩托车。大部分劳动者居住在他们稳定的工作场所附近,平均通勤距离在4公里左右。因此,步行、自行车和摩托车是主要的模式,公共汽车很少。除农村地区之外,大部分人家园附近都拥有为满足其基本需求而设计的服务。休闲旅游当然存在,但是大多数机动性是为了工作、购物等等。每人每年的出行距离约为3700公里,即平均每天约10公里。2000年,法国拥有5890万人口,但是他们拥有4倍于1960年“前辈”的财富。通过高速服务的7000公里长的铁路网,10000多公里的高速公路(其中2500公里在城市地区)和更好的空中旅行提供能力,高速成为了可能。现代区域性铁路和高速公路使得在同一区域内不同城市中工作生活成为可能。汽车平均拥有率是1960年的4倍,而汽车使用安全性(2008年)是60年代的8倍。拥有汽车已成为中老年家庭的典型特征。现在年轻一代中,男女拥有汽车数量相当,并且汽车的身份也由家庭物品转变为个人物品。大多数双职工家庭都拥有2辆汽车。人均小汽车交通量是60年代的5.6倍,航空交通量(包括国际飞行)增长了15倍,而公共汽车、铁路和其他地面服务的交通量扩展非常缓慢,尽管供给上有巨大的进步。大部分劳动者不再居住在工作场所附近(更加不固定),并且大多数人使用私人小汽车通勤。现在相当一部分人居住在距家很近范围内没有商店和配套服务的地区。大多数小孩通过汽车接送上小学,有大约40%~60%的人口可以被认为“依赖汽车”,这意味着没有汽车的话,他们难以完成日常活动,或者说需要花更多的时间出行。人们每年国内出行14200公里(是1960年的3.9倍),如果考虑国际出行的话,约为16000公里。出行总距离可以划分为三部分。20%左右以日常生活为目的,发生在原有城市及其规划区内部。40%左右同样关系日常生活,主要是区域内两城市之间的出行,偏远低密度郊区内部的出行或者郊区与城市规划区之间的出行。此外旅游和长途旅行占个人机动性总量的40%(其中约30%为小汽车交通,与较高的小汽车占有率相关)。我们称之为革命而不是快速发展,因为驱动力不同于60年代。当时,机动性不足驱使人们居住在临近就业的范围,并且规划师的任务是努力提供与经济快速发展地区相配套的住房。当代,对于大多数人来说,个人化的机动方式成为可能,他们可以更加不受约束地选择居住区位、邻里、工作场所、生活方式,独立于规划师所认为的“良好”之外。现在,这些爆发性增长已成过去。转变是巨大的,但是这段时间中发展的动力却完全不同。以小汽车交通为例,60年代变化巨大,70年代是重要内容,80、90年代发展非常缓慢,而2000年之后则几乎没有发展。另一方面,公共交通运输在60、70年代增速缓慢,但现在其使用率比小汽车更高。2社会期望模式城市和交通规划与科学研究一样使用工具,但它并不是科学:因为这些工具往往转化成由决策者和市民所表达的社会期望模式。根据我们的经验,这些期望可能变化迅速。基于完全不同的期望我们划分出三个阶段,这些不同的期望给城市和交通规划相关专家提出十分不同的需求,也导致了完全不同的实施措施。2.1直到1968年：1973年2.1.1社会身份认同1950年代起,法国进入一条持续稳定的发展轨道。法国民众对未来以及科学发展非常有信心,期望通过技术和生产力增长等获得财富和幸福。法国家庭通过各种器具感受家庭的舒适,并通过所拥有的东西寻找一种对社会地位的认同,其中特别关注小汽车这种非常明显的生活成功标志。美国人的生活方式成为梦想和准绳。经历了多年来不断更替的政府之后,人们更欣赏第五共和国带来的稳定性和中央政府的强大权力。只是在这一时期末,伴随着对“消费社会”的批评,人们心理意愿的变化才有所显现,这也是学生暴动的基础之一。这一时期末,之前作为上流阶层象征的小汽车,现在开始在大多数家庭类型中流行,包括那些工厂工人。我们现在必须面对的问题当时并不在议程中:环境污染没有被考虑,气候变化尚无人知晓,而交通事故的增长仅仅作为一个边缘问题,被当作“进步”和现代生活的一个必然结果。2.1.2反思社会的公权与私权化“现代化”是关键词。从1956年起,法国参与欧洲共同市场,领导人认为与英国和德国相比,法国落后于时代。中央政府拥有一个强大的、被民众接受的政权。与之相反,地方政府只有十分有限的权力。在一个高效的行政体系的帮助下,流行于大工业和保证经济效率的“理性观念”被引入城市和交通发展:新的城市发展将实施于以往没有城市历史的区域,新的大型公寓在工业基地建设,道路基础设施分隔了不同的交通方式,并且与城市其他地区的基础设施分隔开来。主导观点是效率来源于分区、功能主义和速度。2.1.3法国多中心发展规划随着经济的快速发展,大量人群从农村迁入城镇,从小城镇迁入大城市,他们中的一些人来自国外。市场不能提供足够数量的住房以适应需求,棚户区仍然存在于许多城市边缘。以往的城市空间不够灵活,难以接纳新的建设。政府于是在建成区外围开发城市新区,通常是以大量公寓为主的创新形态的大体量建筑,提供租赁或者买卖。出于这些地区的建筑理念,它们没有参照现有的街道,而这种方法又成为其他新区的参考,如商业和休闲街区(Mangin,2005)。这些地区性开发计划中包括地方性商店和服务、大量的停车位以及通往中心城区的公共交通连接线。这些地方是以一种“产业性的”和“功能性的”的基调来开发的。根据其特定的规模和吸引力,一种“推—拉”结合的手段应用于巴黎大区(theParisregion)。大工业的生产场所从巴黎大区转移到国内其他地方(Lacour,2008)。在巴黎大区内部,制订了一个坚定而简略的区域规划方案:计划营建新的卫星城。目的是集聚外来人口以避免区域蔓延。这些地方将由高效交通体系支撑(直通巴黎的区域铁路和满足区域可达性的高速公路)。通过对平衡工作地和居住地的研究,人们对“多中心发展”抱有巨大希望。至于城市机动性和城市交通,战略选择是技术上开放,但政治上保守。在城市地区曾有三个备选的“主导模式”。摩托车是这些时期使用最广泛的机动化模式。精英人士不使用摩托车,因为摩托车不具有美国内涵,它给人的意象是和工厂工人联系在一起的。因此,它被认为是过时的模式,没有未来。第二个候选者是公共交通。50年代,众多城市中经营公共交通的公司经历了一次顾客逐渐减少的过程。巴黎大区是个例外,但是它们在机动性中所占份额同样是在减少。在巴黎大区,公共交通管理官僚而过时,生产力水平低,需要补助。因此,大部分法国城市并没有考虑公共交通作为解决问题的手段。法兰西岛地区是个例外。新城与巴黎中心相联系的需求,催生了“区域铁路网络”的概念,这是一个比地铁拥有更快速度和更高容量的系统。剩下的唯一方式就是小汽车了,当美国被视为一种准绳的时候,这是一个显而易见的解决方法,而问题只有一个:很少有人拥有小汽车。在城镇,甚至是在高峰时段,低空间占有的交通模式(步行、自行车和摩托车、公共交通)占据出行量的绝大多数,拥堵当然存在,但是不太严重。尽管高速公路供应非常不足(225公里),低于周边国家如德国,但主流标准认为道路和街道网络是“优良的”。对于那时的交通流来说,投资开发新道路的客观需求并不明显。然而,随着对预期发展动力的考虑,这一判断发生了改变。考虑到对经济持续增长的预期,人们认为小汽车拥有率在25年内将增长4倍,达到每个法国家庭拥有一辆小汽车的标准。大多数人都梦想着拥有属于他们自己的小汽车,这可以被认为是通过所有权实现一种社会凝聚。此外,尽管一些公共交通联系已经在规划中,考虑到城市边缘新城开发的前景,小汽车交通量的巨大增长也是可以预见的。因此,开发拥有足量能力的道路网络以满足日益增长的车流,其紧迫性显而易见,尽管当时的交通条件并没有那么糟糕。2.1.4“汽车之行业”大容量干线公路和高速公路网络的规划被证明是相对简单的。着重于综合经济增长(经济增长率、区域分隔、小汽车拥有水平带来的结果、旅游及其他可能)和物质规划(新的住宅和经济活动发展的布局),中央和地方政府共同建设旨在达致未来发展图景的结构框架。这一时期机动性调查首次被引入。它们的目的旨在为预测程序提供“零点”(Zeropoint)。从美国引入了有关出行发生、出行分配、方式划分和路径模拟的“四阶段法”,用于预测小汽车流量和辅助设计所需网络。根据这些意见,选择了主要的放射状路线,城际交通需求也被考虑进去,并且为了把流量、特别是卡车货流从核心城市及其近郊引开,特别地加入了一些切线。财政方面并不是问题。按照这个“魔力圈”构想,这些基础设施将为“小汽车系统”的拓展做出贡献(Dupuy,1995),并且通过征收所有区域的汽车燃油税和不同城市间的高速公路通行费,小汽车系统会为发展买单。进一步的,汽油可用量也不是问题,因为国际原油市场价格每年都在下降,能供应越来越多的汽车。唯一的“大”问题是城镇停车。通过了一项法律强制命令任何新建建筑必须有足量的停车地块,并且在城市最拥挤的区域开始征收短时停车费用。2.1.5利用交通流对汽车的影响这一时期对机动性研究者的要求就是提供精确的出行调查数据,提供关于小汽车拥有和使用的外在趋势的精确预测并且提供最好的模型预测交通流。这些是提供适应未来城市空间内人口、就业和活动分布需求的基础设施的前提。2.1.6未来城市公共空间功能的未来是一个复杂的发展环境,未来很当我们以现在的眼光观察这个时期,一些主要内容显现出来。决策者和专业人员将系统太简化了。某些交通方式(自行车、摩托车、除特大城市以外的公共交通)的命运就是消失。城市内部公共空间的作用被消减成单一功能,成为交通的物质支撑,以城市生活质量和高度拥堵为代价。未来是确信可知的,并且每个人对持续的增长、对土地利用规划专家的能力等等抱有高度的信心。最后,这个较短的时期(15年)被证明是关键的:它使得城市居民走上了依赖小汽车的道路。大部分欧洲国家和城市遵循这一发展路径,但其中一些国家成功地在非小汽车交通方式上保持了一些生命力,如荷兰的自行车和德国的有轨电车(Bovy,1993)。2.21975-90年这一时期的关键词是折衷。2.2.1住房及其环境问题过去市民们相信一种永恒的持续经济发展,但是他们逐渐发现“福特模式”陷入了危机,失业率增加,并且1973年的第一次石油危机使他们发现石油资源并不是无穷无尽的。未来变得不确定,并且专家学者们预言中的信心开始下降。住房及其环境、每个家庭成员的健康成为价值核心。那些居住在市中心的人们需要舒适安全的公共空间,反对将城市街道改造成为干线道路。他们发现太多的小汽车降低了公共汽车的服务水平,并且期望得到更好的公共交通服务。另一些人认为,如果居住在田园郊区自己的独立住宅内,他们和孩子们可以体验到一种更好的生活,每家拥有两辆小汽车的话,这种选择就变成可能(Berger,2002)。这一时期,往低密度地区迁移的现象成为了汽车流增长的主要刺激因素。结果,虽然很多人找到了个人危机的解决方式,但是媒体提醒人们很多问题并不能完全解决:道路事故触目惊心地增长,城市污染影响健康,石油危机使得小汽车依赖成为问题,等等。2.2.2政策的转变:从“产一方面,考虑到总体上的可达性,规划师继续寻找大项目。可达性被认为是经济发展以及在偏远地区获得更廉价出租房屋的关键条件。中央政府改革了它的住房政策,开始帮助家庭拥有房屋而不是自己提供拥有大量公寓的大型建筑。结果是住房政策与城市政策相互脱节。第二个结果是从前那些“新区”成为低收入人群和家庭,尤其是非洲移民的专属地,而偏远郊区也成为低收入家庭的专属地。另一方面,决策者(首先是地方政府)越来越多考虑到由小汽车交通增长累积的一些问题。他们放弃在城市中心地区的干线道路计划,但是仍然开发围绕城市并与之相切的道路,这也是工作岗位扩散的主要因素。对位于城市的公司所征的税收,被创造性的应用于开发公共交通。这些资源对公共交通更新尤其是对轻轨的建设来说是主要的支撑。目前已有大约20个城市使用上了轻轨。国家层面上,决策者鼓励研究和发展低油耗的可以推向市场的小汽车,并且在这一时期末,又提出更低水平的排放量。他们致力于通过国家政策提高道路安全标准,其中巨大的进步被证明是可以实现的。2.2.3交通外部成本机动性研究的问题从集合的方法(以“四阶段法”的改进为代表)演变为更加分解式的解决方法,这一过程由“小规模改变”研究所导致。我们必须确保人们使用更多的公共交通,或者步行承担短途交通,以车站或者换乘点的质量来提高边缘地区公共交通服务质量,确保人们行驶更加安全等。关于新基础设施的讨论也推动了机动性研究。在这一争论中,经典的成本收益分析必须与称之为“交通外部成本”分析相融合,“交通外部成本”包括诸如噪音、当地的环境污染、交通事故和温室效应等这样一些元素。紧接着,非常庞大的研究工作沿着这条线路展开。机动性研究进展迅速。研究者也可以利用出行调查数据回答他们自己的问题,形成自己的观点。例如,他们发现在以小汽车为主要模式的城区,那些没有小汽车的人面临的问题(Orfeuil,2004)。他们发现郊区居民高度依赖小汽车,为了“日常的城市生活”,其耗油量是城市中心居民的三倍多。甚至,即使有更高的小汽车拥有水平,郊区居民到劳动力市场的可达性仍然远低于城市居民。他们怀疑提供越来越多的大容量、高速基础设施只是一种对城市蔓延的鼓励,而由于基础设施存量的增长,理论上城市蔓延会降低可达性效益。这一时期末,交通专家们针对城市交通普遍认为存在三个危机有待解决:·与城市蔓延相关的交通堵塞。拥堵区域从城市中心转移到城市周围的主要网络。·与公共交通相关的财政危机。我们为减缓拥堵而发展公共交通的花费是昂贵的,但是从使用者那里可以获得的财力支持却是很低的,因为由于社会原因,票价始终维持在一个低的水平。·与小汽车交通排放相关的环境危机。先是本地排放带来的问题,及至这个时期末,二氧化碳的排放与气候变化关联了起来。2.31980-2008年这一时期的关键词是“限制”,限制发展,限制交通发展。2.3.1个是青少年,小人们现在确信“危机”的观念并不准确。他们生活在一个持续的从一个福特制社会到另一个经济时代的运动中,回到以前的经济增长水平毫无希望。“好年成”将是年增长2%的年份,“坏年成”可能是负增长的年份。这里存在结构性的原因,其中一个与人口老龄化有关,面对面服务逐渐发展,他们生产能力低并越来越多占有国家财政中的退休金。那些收入低又对小汽车有高需求的人群(尤其是郊区居民)对小汽车的花费更加关注。他们驾驶着老旧小汽车,只有当必需的时候才更新他们的座驾,也只有在稳定的状态下,才能努力使得收入状况满足使用小汽车日益增长的支出。出于健康的考虑,人们改变了对步行和自行车的观念。一些在大城市中心的市民梦想着不再需要小汽车。一代人的时间内小汽车的状态就由梦想变成了日用品。此外,媒体将可预见的气候危机与小汽车紧密联系起来。2.3.2解决对策建议国家层面上,无论决策者怎么想,他们的行动内容被强制的控制温室气体排放的要求所掌控。首先,依照《京都议定书》履行法国的国际义务。其次,这也是一个需要,因为每个主要基础设施项目都会在环境保护方面引起与市民的矛盾。而公共交通公司则根据这一点来改进他们的解决方案。在大都市区层面,决策者的行为被1996年通过的旨在计划达到较低交通水平的“能源消耗和空气质量法”所限制,同时被市民期望得到更多的公共交通供给的政治意愿所驱动。另一方面,小汽车使用量增长的主要推动力依然存在,大部分中心城市和近郊区政府通过新的建设努力尚能勉强接纳新人口(Wiel,2007),因此,蔓延仍在继续。市民的行为仍然是小汽车导向多于公共交通导向,除了在油价非常高的时期。结果,公共交通方面的努力只能提供一个比预期要低的支撑水平(Massot,2002;Orfeuil,2008b)。总体趋势来看,区域铁路取得较大的成功,尤其是当油价昂贵的时候;合乘小汽车取得一定的成功,但在那些资金约束较低的地方,城市出行中这种使用方式增长较慢。2.3.3城市动机的影响这一时期主要的标志是“预测与预防”方法。问题从“怎样改善交通状况和使用者健康”转化成了“怎样把交通问题降到最低限度”。一部分机动性专家探讨了旨在通过更高交通支出或者更低交通速度降低机动性的政策带来的相关问题。城市的经济健康状态会由其地域内总体可达性的降低而受到损害么?相应的负担能被不同类型的人群公平承受么,还是会集中于那些低收入家庭、郊区居民呢?必要的环境改善或者相关措施的潜力如何(Wachter,2005;Orfeuil)?在城市机动性水平较低的情况下,什么类型的新拉力可以被预期呢?如果我们认为城市系统是“可逆的”,交通运输服务质量的不断降低会导致我们回到城市10年或者20年前的那个样子吗?现在,机动性专家的另一部分工作是提出方法以避免这种情况的恶化,相关研究方向包括:·可持续的物质规划(城市集约化、功能混合以替代功能分区、土地利用和交通项目的协调、环境功能区、小汽车禁行区、为特殊交通工具或者使用者设置的专用车道);·公共交通供给的改善(不同类型服务的协调、票价整合、换乘点设计);·新交通方式的发展(小汽车共享、合乘小汽车、个人自行车)(Orfeuil,2008a);·通过经济方式控制或者减缓交通增长(停车费、城市道路定价、燃油税费、交易许可、土地税费、居民机动性的诱因)。3法国:“中国”是中国城市化的有机组成部分大约1200万人(法国人口的19%)居住在12000平方公里的地区(幸运的是75%的土地被保留用作农业和森林,尽管每年自然空间的消耗率达到15平方公里),巴黎大区在法国是独一无二的。其对法国GDP的贡献率约占30%,拥有法国50%的工程师、管理人员与研究和发展人员。从人口规模上讲,它是法国唯一能够和中国大都市地区相比较的有卫星城的大城市。本节第一部分,我们以60年代的逻辑阐述政策的构建。在本节第二部分,以现在的观点提出政策的效果。3.11集合住宅和集合公路60年代,巴黎大区快速发展,地方政府(1200个市镇)无法以相应的方式满足住房和基础设施方面的相关需求。而中央政府在三个主要方面进行了引导:(1)为避免这一地区过度发展,以巨大的努力将工业分散至法国其他地区:航空业在图卢兹和波尔多,电信业在雷恩,汽车制造业在另一些地区等等。伴随着这一努力,大学、研究中心、文化活动相应地发展。这一政策现在可以认为是成功的,各省共有超过10个大都市地区和巴黎地区(Parisarea)一样充满吸引力,并且现在比巴黎地区有更高的内聚流。从90年代开始,与进入巴黎的人相比,更多的人离开巴黎居住在这些地区:迁移流逆转了。(2)以两种类型的住宅区安置增长的人口:一种是集合住宅(Grandsensembles),全部是新住宅区,大部分在近郊区;另一种是5个新镇,大部分是在远郊区,距离巴黎中心大约20~30公里。集合住宅成功地为相对不富裕的人群提供了现代化的家居生活,而另一方面,他们最初计划的为中低收入家庭提供可持续的居住形式却失败了。由于建筑质量低(噪音等),外部环境差,以及由基础设施分割产生的进一步的隔离感,中产阶级倾向于离开这种类型的房屋。随着小汽车或改进的公共交通提供的自由度,他们逐渐选择居住在郊区或者更传统的城市地区。因此,集合住宅如今集中了存在很大困难的人群(失业者、移民),并且是导致如下问题的原因:孩子们学业的不成功,城市安全问题等等。至于新城,它们完成了部分目标。尽管增长速度低于预期,但它们还是集聚了该区域约15%的居住供给,以及20%的经济活动。连接巴黎的铁路和高速公路也修建完成,并且新城和巴黎之间的双向通勤交流处于较高的水平。就业岗位与劳动力人数的比值约为1,并且他们的公共和私人服务,包括商店、休闲娱乐场所等,与中心城区为周边人口提供的服务一样。由于这些原因,“新城”政策可以认为是成功的。另一方面,我们必须指出部分目标未能完成。尽管就业岗位和劳动力人数之间的比率达到“1:1”,但是仍然有大量通勤交通发生在新城和外界之间,尤其是巴黎。许多在巴黎工作的低收入者,仍然因为房屋价格较低而更愿意居住在新城,同时上流社会的精英更愿意居住在巴黎,即使他们的工作地点位于新城。另外,从新城向周边地区的居住蔓延据观察已经有20年了。(3)要设计一个雄心勃勃的交通网络,为区域内部的移动提供便利。地铁方面,仅有少数线路长度延长(计每15公里线路延长2公里),完成了一条完整的新线路(14号线,东西走向)。区域铁路(放射系统)方面的成就更加重要,包括巴黎地下的几条新隧道,并将10条以巴黎某站为终点的郊区铁路线转换成5条高峰行车间隔3~4分钟的贯穿性的区域快线。干道和高速公路方面,60、70年代用城市和市际投资完成了巨大辐射状系统的投资建设。A1、A4、A6、A13号高速公路兼具两个功能:一是巴黎与其北部、东部、西部及南部区域的长距离联系,二是提供区域机动性的短距离联系。通过这些高速公路的设计(中心部分每2公里设置转接口)以及区域内部免费通行,使得第二个功能更加便利。这些放射状的线路现在由三条环线相连接,完成于70年代的“环城大道”就在巴黎城边缘,A86号高速公路在近郊区的外缘,A104号高速公路在远郊区。公共交通没有如此强大的外围切向联系线路,并且这些道路设施必须承担非常高的交通量(环城大道和A86号高速公路每天各100万辆车)。这些设施是基于一种“成本收益分析”(成本包括设施费用,收益包括节省的出行时间和获得的可达性)所决定和设计的。结果是小汽车利用率的持续增长,增长率比人口增长或者经济增长要高得多(表6)。3.2“私人”带动“局部”的规划布局90年代政府当局的规划目标彻底改变了。1994年实施的总体规划是最后一个首先考虑可达性目标并基于成本收益分析的文本。而2001年采用的“城市交通规划”目标和逻辑完全相反:受益于小汽车交通的减少,可达性目标不复存在。受益于主要基于道路交通环境压力减少带来的人们的接受程度,成本收益分析也不复存在了。规划设想不再关注区域空间的组织和联系,而是开始关注区域内的地方空间,这些生活质量改善必须着手的地方。“思考的范畴”改变了,伴随这一变化,推行的政策性质同样改变了:在第一个时期,是一个区域性的规划设想支撑着铁路快线和高速公路,现在是更加地方化的规划设想支撑着电车、公共汽车、免费自行车存取、小汽车禁行区、旨在减少隔离的本地道路设计改进等等。这些做法无疑比之前的更加符合“可持续发展进程”,而且它们是唯一适应区域生活方式多样性的(表7)。然而,速度的变化也给人们带来了问题,尤其是使用小汽车上下班的人现在面临着更长的通勤时间。他们中的少数人能够改变出行模式并成为公共交通使用者和摩托车使