农村信用社花钱买机制治理改革的探索与实践

农村信用社花钱买机制治理改革的探索与实践

一、改革开放以来，国家政策的支撑方针取得了成果(一)改善农村市场结构,提高经营管理水平在资金支持政策的激励和约束下，农村信用社初步实现了经营机制的转变，在产权制度、内部控制和股权结构等方面取得了进展，促进了法人治理的逐步解决。一是法人治理结构初步建立。截至2010年,贵州省88家农村信用社已全部建立起“三会一层”的法人治理结构,理事长等高管人员均由选举产生,且实行差额选举的农村信用社已占全省农村信用社的约20%。二是实现合规入股和产权明晰。增资扩股中存款化、贷款化股金、财政性资金入股等违规行为基本消除,确保了新吸收入股资金的规范。三是股权结构逐步改善。2008年至2010年间,全省农村信用社股东总数年均减少6.4%,其中资格股股东年均减少8.4%,投资股股东年均增长20.7%。2010年末投资股股本金额占股本金总额达73.9%,股本金稳定性和股权集中度得到显著改善。四是法人股东和内部职工股东参与治理能力增强。据调查,约70%的法人股东和内部职工股东能较全面地知晓其权利义务,其中近40%的股东经常参与行使股东权利。(二)县域市场竞争力较为突出在深化改革中,各项扶持政策为农村信用社营造了良好的发展环境,各项涉农业务迅速发展。一是存贷款业务规模迅速增长。截至2010年末,贵州省农村信用社存款余额1419.2亿元,贷款余额1009.6亿元,分别是2002年末的10倍和8倍。二是整体形成具有市场竞争力的经营规模。2010年农村信用社存、贷款增量在全省金融机构中居第一位,存、贷款规模分别保持在全省金融机构中的第一和第二位。三是在县域经济中成为金融服务的主要提供者。截止2010年底,农村信用社在除贵阳市(不含市辖县)以外的全省各个地区中,其网点占地方金融机构网点平均达60%,其存贷款、涉农贷款余额占当地金融机构存贷款余额平均分别达到35%、50%、62%。(三)资产管理方面一是历史包袱全部化解。2003年末,贵州省农村信用社的历史亏损挂账余额13.7亿元,不良贷款(四级分类)余额39.1亿元,不良贷款率高达26.3%。2003-2009年间,人民银行先后向贵州省农村信用社发行并完成兑付央行专项票据10.53亿元,帮助农村信用社将历史包袱完全化解。二是资产状况进一步改善。在获得央行票据支持的同时,全省11.36%的农村信用社同时获得了地方政府资产赠与对不良贷款进行置换等形式的帮助。通过资产置换,在改善农村信用社资产质量的同时,也改善了其财务状况。三是资产质量显著提高。在政策的帮助和引导下,农村信用社资产质量显著提升,2010年末其不良贷款余额84.2亿元,不良贷款率8.34%,较2003年下降17.96个百分点。(四)资本实力、能力显著增强一是资本补充能力不断提高。随着农村信用社自身盈利能力和社会认可度不断提高,其吸引资本的能力得到显著提升。据调查,贵州省66%以上的农村信用社近年来增资扩股进展顺利,2010年末全省农村信用社吸收股本金额达51.1亿元,较2007年增长124.1%。二是资本实力迅速增强。截至2010年末,贵州省农村信用社资本总额达84.2亿元,较2007年增长196.5%;2010年末资本充足率(五级分类口径)总体达到8.16%,较2007年提高7.98个百分点,全省70%以上的农村信用社资本充足率超过8%。三是资本抗风险能力显著提高。截至2010年末,贵州省农村信用社拨备余额60.3亿元,较2007年增长215.7%;拨备覆盖率达到71.6%,较2007年提高56.6个百分点;贷款损失准备充足率为149.3%,较2007年增加111.3个百分点。(五)盈利能力显著增强,但盈利水平逐步提高一是扶持政策帮助实现利润水平的大幅提高。2003~2009年,贵州省农村信用社累计实现利润总额26.9亿元,其中因专项票据利息获得收入0.6亿元,因中央和地方税收减免增加利润达16.5亿元,两项合计对其间农村信用社利润总额贡献率达61.3%。二是自身业务盈利能力显著增强。主营业务收入不断扩大,中间业务也得到较快发展。2010年,全省农村信用社实现利息净收入66.8亿元,比2007年增长了1.2倍;中间业务收入突破1.5亿元,比2007年增长了2.3倍,中间业务收入比例达9.5%,较2007年增加了4.7个百分点。三是资产盈利水平逐步提高。2010年其生息资产平均余额达1360.6亿元,比2007年增长1.2倍;资产利润率及资本利润率分别达到0.7%和16.7%,分别较2007年增加0.2和4.8个百分点。(六)新农保资金实力得到增强一是支农水平大幅提高。截止2010年底,全省农村信用社涉农贷款余额756.6亿元,比2007年增长111.7%,占各项贷款余额的80.67%。其中,农户贷款余额557.4亿元,比2007年增长134.8%,占涉农贷款余额的73.7%。农户建档面达93%,评级面达88.35%。二是支农资金实力得到增强。包括支农再贷款在内的多项扶持政策为农村信用社补充了支农资金。2010年末,全省农村信用社支农再贷款余额达59亿元,居全国第五位。全省88家农村信用社平均法定存款准备金为11.6%,同期比其他中小型金融机构约低2.9个百分点,以年末存款余额计算,多获得约41.2亿元的可贷资金。三是支农和盈利目标兼顾实现。支农再贷款不仅为农村信用社注入了支农资金,也帮助其进一步兼顾了支农和盈利目标。据调查,2010年农村信用社通过借入支农再贷款用于发放贷款的利差平均约为4个百分点,以使用1年额度为1亿元支农再贷款为例,即可为农村信用社当年带来400万元的利息收入。二、现在，农村信用社的支付政策存在几个问题(一)扶持政策缺乏针对性和适应性一是扶持政策缺乏针对农村信用社改革的长期规划。除进行股份制改革的农村信用社外,当前大多数农村信用社徘徊在合作制性质和股份制管理方式之间,在完善法人治理结构、转换经营机制上尚未取得突破性进展。而扶持政策对于改革后农村信用社最终允许存在的产权组织形式,以及不同产权组织形式应配以何种经营管理模式和监督约束机制并没有做出具体的规划,农村信用社长期改革的方向和目标尚未明确。二是扶持政策的针对性和适应性有待进一步提高。目前,欠发达地区与经济发达地区在改革成效、经济基础、金融市场发育程度等方面均存在较大差距,但扶持政策仍然缺乏针对和适应欠发达地区现实的措施。三是没有形成良好的政策退出机制。扶持政策在退出时没有充分考虑到不同地区农村信用社的发展实际,在政策退出后也缺乏后续引导。如贵州省农村信用社的税收优惠政策于2009年基本全面退出,但大部分边远地区农村信用社仍难以维持盈亏平衡,税收加重了其持续经营的负担。(二)权利保障作用减弱,部分税收优惠政策难以落实一是缺乏具有“硬约束”和“软约束”的配套措施。随着央行票据兑付完成,税收减免政策基本退出,针对农村信用社改革的扶持政策逐步失去了具有约束力的配套措施。如票据对付后续监测缺乏更具约束力的政策支撑,以及更加切实可行的惩处措施;支农再贷款和差别存款准备金两项优惠政策也随着农村信用社自身资本实力的壮大,激励约束作用在逐步减弱。二是欠发达地区地方政府承诺的扶持政策难以兑现。据调查,2003年深化改革以来,尽管贵州省各地地方政府都不同程度做出了提供支持的承诺,但由于欠发达地区地方政府财政收入自身存在困难,超过52%的地方政府没有或没有完全兑现承诺,使这些地方政府的支持政策成为没有具体措施的“一纸空文”。三是新的税收优惠政策激励效果有限。根据《关于农村金融有关税收政策的通知》(财税4号)规定,对单笔且该户贷款总余额在5万元(含)以下的农户贷款可免征营业税。但根据对农村信用社及农户的走访调查结果显示,随着农村地区经济发展,5万元已经不足以满足普通农民扩大生产的需求,且总余额较低、涉及笔数较多的农户贷款管理成本相对较高,这部分贷款免征营业税对农村信用社的激励作用十分有限。(三)扶持政策缺乏协调机制一是行业管理部门与监管部门的目标相互冲突。考虑到实现盈利和市场竞争,作为行业管理部门的省联社致力于扩大全省农村信用社的经营规模,而监管机构则从控制风险和统一监管的目标出发,要求农村信用社达到一系列稳健性和安全性指标。由于各种考核目标之间缺乏良好的协调机制,使各部门的改革与扶持政策产生“内耗”,降低了扶持政策的实施效率。二是各项扶持政策之间缺乏协调配合。以人民银行的支农再贷款政策为例,其在帮助资金筹集困难地区的农村信用社增加可贷资金和获得利差收益方面发挥了积极的作用,但监管部门仍将支农再贷款计入该农村信用社的存贷比,并直接影响其评级结果。同时,税收部门对农村信用社使用支农再贷款产生的利差收益仍按照统一标准计税,从而大大削弱了支农再贷款的扶持政策效果。三是地方政府支持政策与金融服务之间缺乏配合。目前,对农村信用社的扶持政策更多的是考虑单家信用社自身改革成效,缺乏与地方经济发展需要的结合。(四)农村金融服务困境2003年深化农村信用社改革以来,各项扶持政策主要是从农村信用社自身改革方面发挥积极作用,但对影响农村信用社生存的外部环境仍缺乏改善措施。一是欠发达地区农村金融基础设施条件仍然较差。尽管2009年贵州省实现了金融机构网点全覆盖,但在边远乡镇地区,网点服务条件较差、业务种类单一、支付手段落后等问题仍然十分突出,农村金融服务的可持续性值得担忧。二是农村金融服务成本仍然较高。2009~2010年,农村信用社新建金融服务空白乡镇网点80%以上处于亏损状态,2010新建网点平均年亏损额约为35万元。随着2010年针对农村信用社的税收优惠政策基本取消,持续的亏损将进一步影响新建网点及其所属法人联社的持续经营和支农水平。三是缺乏合理的农业风险分担机制。欠发达地区农村信用社贷款受到自然灾害等不确定风险的直接影响较大,容易导致不良贷款出现反弹,资产质量水平不稳定。但农村金融发展需要的相关担保、保险业务发展十分缓慢,扶持政策在有关方面的引导力度仍有待加强。三、支持政策推动农村信用社改革的思考和建议(一)统筹问题的实施,缓增政策执行力度一是建议在评估2003年《深化农村信用社改革试点方案》(国发15号)改革成效的基础上,出台进一步深化改革的方案。着重明确人民银行、银行监管部门、税收部门、省联社等相关部门在改革中的职责与定位,统一改革方向与考核目标,统筹各部门改革措施和扶持政策的出台和实施,使各项措施与政策发挥最大效果。二是实施政策分类指导和差别扶持。在经济基础好、城市化程度高的地区,对于管理发展能力较强且涉农业务比重很低的农村信用社,可以加快其改革步伐,引导其改制为农村商业银行或具有合作制性质的社区银行,其他扶持政策可逐步退出。而在经济欠发达、“三农”发展相对落后的地区,要在继续坚持农村信用社县级法人地位的基础上,将政策扶持进行有力的倾斜,通过持续的政策引导推进管理体制改革。三是适当延缓欠发达地区扶持政策的退出。考虑到欠发达地区农村信用社在经济基础、信用环境、股东素质、抗风险能力等方面存在的特殊困难,建议合理降低监管标准,逐步推动股权结构调整,继续给予税收优惠并给予适当的风险补偿。(二)建立有效的融资机制一是继续实施有差别的货币政策。对信贷规模占全国总规模很小的欠发达地区农村信用社,继续实施差别存款准备政策,并在一定范围内允许其信贷规模根据需求在地区之间实现机构之间调剂,确保在总体信贷规模合理的前提下支农资金的充足供给。二是进一步发挥人民银行支农再贷款的“支农”作用。规范支农再贷款的收益使用,明确其限用于进入资本公积或增加涉农贷款风险拨备;对辖内新建边远地区网点较多的法人社,适度放宽其申请和使用支农再贷款的条件。同时,通过人民银行分支机构积极引导农村信用社灵活使用支农再贷款,大力支持具有规模效应和带动效应的农业发展。三是对欠发达地区继续实施有效的税收优惠政策。对国家贫困县、少数民族聚居的贫困地区、边远地区新建网点,建议将农村信用社的税收优惠期限再延长三至五年,帮助其实现盈亏平衡目标。四是加强政策的约束力。统筹完善农村信用社改革的考核指标体系,在给予各项优惠政策的同时,明确享受各项优惠政策需要达到的各项考核指标,并制定切实可行的惩罚措施,实现各项政策的“硬约束”与“软约束”的有效结合。(三)政策协调:进一步加强政策的配合一是农村信用社各管理监督部门之间加强政策配合。在国家出台的改革方案指导下,建立符合农村信用社发展方向、统一的、针对不同改革阶段的监督管理指标参考体系,以实现各监督管理部门改革政策及措施的协调一致。二是在已有扶持政策框架下加强政策相互协调配合。使用支农在贷款、差别存款准备金等优惠政策的农村信用社,监管标准上可适度放宽,针对享受扶持政策产生的收益应免于纳税,以加强扶持政策的效果。三是金融扶持政策与地方经济发展政策的配合。扶持政策在支持农村信用社时应充分考虑到当地“三农”发展的形势和需求,地方政府应进一步加强农村信用