农村集体经营性建设用地流转改革探索

农村集体经营性建设用地流转改革探索

18世纪初。中共中央总委员会通过了关于全面深化改革中诸问题的决定。“农村集体经营国有土地转让、租赁和上市，符合规划和用途控制，符合国有土地同等市场，”他说。农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市进而建立城乡统一的建设用地市场,是改革完善土地制度、推进城乡一体化、进一步完善社会主义土地市场体系、更好地发挥市场在土地资源配置中的决定性作用、促进土地资源优化配置和合理利用、促进社会公平的重大改革举措。农村集体经营性建设用地入市流转,需要妥善处理好流转收益的分配问题。一、政府参与集体经营性建设用地入市的限制因素是土地市场价值和土地增值的市场价值,一个是土地增值,一个是土地增值农村集体经营性建设用地是指属于农民集体所有用于盈利性的建设用地,从现状用途来看,集体经营性建设用地主要指乡镇企业用地以及集体经济组织为了解决就业安置、发展集体经济而用作二、三产业的用地。由于集体经营性建设用地入市,必须以符合规划和用途管制为前提,因此,与国有土地同等入市的集体经营性建设用地就包括规划为工业、商业、商品住宅、旅游等经营性用途的土地。有的集体建设用地从现状用途来看是公益性用地或宅基地,但规划为经营性用地,这种情况下就可以作为集体经营性建设用地与国有土地一样同等入市。集体经营性建设用地入市流转,必然要以市场价格的形式取得收益。那么,政府能否参与集体建设用地入市流转收益分配?如果能够参与分配,其理论依据又是什么?土地产权学派从产权理论出发分析集体经营性建设用地入市流转收益的分配问题。这一学派又可以分为绝对产权学派和相对产权学派。绝对产权学派从绝对的土地所有权出发,认为法律明确规定集体土地所有权属于农民集体经济组织所有,因此,集体经营性建设用地入市流转收益自然全部归农民集体经济组织,政府无权参与分配。相对产权学派从相对的土地所有权出发,认为现实中的土地所有权都是受到规划限制的土地所有权,土地开发权实际上是归公的,不存在绝对的土地所有权,因此,政府自然而然要参与集体经营性建设用地入市流转收益的分配。在市场经济条件下,土地的市场价值一方面取决于土地本身条件如区位、现状用途等;另一方面又取决了土地利用规划确定的未来土地开发利用方向、开发强度等。土地市场价值会因社会经济发展引起的土地稀缺性程度提高而发生普遍性的增值,也会因土地利用规划用途的个别调整和变化而发生增值。农村集体经营性建设用地的市场价值同样如此。只不过,由于农村集体经营性建设用地的市场流转受到限制,因此由经济社会发展、规划用途变更等原因引起的土地增值无法显化出来。但是,在允许集体经营性建设用地流转入市时,这种土地增值必然要显化出来,并包含在土地流转的总价款中。这就是说,从理论上讲集体经营性建设用地入市流转收益,可分为集体经营性建设用地现状用途的土地价值和入市后的土地增值两部分。政府能否参与集体经营性建设用地流转收益分配的问题,实质上是土地增值的分配问题。集体经营性建设用地,从来源看一般都是从农用地转用而来。农用地的市场价值主要由农地农用的农业租金价值构成,农用地转为建设用地后则会发生土地增值,这类土地增值包括:(1)农用地转用成本,即将农用地开发为建设用地的投入成本,包括通路、通水、通电、通讯、土地平整等方面的投入;(2)成长性增值,即随着经济发展和城市拓展土地租金增加带来的价值,这种增值随着土地距离城市边缘越远而递减;(3)公共投资引起的增值,即政府在基础设施、市政建设、公共服务、环境整治等方面的公共投资引起的土地增值;(4)规划管制引起的稀缺性增值,即规划管制引起的某类用地供应更为稀缺而引起的增值。例如耕地保护可能加剧建设用地供应的稀缺性从而引起建设用地的增值。实际上,就建设用地而言,规划的具体用途不同,土地的市场价值会表现出差异。例如商住用地的市场价值一般要高于工业用地的市场价值,工业用地转为商业住宅用地,就会发生土地增值。农村集体经营性建设用地入市,上述土地增值都会显现出来。许多学者从土地增值的成因出发,提出了土地增值分配的主张。比如,我国土地经济学家周诚从理论上将土地增值分解为由宗地内业主投资带来的直接投资性增值、由宗地外投资辐射引起的外部投资辐射性增值和由土地用途管制、土地用途变换等引起的稀缺性增值,并将由宗地外投资辐射性引起及由土地用途管制和土地用途变换等引起的而非业主直接投资引起的稀缺性增值称为土地自然增值,主张土地自然增值归公并由社会公平分享。从土地增值的成因出发来推理土地增值的分配原则,事实上是存在缺陷的。至少就政府公共投资、经济发展、城市拓展等引起的普惠性的土地增值而言,在现实中根本就不可能全部公平地实现归公,相反,由于这种增值是普惠性的,所以不实现归公倒是公平的。很简单的道理是,政府投资于基础设施、市政建设和公共服务,其产生的外部效应是普遍性的,政府不可能向每一个受益人收取这种公共投资产生的普遍性的土地增值,同时由于这种增值是普遍而又普惠性的,因此无需归公。在现实经济生活中,土地利用要受到土地利用规划的管制,土地市场价值会因为规划管制用途的不同而不同,因规划管制用途的变化而变化。在土地利用规划管制下,空间上连续分布的土地由于规划管制的存在其市场价值不再是连续的。因此,从公共政策公平性的要求来看,在存在规划管制的情况下,要实现规划管制下的公平,就必须通过适当的措施平衡土地利用规划管制对土地市场价值产生的影响。具体来说,在土地财产征收中对国有土地和集体土地给予平等待遇,即所谓的同地同价补偿;在规划许可管制下,通过税收等手段对规划管制造成的土地财产价值增加或减损进行调节和平衡,防止一些财产权利人因为规划管制获得意外所得而另一些人遭受财产价值损失。从公共政策公平性和可操作性的要求来看,政府公共投资外溢和社会经济发展带来的普遍性的土地增值由于是普惠性的而无需归公。农村集体经营性建设用地因政府公共投资、经济发展、城市拓展而升值,这类普惠性的土地增值无需归公。但是,在集体经营性建设用地入市增值中有一部分是由规划许可用途变更和开发强度提高引起的,这部分增值一般是个别性的而非普遍性的,并且具有很大的差异,从促进公平的要求来看理应归公。这就是说,在集体经营性建设用地入市流转中土地增值归公这个命题本身是成立的,但是这一命题具有非常严格的内涵。土地增值归公这一命题的成立,自然而然要求政府参与到集体经营性建设用地入市流转收益的分配中来。从理论上讲,对土地收益进行调节本身就是政府的一项重要的公权力,它是高于国家、集体和私人等一切形式的财产权利的。所谓的土地增值归公,是指因规划管制引起的个别性的土地增值要归于作为公共管理者的政府,而不是作为土地所有者的政府。这就要求在集体经营性建设用地入市流转收益分配中,政府作为公共管理者必须完善城乡一体的土地增值归公、土地税费等政策体系,统筹协调和改革完善土地财产补偿办法和土地增值公平分享办法。也就是说,在集体经营性建设用地与国有土地同等入市的同时,必须在土地增值归公和税费义务上对国有土地和集体土地实行同等对待,进而实现同权同价。二、地方性管理办法的种类事实上,我国许多地方很早就开展了集体经营性建设用地入市流转的改革探索,不少地方先后出台了地方性的专门管理办法。然而,由于国家有关法律一直没有调整,所以地方的改革探索并未取得大面积的突破性进展。尽管如此,相关经验仍然值得分析和总结。1.设计并取得部分土地增值,确保了我国的农用地转用主要通过农用地征收实现,依靠土地征收权,政府在支付征地补偿费后取得集体农用地并将之转为国有土地,然后再按照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应。在此过程中,农民集体获得征地补偿费,政府取得农用地转用过程中的土地增值收益,即实现了土地发展权归公和土地增值归公;最后通过对归公的土地增值收益的合理使用实现土地增值的社会公平分享。在集体农用地转用征收过程中,政府首先以税费的形式取得一部分土地增值收益。与集体农用地征收为国有建设用地相比,在集体农用地转为集体经营性建设用地的过程中,一般情况下由于用地者是集体经济组织内部成员,所以,并不向集体经济组织支付财产补偿。但是,与集体农用地征收为国有建设用地相同的是,在集体农用地转为集体经营性建设用地的过程中,用地者也要按照国家有关规定缴纳耕地占用税、耕地开垦费等,地方政府也要向中央和省级政府缴纳新增建设用地土地有偿使用费。2.集体建设用地初次入市时,土地增值显化过快在农用地征收为国有建设用地后的土地供应环节,政府通过用地者支付的土地受让价款取得另一部分土地增值收益。这部分土地增值收益因土地区位、基础设施配套程度、土地平整程度、土地供应用途、土地供应方式以及市场需求等的不同而不同,是富有弹性的。它一般包括两部分:一部分是土地开发成本,相当于政府对城市基础设施建设投资所形成的土地增值,即投资型性增值;另一部分是扣除土地开发成本后的土地供应纯收益,这部分土地增值收益与规划确定的土地供应用途直接相关。也就是说,在集体农用地征收为国有建设用地后,土地增值收益以土地出让纯收益的形式由政府实现归公。在集体农用地转为集体经营性建设用地的过程中,事实上同样存在因规划用途转变引起的土地增值归公问题。只不过由于集体经营性建设用地流转受到限制,与规划用途直接关联的土地增值在最初的集体经营性建设用地供应过程中未能显化出来。但是,在集体经营性建设用地初次入市时,这种增值收益必然要显化,并包含在土地流转的总价款中,在这种情况下与规划用途相关的土地增值也就理应在初次入市时实现归公。在集体经营性建设用地入市流转改革实践探索中,许多地方出台办法规定在集体经营性建设用地初次入市流转中收取土地增值收益。有的地方按照土地集体经营性建设用地出让总价款或基准地价的一定比例收取政府收益。例如,《苏州市集体经营性建设用地使用权流转管理办法(征求意见稿)》规定:“集体经营性建设用地出让、租赁所取得的土地收益,主要归集体土地所有者所有,但应向政府缴纳不高于流转合同价款15%的土地收益。”有的地方规定,按照定额标准收取政府土地收益。例如,《烟台市集体经营性建设用地使用权流转管理试行办法》第二十一条规定:“土地使用者除向土地所有者支付土地补偿费外,应向市、县(市)人民政府缴纳土地流转收益,标准为3~6元/平方米,按市、县(市)、乡(镇)、村1∶2∶5∶2比例分配。”个别地方政府则不收取土地增值收益,集体经营性建设用地入市收益全部归集体土地所有者。例如,《河北省集体经营性建设用地使用权流转管理办法(试行)》第十七条规定:“集体经营性建设用地使用权出让、出租取得的土地收益属所有权人所有,其他单位和个人不得截留或者挪用。”对于集体经营性建设用地初次入市流转中归公的土地增值收益,许多地方规定比照国有土地收益进行管理。例如,《佳木斯市集体经营性建设用地使用权流转管理暂行规定》第十五条明确规定,政府收益部分由新土地使用者缴纳,财政专户存储,比照国有土地租金管理。福建省永春县规定,上缴县和乡(镇)政府的土地收益纳入土地收益专项管理渠道,比照国有土地收益使用管理的有关规定统筹安排使用,专项用于基础设施和土地开发整理。在政府参与集体经营性建设用地出让收益分配的地方中,绝大多数明确规定,政府取得的土地收益主要向县乡以下倾斜,在县(市)、乡(镇)、村按比例分配,主要用于土地整理开发、城镇基础设施建设、农村基础设施投资和安置农民就业生活等。3.参照城镇国有地增值税,将集体建设用地流转纳入税收范畴在建设用地的保有环节,我国城镇国有建设用地征收房产税、城镇土地使用税形式的保有税,而对集体经营性建设用地则不征收任何税种;在建设用地转让环节,我国城镇国有建设用地征收土地增值税、印花税、契税、营业税、企业所得税等,而对集体经营性建设用地,由于其流转受到限制,因此也就不征收各类税收。在集体经营性建设用地入市流转改革实践中,一些地方参照城镇国有建设用地的税收,将集体经营性建设用地流转纳入了征税的范围,或者征收与城镇国有建设用地有关税收相类似的地方税费。例如,《广东省集体经营性建设用地使用权流转管理办法》规定,集体经营性建设用地使用权出让、转让和出租的,应当向土地行政主管部门申报价格,并依法缴纳有关税费;集体经营性建设用地使用权转让发生增值的,应当参照国有土地增值税的征收标准,向市、县人民政府缴纳有关土地增值收益。《苏州市集体经营性建设用地使用权流转管理办法(征求意见稿)》第四十一条规定:“集体经营性建设用地使用权出让、转让和出租的,应当如实申报价格,并依法缴纳有关税费。”三、“合理提高个人收益”“党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”。开放集体经营性建设用地市场进而建立城乡统一的建设用地市场,要求通过更好地发挥市场在土地资源配置中的决定性作用实现好集体土地资产收益;要求通过强化政府的公共管理职能、更好地发挥政府在集体经营性建设用地入市流转收益中的调节作用,平衡好各类土地经济关系;要求严格规范集体土地收益内部管理,保护好农民个人的集体土地收益权。1.建立统一的土地增值利益分享机制建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,首先要求建立集体经营性建设用地入市流转土地增值归公制度,在平等开放集体和国有建设用地市场的同时在土地增值归公上对国有土地和集体土地实行同等对待。这样有利于建立城乡一体的土地收益分配调节机制,促进对国有土地和集体土地同等对待,抑制土地投机,打击和遏制违法违规用地现象。从促进公平的角度讲,与规划许可用途和开发强度相关的个别性土地增值理应归公并为社会公平分享。无论是国有农用地转为建设用地,还是集体农用地转为建设用地,在转用后的初次入市环节应按统一标准征收土地增值收益。存量集体经营性建设用地经批准改变用途、提高开发强度的,和国有建设用地一样也必须缴纳土地增值收益。在改革试点阶段和市场开放前期,土地增值收益可以按照土地出让总价款的一定比例以费的形式征收,也可考虑对存量建设用地的出让总价款和基准地价之间的差额、增量集体经营性建设用地的出让总价款和区片综合地价之间的差额按照超率累进税率以费的形式征收。集体经营性建设用地经批准改变用途的,如工业用地改变为住宅用地或商业用地,必须补缴土地增值收益。从长远来看,在逐步建立完善不动产税制后再以土地增值税的形式征收土地增值收益。集体经营性建设用地上归公的土地增值收益,可与国有土地收益纳入统一管理,严格规范使用方向。由于土地增值归公是归于作为公共管理者而非土地所有者的政府,因此,归公的集体经营性建设用地收益可在县(市)、乡(镇)、村之间按照一定比例分享并向乡(镇)、村倾斜,留归县(市)的部分在县(市)域内统筹安排使用并适当向农区倾斜,在使用上优先用于农村基础设施建设和村庄整治。2.统一征收地方新农发费用在开放集体经营性建设用地流转市场的同时,必须建立完善城乡一体的不动产税费体系,在税费义务上对国有土地和