第四讲 农村社区和城市社区的组织架构

第四讲农村社区和城市社区的组织架构一、村民自治的组织架构（一）村级组织系统的结构村级组织是个系统，这个系统由四个要素构成：党的组织系统、村民委员会组织系统、村级经济组织系统、群团组织系统。

1.党组织系统

党的组织系统是指按照《党章》规定，在村一级设立的组织群体。

党的组织系统通常视村规摸大小而定，其结构和形式有三种：

第一种是党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会、党小组；第二种是总支部委员会、支部委员会、党小组；第三种是支部委员会、党小组。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定为：“有正式党员3名以上的村，应当成立党支部；不足3名的，可与邻村联合成立党支部，党员人数超过，50名的村，或党员人数虽不足50名，但村办企业具备成立党支部条件的村，因工作需要，可以成立党的总支部。党员人数100名以上的村，根据工作需要，经县级地方党委批准，可以成立党的基层委员会；村党委受乡党委领导。村党支部、总支部和党的基层委员会由党员大会选举产生。”

2.村民组织系统

村民委员会组织系统是指按照《村民委员会组织法》在村--级设立的管理村级事务的组织群体。村民委员会组织系统有三个层次：第一个层次是管理村级事务的权力机构，即村民会议和村民代表会议；第二个层次是管理日常村务的工作机构，即村民委员会；第三个层次是村民委员会下属各委员会、村民小组。

3.村级集体经济组织系统

村级集体经济组织系统是指按照有关法律法规在村-一级建立的集体经济组织群体。

村集体经济组织系统按照市场经济发展的情况，在不同的村有不同的组织形式。包括生产、供销、信用、消费等农村合作经济组织，以及各种合作经济联合社、服务站、专业协会和集体企业。

4.群团组织系统

群团组织系统是指在党组织的领导下按照有关章程建立的群团组织群体、它包括共青团、民兵、妇代会等其他群众组织。

以上村级组织可以简称为：“一支两委两会”。

（二）村级组织结构分析

村级组织系统是按一定关系组成的一个有机整体，是各种组织系统的集合，既具有系统的多样性，又具有系统的层次性和关联性的明显特征。

1.村级组织系统具有层次性

村级组织系统的结构是一个多元素、多层次系统，具有多元性。从系统的功能看，不同组织系统的地位和作用决定了不同层次：村民会议和村民代表会议同为村级事务管理的权力机构，但村民会议是深层结构——村民代表会议只能讨论决定村民会议授权的事项。村民会议、村民代表会议与村民委员会的关系：前者是权力机构，后者是工作（执行）机构。村民委员会执行村民会议和村民代表会议的决定，管理日常村务工作，是具体操作的表层结构。

从系统的横肉向结构看，有些组织系统是平行层次，如村民委员会组织中的各下属委员会，组织系统中的共青团、妇联、民兵组织都是平行并列层次。

从系统内的纵向结构看，每个系统又是一个从上到下由多层次组成的金字塔。党的组织中，设党的基层委员会的，下面还设置总支部委员会、支部委员会、党小组，每一个组织又是由党史的“细胞”党员组成。村民会议是由本村十八岁以上的村民所组成，村民委员会由村委会主任、副主任和委员组成，村民委员会又有下属各委员会，还有村民小组；共青团组织下设团小组，每一个组织都由团员所组成。等等。

2.村级组织系统具有关联性

村级各种组织被整合成一个系统，互补、共存，在这个系统中按一定方式相互联系、相互作用、相互促进并相互依赖。这种关联性主要体现在三个方面：

一是村党的组织与村各种组织是领导与被领导的关系，党的组织要充分发挥领导核心作用，支持和保障村民自治，支持和保障村级各种组织开展工作。而村级各种组织又必须服从和维护村党组织的领导。

二是纵向的组织系统内部层次的作用。同系统中的不同层次既有密切联系又有区别。如在村民委员会这一组织系统中有村民委员会与村民小组两个层次之间关联作用，有村级集体经济与村民小组、集体经济、家庭承包经营各个层次之间的关联作用。

三是横向平行的组织系统之间的关联作用。不同的组织系统有不同的组织结构、组织形态、纽织边界、组织行为和组织功能、不能互相替代和取消。村级各种组织必须在各自职责范围内开展工作，同时要有整体观念，相互合作，相互支持，这样，才能相互促进，共同推进村民自治。

（三）村民自治权力机构的结构

村民自治是全体村民共同参与的直接民主，主要通过村民会议和村民代表会议行使自治权，因而村民会议和村民代表会议是村级事务管理的权力机构。

1.村民会议和结构和形式

村民会议按照自然原则组成。《村民委员会组织法》规定：“村民会议由本村凡满十八周岁以上的村民组成。”凡本村十八周岁以上的村民均为村民会议的当然成员，不需经过选和其他认可程序。

村民会议结构有广泛性、直接性和权威性的特点，村民是村民会议的主体，村民参与是村民会议的基础。村民会议召开的合法形式必须具备三条：一是法定人数必须有本村十八周岁以上村民的过半数参加；二是有本村三分之二以上的户的代表参加；三是所作决定应当经到会人员的半数通过。否则村民会议不具备法律效力。

村民会议在下列几种情况下召开：第一，讨论决定涉及村民切身利益的事项；第二，制定修改村民自治章程、乡规民约；第三，设立、撤销、调整村民委员会；第四，选举和罢免村民委员会在员；第五，有十分之一以上的村民提议；第六，评议村民委员会的工作报告。村民会议由村民委员会召集。

2.村民代表会议的结构和形式

村民代表会议是村民会议的特殊形式。《村民委员会组织法》没有正式确认“村民代表会议”这个概念，其表述是：“人数较多或者居住分散的村、可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权事项”。村民代表会议是广大村民根据法律精神在实践中创造的有效形式。村民代表会议是由村民代表所组成。代表的产生有两种形式：一种是由村民按五户至十五户推选一名代表，组成代表会议；第二种是由各村民小组推选若干人组成村民代表会议。

村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。由于村民会议具有决策权.因此，村民代表会议也是村级事务管理的权力机构。至于村民代表是否具有任期，村民代表会议是否常设机构，是否一次一推选，会议结束，任务完成，法律没有规定，各地形式不一。

（四）村民自治工作机构的结构

村民委员会机构是指村民委员会及其下属委员会、村民小组。

1.村民委员会

村民委员会是村民自治的常设工作机构。村民委员会按地域设立。《村民委员会组织法》规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”村民委员会设置的地域性结构，是中国传统村落的发展，是由若干家庭组成的较大的地域群体。对此，《村民委员会组织法》有明确规定：“村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成。村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。”村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，每届任期三年，可以连选连任。

2.村民委员会的下属委员会

根据《村民委员会组织法》规定，在村民委员会组织结构内部下设若干专门委员会，作为村民委员会的组织机构：有人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会，有的还设了社会福利委员会、计划生育委员会、经济指导委员会或生产服务委员会等。村民委员会成员可以兼任下属委员会的主任、副主任或成员。人民调解委员会是调解民间、纠纷的群众性组织。1989年6月，国务院发布《人民调解委员会组织条例》，对人民调解委员会的组成和人员结构有明确规定。人民调解委员会由3～9人组成，设立主任、副主任，任期3年，可连选连任。治安保卫委员会是群众性治安保卫组织，成员由3～11人组成，设主任1人，副主任1～2人。公共卫生委员会是办理公共卫生事务的基层群众性组织，其组成成员根据村民委员会工作需要确立。专门委员会与村民委员会是被领导与领导的关系，接受村民委员会的领导和监督。3.村民小组

在村民委员会组织结构中还有一级重要组织形式——村民小组。村民小组是村民委员会的基础，是村开展群众性自治活动的基本单位和常设工作机构，与村民委员会共同形成农村村民自治的体系。《村民委员会组织法》规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。”村民小组的设置、撤销和范围调整，由村民委员会提出，经村民会议讨论通过后报乡人民政府批准，并报县有关部门备案。村民小组规模不等，有十几户的，也有几十户的，主要依据居住区域划分。村民小组由本组全体村民参加组成村民小组会议。村民小组组长由村民小组会议推选产生。二、城市社区自治的组织架构第二次大战之后，社区作为公民社会锻炼和发展民主的一个最基本的形式，在西方发达国家以及亚、非、拉发展中国家得到了蓬勃的发展。我国在20世纪80年代后期开始引入社区概念，并开始了新时期的社区建设。城市社区居委会、乡村村委会、企事业职工代表大会，构成了我国基层民主自治的三大支柱。

（一）社区议行监分设是一个能够良性运行的工作机制随着改革的深入推进，以政企分开为主要内容的经济体制改革虽然已初见成效，但以政社分开为主要内容的社会体制改革却刚刚开始。受社会体制的制约，我国的社区建设举步维艰。如何找到社会体制改革的启动点，形成一个合理的社区制度安排？在城市社区居委会推行“议、行、监分设”，会是十分一种重要的举措。

■社会建设包括哪些内容?

1.千方百计扩大就业2.合理调整收入分配关系3.加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系4.坚定不移地搞好房地产市场调控5.坚定不移地搞好房地产市场调控6.全面做好人口和计划生育工作

7.加强和创新社会管理。

1.强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局。2.以城乡社区为载体，以居民需求为导向，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化等社会管理职能和服务资源，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。3.加快建立健全维护群众权益机制、行政决策风险评估和纠错机制，加强信访、人民调解、行政调解、司法调解工作，拓宽社情民意表达渠道，切实解决乱占耕地、违法拆迁等群众反映强烈的问题。4.加强和完善公共安全体系。健全突发事件应急体制，提高全社会危机管理和抗风险能力。5.加强信息安全和保密工作，完善信息网络管理。加强社会治安综合治理，严密防范、依法打击各类违法犯罪活动。落实企业安全生产和产品质量主体责任，坚决遏制重特大安全生产事故。6.完善食品安全监管体制机制，健全法制，严格标准，完善监测评估、检验检测体系，强化地方政府监管责任，加强监管执法，全面提高食品安全保障水平。

根据现代社会组织的运行原理，只有在议（决策）、行（执行）、监察三者相对分开、相互制约而又良性互动的工作机制中，社会组织才能够正常、健康地运转。

社区自治的落脚点在基层，其载体是社区居委会。而社区居委会作为一个城市居民自治的组织，它不宜采取科层制的体制，而必须采取平面化、契约化的非科层制的体制。这种体制不是一种层层辖制的体制，而是一种有分有合、分合得当的联盟式的体制。

从整个社区自治体系来看，这种体制涉及社区居委会、政府管理机关和非政府组织(NGO)这三大方面。其中，社区居委会是社区自治的主体，是最主要的方面。而社区居委会要营造一个良性的运行机制，就必须实行议行分设。这种议行分设的工作机制是管办分离原则在社区居委会工作的具体体现。随着城市的迅速发展和市场经济体制的日益完善，社区的公共事务逐渐增多，公益事业也渐趋繁杂；政府和居民对社区管理和社区服务的要求也越来越高。在这种情况下，社区组织（社区居民代表会议和社区居委会）应将主要精力用在公共事务、公益事业和社区建设发展的决策和管理上，而把各种解决具体社会问题、完成任务目标的繁杂的社会工作交给专职的、专业社会工作者。

因此，议行分设可以使政府、社区组织、社会中介组织和专业社工各司其职而又彼此配合，因而是一个能够使社区工作良性运行的机制，它必将使社区居民自治焕发出勃勃生机。

1998年，上海市浦东新区和卢湾区曾进行过“议事层”与“执行层”分离的试点。议事层为民选的社区居委会（居民代表会议的“常委会”），主要负责社区重要事务的决策，协调服务和监督。执行层（也称“操作层”）即社会工作者队伍，它是居委会的日常办事机构，以搞好社区的公共事务和公益事业为主要职能。尽管这种初步的实验还有一些有待完善的地方，但这种创新性的体制将大量的转向其他职业、学非所用的社会工作方面的高级专业人才纳入到了社区自治体系之内，这既避免了人才的浪费，提高了社区建设的专业化水平，也为此后上海市实行社会工作者职业资格认证制度奠定了基础。（二）社区居民自治的组织架构

议行监分设只是社区自治组织内部的一种组织架构和内部分工。要真正实现社区自治，并通过社区自治加强社区建设，促进社区发展，议行监分设体制应该是由社区自治组织、政府管理机关和非政府组织这三方面构成的组织架构。

1.社区自治组织

所谓城市社区自治是以社区自治主体组织——社区居委会为核心，社区居民参与协商的与政府、非政府组织合作治理社区的过