中国就业政策的几个问题

中国就业政策的几个问题

改革开放前，政府作为与经济增长平行的主要经济目标，充分考虑了社会主义经济制度的优越性。改革开放以来,特别是社会主义市场经济被确定为中国经济体制改革目标以来,经济增长目标逐渐取代充分就业目标成为政府的首选目标,充分就业不再是与经济增长并列的目标,而是从属于经济增长的需要,特别是要服从于提高效率的需要。尽管随着就业形势的变化,政府对就业问题给予了越来越多的关注,但始终是以在保证既定经济增长目标的前提下减少失业作为出发点。政府在每一个发展阶段所采取的就业政策都是和当时的经济体制基本相适应的,都是当时的体制环境下的最优选择,因而存在其合理性的一面;至于其不合理的方面,主要是由整个宏观体制造成的,而不是就业政策本身的失误所产生的。下面重点分析当前就业政策中存在的几个值得讨论的问题。一、政府政策介入非需求约束经济增长的必要性首先,经济增长理论已经揭示:一国潜在的经济增长率主要取决于技术进步、人力资本、物质资本和劳动力投入的增长率以制度因素;在既定的制度框架下,则主要由技术进步、人力资本、劳动力和资本投入的增长率决定;在存在资本约束的情况下,劳动力增长率不再是经济增长的决定因素,相反,过快的劳动力增长率是导致失业的重要因素,因而只有技术进步、人力资本和物质资本的增长率决定潜在的经济增长率。而技术进步、人力资本和物质资本增长率本质上是由经济本身决定的内生变量,而不是政府政策可以决定的外生变量。而且,技术进步、人力资本和物质资本增长率的提高是一个长期问题,存在多重制约因素,不是在短期内可以改变的。因此,政府每年对这些经济变量确定一个明确的数量指标显然不是一种市场行为,也是不现实的。其次,实际经济增长率受潜在经济增长率的约束,前者不可能长期超过后者。在市场经济条件下,政府促进经济增长的政策只能在实际增长率低于潜在增长率的情况下起作用,并且一般只能通过消除需求约束把经济驱动到潜在增长率水平;对于非需求约束因素,如外部冲击、市场本身的波动和其他不确定性等导致的增长率低下,政府的经济政策往往难以起作用。另外,即使政府在刺激经济增长方面能够有所作为,但经济增长是否必然带来就业机会的增加,仍然存在严重问题。中国和世界各国近几十年的发展实践都表明,经济增长的同时往往可能伴随着失业的增加。二、市场化是我国社会经济发展的必然要求当前加快劳动力市场建设、实现就业市场化的改革作为建立社会主义市场经济体制的一个步骤,是十分必要的,也是正确的,因为劳动力市场作为一种要素市场,是整个市场体系的重要组成部分之一;但把它当做解决当前失业问题的主要措施则混淆了目的与手段的关系。因为,建立完善的劳动力市场从而实现就业市场化是就业体制改革的目标,是建立社会主义市场经济体制的必然要求而不是解决失业问题的手段。市场经济体制下必然存在失业,这是一切市场经济的共同特征,既然如此,试图通过市场的发展和完善消除市场本身固有的特征,这显然是不可能的。特别地,我国目前的失业在原因和性质上不同于西方发达资本主义经济国家的失业:西方国家当前的失业被认为主要是工资刚性、结构不匹配、工作转换等原因造成的;我国目前的失业则主要是体制转型、历史因素、国际竞争压力等造成的,主要表现是就业岗位不足、缺乏足够的资本吸纳巨大的劳动力资源,同时,为适应国际竞争的压力,企业不得不采纳劳动节约型技术和其他新技术以提高产品竞争力,这势必加剧中国的失业。失业原因和性质的不同决定了解决失业问题的途径必然不同:西方国家的失业可以通过完善市场机制加以缓解,而我国目前的失业不是仅仅通过市场机制的完善就能够解决的。劳动力市场只是配置劳动力资源和就业岗位的机制,它本身不可能创造任何就业。三、技术进步在总体上看是增长的增长实证分析表明:经济增长与就业不是完全一致的,在某些条件下,二者之间甚至存在着负相关关系。国内学者检验了中国经济的就业-增长弹性变化趋势,结果表明中国经济的就业弹性也呈现出不断下降的趋势。例如,“八五”期间,就业对GDP的弹性值从1978～1989年间的0.311下降到1990～1996年间的0.107。自20世纪90年代以来,中国GDP对就业的弹性呈下降趋势,1997年就业对GDP的弹性为0.13;资本深化以及由此引起的经济增长对就业的“挤出效应”越来越明显。在短期内,经济增长可能会增加就业机会,但从长期趋势看,作为经济增长源泉的技术进步可能阻碍就业的增长。在这种情况下,通过刺激经济增长解决失业问题的思路需要调整。当然,这种观点并没有否认经济增长是就业增长的必要条件;把经济增长看作就业增长的必要条件无疑是正确的。四、社会企业结构调整和劳动力转移将成为企业的主要任务首先,我国目前的下岗失业很大一部分来自于体制转轨过程中国有企业富余人员的释放。由于计划经济时期追求名义上的充分就业,政府通过行政手段安置待业人员,而不是以利润最大化的原则决定就业量,国有企业普遍存在富余人员;在向市场经济转轨过程中,企业必然根据利润最大化原则确定劳动力需求,解决就业问题不再是企业的任务。这样,随着市场经济体制的逐步确立,企业富余人员必然要被剥离出去,从而形成大量下岗人员。其次,历史因素导致的落后的产业结构在世界范围新技术革命的压力下,必须进行迅速的结构调整;结构调整和与之相关的技术进步在一定时期内也会产生大量下岗失业人员。再者,中国农村存在大量农业剩余劳动力亟待转移,这对城市就业也会产生一定压力,而西方国家早已完成农村劳动力转移的任务。这些原因造成的下岗失业数量庞大,难以通过劳动力市场建设等措施得到完全解决。五、企业创造就业能力的依据目前大多数理论文献和一些政策文献都把私营企业的发展作为解决中国失业问题的一条重要途径,其根据在于:近几年来,随着私营企业的发展,私营企业吸纳的劳动力人数不断增加,而国有企业的就业总量却在不断减少。事实上,这只是一种直观的现象,是当前体制转型的结果,不能作为比较两种所有制企业创造就业能力的依据。中国目前的私营企业从其起源看有两类:一类是由原来的国有、集体企业拍卖或实行股份化形成的,一类是通过自身利润积累直接投资建立起来的。前一类私营企业在形成的同时即意味着国有、集体企业职工的失业,尽管新建立的私营企业会重新雇用一批工人,但数量远少于原企业的失业工人数量,就业总量只会下降,不会增加;后一类企业似乎没有直接导致国有、集体企业的失业增加,但从总量的角度看,在市场容量和资源存量一定的条件下,私营企业份额的上升必然导致国有、集体企业份额的下降,二者的此消彼长只是意味着就业所有制结构的变化,与就业总量的增加没有直接关系。由此可见,私营企业和国有、集体企业就业数量的变化只是反映了体制转型以及由此带来的所有制结构变化,而没有增加就业总量;私营企业就业数量的上升和国有、集体企业就业数量的下降有着强烈的因果关系,而不是彼此独立的,它们是同一个硬币的两面。因此,通过刺激私营企业的发展不可能解决总量失业问题。六、技术进步有利于促进农村居民收入,将农村劳动力纳入国家的就业规划从就业的角度看,中国的基本国情主要有两点:一是巨大的人口总量,二是巨大的农村人口数量及其中大量的剩余劳动力。要解决如此众多人口的就业问题,关键是要形成大量的资本积累,而资本的积累最终来源于经济总量的增长;在市场经济条件下,经济总量的增长又离不开有效需求的增加;有效需求的增长来自居民总收入的增长;要实现居民总收入的增长,就不能忽视占总人口大多数的农村人口的收入增长;在农业产出和农业就业增长潜力有限的前提下,提高农村居民收入的出路就在于解决农村剩余劳动力的转移问题。这样,就必然要求实行城乡统筹就业,把农村劳动力就业问题纳入国家的就业规划。另一方面,根据前面的分析,经济增长不一定带来就业的增长,关键是决