省直管县财政管理体制改革试点政策研究

省直管县财政管理体制改革试点政策研究

作为进一步改革税制和推进地方政府机构改革的重要组成部分，中央直属县的金融改革主要是指政府之间的收入和支出之间的关系。资金交换、预算和最终结算。省级资金与市、市、县资金直接相关，开展相关业务工作。全面推进省直管县财政体制改革是创新和完善省以下财政分配关系的一项重要举措,对于减少政府财政管理层级,提高政府财政运行效率,以及减轻政府财政负担具有重要意义。自2007年开始,甘肃省委、省政府按照中共中央和国务院关于推进省直接管理县财政体制改革的相关要求及精神,立足甘肃省情,考虑促进全省县域经济发展的大局,做出了在全省进行省直管县财政管理体制改革试点的重大决策。一、通过甘肃省直属预算制度改革计划和主要内容(一)甘肃省试点阶段29—甘肃省实行省直管县财政体制改革的政策方案2007年7月10日,甘肃省政府颁布了《甘肃省实行省直管县财政管理体制改革试点方案的通知》(甘政发51号),这是甘肃省实行省直管县财政体制改革的第一项政策方案,标志着甘肃省以财政体制改革为切入点的省直管县体制试点改革工作正式启动。甘肃省政府决定自2007年1月1日起,在全省部分县市实行省直管县财政管理体制改革试点。甘肃省政府考虑各县市的实际情况和其推行试点改革的代表性,起初在全省14个市州选择包括榆中、古浪等在内的16个县市实行省直管县财政管理体制试点改革。2009年5月28日,甘肃省政府颁布了《甘肃省人民政府关于2009年扩大省直管县财政管理体制改革试点范围的意见》(甘政发47号),这是甘肃省关于实行省直管县财政管理体制改革的第二项政策,标志着甘肃省省直管县财政管理体制试点改革进入深入推进的新阶段。在2007年确定的16个试点县市的基础上,再次将皋兰等在内的25个县作为甘肃省省直管县财政管理体制改革试点县。截止2009年底,甘肃省实行省直管县财政管理体制改革试点县的数量已经达到41个,占全省县市总数的47.7%。2009年11月26日,甘肃省政府办公厅下发《关于进一步加强和完善省直管县财政管理体制改革试点工作的通知》(甘政办发224号),这是甘肃省自2007年实行省直管县财政管理体制改革试点以来的第三项政策。在对甘肃省实行省直管县财政管理体制改革中暴露出的四方面的问题进行科学分析的基础上,从充分认识财政省直管县体制改革的重要性,严格执行财政省直管县体制改革的政策方案,加强对省直管县财政管理工作的监督,建立省直管县财政体制改革试点考核工作机制等四个方面对于加强和完善省直管县财政管理体制改革试点工作提出了明确要求。(二)甘肃省市级行政体制改革试点的重要政策和措施1.关于试点市、市财政投入市场的合作(1)体制性补助直接拨付到县市。从2007年起,将省对市州的财政管理体制直接实行到试点县市,原市州按体制参与分成的试点县市收入全部下划,作为县市级收入。(2)基金收入分成直接到县市。取消市州对试点县市各项政府性基金收入分成办法。试点县市按原体制或规定应上解市州级财政的各项政府性基金收入留归本级。(3)收入计划直接下达到县市。省国税局、省地税局等收入征收部门,在下达市州收入任务建议数时,对试点县市的任务直接予以明确。(4)转移支付直接下达到县市。省对市州、县市各项转移支付补助按照规范办法直接测算下达到试点县市。(5)项目计划安排和专项补助直接下达到县市。省级部门安排项目计划和发展规划,要直接明确到试点县市。省级专项补助资金,由省财政厅或省财政厅会同省级有资金分配权的部门直接分配下达到试点县市。(6)财政结算直接到县市。试点县市的年终财政结算,由省财政厅按项目和数额,直接与试点县市财政部门办理。(7)收入报解及预算资金调度直接到县市。各市州、试点县市国库按照财政管理体制规定,分别向中央国库、省级国库报解财政库款。预算执行中试点县市的各项资金调度,由省财政直接拨付。(8)债务偿还直接落实到县市。2007年起新增的政府间债务,由试点县市直接与省财政办理有关手续,并承诺还款。(9)工作部署直接到县市。实行省直管县改革试点后,涉及财政的各项工作由省级直接部署到试点县市,试点县市工作中的有关情况及问题,可以直接向省财政厅和有关部门反映。2.建立对试点市的补助制度(1)市州对县市的支持不减。2007年及以后年度要求市州、县市新增的配套资金,由试点县市全部承担。原市州本级应给予试点县市的其他各项补助,继续予以补助;在财力许可的情况下,补助数额应逐步增加。(2)数据报送和汇总程序不变。试点县市的财政预决算、预算执行情况、工资发放情况以及其他相关资料,继续由市州财政负责统一审核和汇总报送,试点县市应当在上报市州财政部门的同时抄报省级财政部门。(三)推行试点县的数量和数量分布自2007年1月实行省直管县财政管理体制改革试点以来,截止2009年底,全省除嘉峪关1个省辖市和金昌1个地级市没有省直管试点县外,其余10个地级市和2个自治州中都有一定数量的县,已经实行财政省直管改革试点。全省共有41个县市实行财政省直管县改革试点,占全省县市总数的47.7%,其中,敦煌市是目前全省实行省直管县改革的41个试点县市中唯一的县级市。12个市州实行财政省直管试点县的数量分布为:兰州市3县,白银市3县,天水市3县,酒泉市4县,张掖市4县,武威市3县,定西市4县,陇南市3县,平凉市4县,庆阳市4县,临夏州4县,甘南州2县。总体来看,各地级市州中实行改革试点的县(市)的数量分布差距不大。在2007年确定的试点县中,榆中、会宁、张家川、临洮、礼县、静宁、镇原、东乡、夏河等9个县为国家级贫困县,占当年16个试点县的56.3%,占甘肃省国家级贫困县总数43的20.9%。在2009年新增的25个试点县中,秦安、武山、古浪、天祝、通渭、岷县、陇西、宕昌、西和、庄浪、华池、临夏、积石山、永靖、临潭等15个县为国家级贫困县,占新增25个试点县的60.0%,占甘肃省国家级贫困县总数43的34.9%。截止2009年底,在41个财政省直管试点县中,国家级贫困县24个,占试点县总数的58.5%,占甘肃省国家级贫困县总数43的55.8%。可以发现甘肃省国家级贫困县中的过半数已经实行财政省直管县试点改革工作。二、研究样本的选择为了对甘肃省自2007年1月实施省直管县体制试点改革政策效应进行科学分析,为继续推进省直管县体制改革的深入开展提供借鉴和参考,2009年甘肃省哲学社会科学规划项目“甘肃省省直管县市体制探索研究”课题组,组织专门调查人员,于2010年2月至4月,选择包括榆中在内的4个县作为样本县(2007年试点县2个:兰州市榆中县和陇南市礼县;2009年新增试点县2个:武威市古浪县和平凉市泾川县),深入各县财政局进行实地调研,对于省直管县体制改革试点政策效应进行科学的分析和评价。(一)深入推进省直管县财政管理体制改革通过调查发现,从总体来看,各试点县对于省直管县财政管理体制改革试点的各项政策认识较为明确,对于省直管县财政管理体制改革试点工作高度重视,对于实行省直管县财政体制改革态度是积极的,认真贯彻落实省上关于实行省直管县财政管理体制改革试点的各项政策。试点县多数认为省直管县财政体制改革,在增强县级财政保障能力,提高财政运行质量的同时,也激发了县域经济发展的内在活力和动力。试点县普遍反映实行省直管县财政管理体制改革后,县级财政部门与省财政厅在业务上直接对接,减少了原来在市管县体制下的中间环节,极大地提高了财政管理工作效率与质量,县级财政部门财政管理工作,如预算与决算、项目安排、国库管理以及内部管理制度等都较之以前更为规范。试点县明显感受到,实行省直管县财政管理体制改革后,在一定程度上改变了过去市管县体制下由于地级市财政实力有限而对于县支持作用相对有限的状况。凭借中央和省财政的大力支持,转移支付和专项资金投入力度较之以前明显增加,可以建成一些在以前没有能力建成的重大工程。实行省直管县财政管理体制改革对于提高县级财政保障能力,开展重大项目建设资金支持方面都是非常有效的。(二)对甘肃省直隶省政府管理体制改革试点的政治影响分析3.扶贫县经济发展现状通过调研发现,实行财政省直管县后,省上将地级市与县财政置于同一发展平台对待,省财政支持县域经济发展的各项优惠政策直接落实到县,使得各试点县在发展县域经济过程中拥有了更大的自主空间。省直管县财政管理体制改革,将有利于提高试点县发展经济的自主性和积极性;有利于争取到中央、省上更多的财力支持。如兰州市榆中县是甘肃省兰州市唯一的国家级扶贫县,自然条件相对较差,全县分为北部干旱山区、南部高寒阴山区和中部川塬河谷地三类地区,经济结构主要以农业为主,县级财政困难。2007年开始列入财政省直管试点县,当年全县争取政策项目资金2.5亿元,创历史最好成绩,带动了县域经济的发展。全县产业经济强势增长,新上产业项目25项,其中上亿元的项目4项,到位资金6.3亿元,新建成沥青混凝土搅拌站、金土地农膜生产线、庄园爱克霖包装生产线等产业项目。完成产业添加值11.18亿元,增长26.6%,其中规模以上产业添加值达到9.7亿元,占产业添加值的87%。平凉市泾川县作为2009年新增的25个财政省直管县体制改革试点县之一,自实施试点改革以来,该县利用财政省直管的时机加大项目、资金争取力度,2009年申报各类项目98项,总投资19.1亿元,落实到位各类资金4.5亿元,创历史最好水平,全县95%以上的部门和乡镇争取到了项目、资金,特别是国家扩大内需政策出台后,科学论证项目,适时上报规划,成功争取扩大内需项目4批49个、灾后重建项目66个,总投资达到5.35亿元,为经济社会发展注入了新的活力。4.财政干部培训力度提高了财政执行质量与绩效通过调研得知,自2007年实行省直管县财政管理体制改革试点以来,省财政厅高度重视改革试点工作,先后围绕财政改革、监督管理等内容加大了对试点县财政干部的培训力度,不仅提高了各试点县财政干部的政策水平与业务能力,同时也为县与县、县与区(市)财政部门之间的相互学习与交流研讨提供了平台,创造了条件。通过相互交流与学习,使得各试点县能够及时了解省财政厅的各项政策措施,提高对政策的认识水平和执行能力,进而提高各试点县财政政策执行质量与政策绩效。通过学习与交流,使得试点县互相学习财政管理方面好的做法与成功经验,提高财政管理工作能力与水平,财政管理工作更加科学与规范。(三)在甘肃省市级行政体制改革试点相关政策的实施中，存在主要问题1.政策落实不力省直管县财政管理体制改革政策的全面落实,需要相关部门的紧密配合和相关政策措施配套执行,应该是围绕省直管县的一个政策链。但在调查中发现,由于试点改革时间较短,加之经验积累与总结不够,导致在省直管县财政管理体制政策落实中存在措施与办法不完善的方面。如部分省直部门在政策制定、资金分配、项目管理等方面仍按原管理方式进行,未及时进行调整;个别市州对省直管县财政的指导、管理和监督力度不够,支持试点县市经济发展和项目建设的积极性减弱,解决存在问题的主动性不够;在原财政管理模式影响下,县级财政管理水平整体不高,管理方式落后,同时省级对直管县财政的监督管理一时难以全部到位,改革的整体效果不能完全显现;部分省直管县对改革目的认识不清,存在“等、靠、要”思想。这些问题制约和影响了省直管县财政管理体制改革各项政策的有效实施,政策效应难以完全体现。2.财政责任不明确通过调查发现,在财政省直管县体制改革的各项政策落实过程中存在一些亟待认真解决的问题。如随着基础设施和社会事业建设力度的不断加大,县级政策财政支出责任也逐步增大,但是多数试点县都是“吃饭财政”,因此缺少相应的财力保障,不仅难以独立自主加强县域内的基础设施和社会事业建设,而且对于省级财政下拨的项目补助也难以完成资金配套任务,省直管县财力普遍较弱与所承担的支出责任不相符合的矛盾日益突出。加之沉重的政府债务和巨额的财政赤字,严重影响着县级财政的平稳运行,县级财政压力较大。三、省直管县财政管理体制改革试点存在的问题自2007年实行省直管县财政管理体制改革试点以来,在省财政厅的积极推动和各试点县市的密切配合下,财政省直管县改革政策实施中取得了积极明显的成效,受到各试点县的普遍好评,引起了社会各界的广泛关注。省直管县财政管理体制改革在提高县级财政保障能力,促进县域经济发展,加强财政部门学习与交流,提高财政管理水平方面发挥了积极作用。省直管县财政管理体制改革试点进展总体顺利,各项政策措施落实有效,积累了一定的经验,对于深入推进省直管县财政管理体制改革工作具有非常重要的政策参考价值。目前,需要认真总结改革实践与政策执行中取得的经验,科学分析政策执行中存在的各种问题,紧紧围绕促进县域经济发展大局,转变工作思路,加强协调配合,继续深入贯彻落实各项关于省直管县财政管理体制改革的政策措施,共同推动改革试点顺利进行。省级财政在已经提高县级税收留成比例的基础上,进一步提高一般性转移支付规模,加大对试点县财政性转移支付倾斜力度,适当降低专项资金县级配套比例,特别是对于一些民生项目资金的配套比例,缓解县级财政运行压力和困难,更好地体现省直管县财政管理体制改革整体政策效应。1.关于工作开展情况通过调研发现,实行财政省直管县体制改革以后,由于实现了省与县财政的直接对接,财政资金调度和专项资金拨付由省直接到县级财政部门,不再经过地级市财政部门,加快了财政资金周转速度,提高财政专项支出的透明度和使用效率,有效降低财政管理运行成本,使得有限的财政资金更好地转化为社会和经济效益。在提高财政资金使用效率的同时,财政支出均衡度进一步好转。总体情况分析,2008年全省地方财政收入实现264.9亿元,比上年增长38.8%,其中省级收入118.6亿元,比上年增长69.2%。大口径财政收入470.9亿元,比上年增长20.2%。全省财政支出实现965.4亿元,比上年增支290亿元,增长43%。其中省级支出211.3亿元,比上年增长22.2%。各项重点支出得到较好保障,各级财政均能实现当年收支平衡,可消化历年财政赤字4亿元左右。试点县调查情况分析,陇南市礼县于2007年8月被确定为全省16个实行财政省直管县体制改革的试点县之一,是当时陇南市唯一实行财政省直管改革试点县。2007年全年大口径财政收入完成6276万元,比上年增长81.1%,其中县级收入完成4560万元,比上年增长128.8%。全年争取转移支付资金8957万元,比上年增长53%;