民事再审起诉起诉程序的构建

民事再审起诉起诉程序的构建

一、影响再审申请的因素我国民事诉讼法规定的民事审判程序，应在评估结果的基础上，分为民事审查程序（通常称为投诉复审程序）和再审程序。民事再审立案审查程序包括申诉复查案件的立案受理(即立卷)、审查、通知驳回或裁定再审三个主要环节,它与再审程序共同构成了我国完整意义上的民事审判监督程序。因此,严格地讲,审判监督程序与再审程序是有区别的。近年来,随着民事审判监督制度和审判方式改革的深入以及再审案件立审分立制度的推行,民事再审立案审查程序中存在的问题逐渐暴露出来,存在的问题集中反映在其三个主要环节上,问题主要有:(一)申诉复查案件的立案受理条件没有明确统一标准,导致当事人“申诉难”问题仍没有得到根本解决。复查案件主要来自两个方面,一是有关领导和党委、人大等机关或部门交办、转办的案件;一是当事人提出再审申请的案件。对有关领导和党委、人大等机关或部门交办、转办的案件,实践中,各级法院都会予以立案受理,进行审查,处理得比较好,但也存在问题,如:人民法院已基于当事人的再审申请进行了复查,已确认原生效裁判正确,驳回了当事人的再审申请,但当事人仍不服,通过向有关领导和部门反映,有关领导和部门就同一案件要求重新审查等,从而造成重复审查,浪费审判资源。对当事人的再审申请,各地法院在实践中做法不一,差异很大。有的法院规定当事人不服本院或下一级法院生效裁判提出的再审申请,符合一般形式要件的,即在生效裁判发生法律效力后两年内首次提出,且提交的材料齐全,均作为复查案件予以立案审查。这种复查案件立案模式标准公开、透明,实施的结果基本上杜绝了当事人缠诉缠访现象,而有的法院则不仅要求当事人提出的再审申请符合一般形式要件,还要求当事人证明生效裁判可能有错误,才予以立卷审查,否则将当事人的再审申请作为一般信访处理,不予立案审查,这种复查案件立案模式由于标准严格,且不易掌握,从而导致了部分再审申请人申诉无门而又申诉不止的现象时常发生。(二)审查组织和审查方式多样化,不规范统一,且缺乏公开、透明度。对立卷复查的案件,有的法院组成合议庭,由合议庭对申诉和再审申请理由进行评判,决定驳回或裁定再审,有的则仅由审判人员一人进行审查,认为申诉没有理由的,拟出法律文书报主管领导径直驳回,认为可能有错误的,由主办人提交合议庭评议决定。在审查方式上,有仅根据当事人提交的再审申请材料直接审查的,有调取原审卷宗书面审查的,有组成合议庭进行公开听证审查的。而在听证方式上也不完全一致,有要求当事人双方到庭听证的,也有仅要求再审申请人一方到庭听证的,主观随意性大。由于当事人对审查组织和审查方式预先不知晓,当事人对审查结果难以接受,如:经书面审查驳回再审申请的,再审申请人不服,往往继续申诉,甚至转化为“老上访户”;裁定再审没有通知被申请人到庭听证的,被申请人常怀疑审判人员搞“暗箱操作”,办“人情案”、“关系案”、“金钱案”等。(三)审查期限过长,效率低下。法律虽没有规定复查案件的审查期限,但在司法实践中,各地法院根据自身的实际情况均做出了规定,有的规定审限为六个月,有的规定审限为三个月等。而在实际执行中,由于各种原因,往往得不到严格执行,不能在六个月或三个月内审查完毕。尤其是需要启动再审的案件,有的法院规定所有提起再审的案件必须经合议庭评议报主管院长同意并提交审判委员会讨论决定,由于环节过多,超审限结案更是普遍现象,使当事人对再审申请产生遥遥无期之感。由于复查期限长,常导致一些明显错误的生效裁判得不到及时纠正。(四)再审立案事由过于原则、宽泛,具体执行难以正确把握。这与主要大陆法系国家对再审事由规定明确、具体的立法例不相符。如在德国,对于确定判决裁定可以借助取消之诉与回复原状之诉进行再审,其民事诉讼法规定了11类可以再审的法定事由。民事诉讼法第179条以及最高法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)》规定了应当再审的理由,但规定的再审理由不明确、不具体,尤其是没有把再审立案标准与再审改判标准具体区别开来,因此,在实践中出现两种倾向,一种倾向是有的法院将再审立案标准等同再审改判标准,再审立案即意味着再审改判。表现在审理程序上,就是所有提起再审的案件,必须经审判委员会讨论决定,认为确有错误,才予以裁定再审。由于掌握的标准过窄,在一定程度上造成当事人申诉难问题不易解决;另一种倾向是部分立案法官将再审立案标准与再审改判标准割裂开来,不考虑再审立案改判的可能性,只要当事人提出新的理由,就予以再审立案。如:民事诉讼法规定:有新的证据,足以推翻原判决、裁定的,应当再审,这里规定的“新证据”,作为立案机构如何去认定通过何种程序认定是凭再审申请人一方之词认定,还是经过通知双方当事人到庭公开听证质证进行实质审查后认定立案机构认定“新证据”的效力如何司法实践中确实不容易掌握,于是,一些审判人员在审查中对再审申请人提供了所谓的“新证据”,即主张裁定再审,诸如此类等等,部分审判人员在再审立案标准上掌握不严,一定程度上损害了终审裁判的权威。(五)法律文书样式不统一,格式不规范。比如对当事人的申请再审理由不成立,予以驳回的法律文书,有采用“驳回申请再审通知书”样式的,有采用“不予立案再审通知书”样式的,有同一法院两种文书样式并用的,还有采用“驳回申诉通知书”样式的,等等。从文书的内容看,有的过于简单,没有针对申请再审理由进行详尽评析,一般只写“经审查,原审判决(裁定)认定事实清楚、证据确实充分,适用法律正确”等千篇一律的套话,当事人收到这样的通知书,不明白再审申请不能成立的具体理由,难以息诉服判。法律文书质量是案件质量的重要组成部分,不同法院或同一法院基于同一事由(即再审申请)、适用同一程序(即申诉复查)、引用同一法条(即民事诉讼法第179条)、审查结果相同(即驳回再审申请),但却使用不同样式的文书,制作不规范,且说理不透彻,使民事再审立案审查的诉讼文书显得很不严肃。此外,过去反映强烈并普遍存在的民事申诉主体无限、时间无限、次数无限、审级无限、理由无限等混乱现象,虽已得到明显纠正,但在一些法院仍不同程度地继续存在,民事再审立案审查程序急需进一步规范和完善。列举民事再审立案审查程序中存在的上述问题,究其原因,既有客观因素,也有主观因素。客观因素是:现行的法律和司法解释对民事再审立案审查程序没有具体规定,民事再审立案审查无程序遵守,因此,各地法院做法不一,自然不可避免。在主观上,部分立案法官包括少数领导,在思想观念上对民事再审立案审查缺乏正确认识,认为当事人的再审申请仅是传统意义上的一般群众来信来访,能推则推,可理可不理,没有将再审申请看作是当事人的一项诉讼权利。尤其是近年来,法学理论界对我国民事审判监督程序争论较多,一些理论界人士将民事审判监督程序批得一无是处,有的甚至主张取消民事审判监督程序,这些争论,无疑对从事司法实践的部分立案法官和领导产生了一些消极负面影响,这在当事人对裁判发生法律效力后不久即提出再审申请的情况下表现得尤为突出和明显,这些同志认为:裁判刚下判生效,墨迹未干,即使有错误,也要放一放,往后拖一拖,如果立即裁定立案再审,有损法院的公正执法形象,因此,为了维护错误裁判的权威,宁愿牺牲当事人的再审申请权利,宁愿牺牲司法公正和效率。部分同志存在的不正确观念和认识,影响了民事再审立案审查工作的开展,导致一些法院消极观望,消极等待最高法院相关司法解释的出台,目前宁可用行政手段的办法去处理当事人的再审申请,也不去积极主动探索和设置规范的审查程序,将具有诉讼性质的当事人的再审申请纳入诉讼轨道,依程序解决。二、完善民事审查和提交程序的原则(一)群众信访观点分级负责、分级管理原则是指人民法院的信访工作,每一级法院都要按照规定担负起职责,应下级法院处理的由下级法院办理,上一级或上级法院对当事人来信来访,原则上不直接处理,转由做出生效裁判的法院处理;对应由上一级或上级法院处理的,上一级或上级法院也不能往下推,交由下级法院处理。也就是说,哪一级法院做出终审裁判的案件,原则上要由哪一级法院负责信访,由其进行复查。分级负责、分级管理是目前人民法院处理信访工作的基本原则。法院的信访不同于行政机关及其他国家机关的信访,具有诉讼特点。法院的信访按性质分为两大类,一类为非诉信访,另一类为涉诉信访,包括当事人依法有权对生效裁判提出再审申请的来信来访及法律规定对生效裁判不能提出再审申请的来信来访等。由于群众来信来访的性质不同,人民法院应区别不同性质分别处理。对非诉来信来访和依法不能对生效裁判提出再审申请的来信来访,上一级或上级法院按分级负责、分级管理原则将其转交主管单位或原审法院处理,无疑是正确的,但不加区别地将当事人提出的再审申请转交原审法院处理,则有失妥当。根据民事诉讼法第178条的规定,当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审,依照该法条的规定,当事人依法提出再审申请,是有选择权的,既可以选择向原审法院申请再审,也可以选择向上一级法院申请再审,法律并没有强求当事人原则上应向原审法院申请再审或一般应由原审法院处理。因此,当事人选择向上一级法院申请再审,是行使法律赋予的诉讼权利,上一级法院应予以受理进行审查,没有理由将当事人的再审申请转交原审法院处理。当然,上一级法院如要受理因不服下一级法院做出的生效裁判而提出的再审申请,不可避免地会面临再审申请数量多、工作压力大、没有相应的审判力量予以解决的实际情况和困难,但这并不能成为上一级法院不予立案受理审查的理由。而且依照现有司法解释的规定,并结合当前司法实践中成熟的经验做法,上一级法院完全可以根据实际情况采取灵活多样的方式审查处理当事人的再审申请,或直接通知驳回;或裁定提审;或指令再审;或提出参考意见,要求原审法院进行复查并报结果;或要求原审法院复查径行答复当事人等。因此,有管辖权的上一级法院在处理当事人依法提出的再审申请时,应尊重当事人的选择,保障当事人的诉权,切切实实保护当事人行使诉讼权利。(二)规范和完善民事审查和提交程序的原则1.有诉必理:当事人行使再审申请权2001年1月最高法院肖扬院长提出,人民法院的信访工作要“坚决贯彻执行分级负责、归口办理、有诉必理、依法及时解决的原则”,2001年5月,在南宁召开的全国法院立案工作座谈会上,最高法院沈德咏副院长明确肯定了信访工作应遵循有诉必理原则。法院的信访工作与申诉复查工作紧密相联,是一个问题的两个方面,二者不能割裂开来,从一定意义上讲,申诉复查工作就是信访工作,法院处理信访的基本手段就是申诉复查。因此,“有诉必理”既是法院信访工作应当遵循的原则,也是民事再审立案审查工作必须坚持的原则。在民事再审立案审查工作中,“有诉必理”应是指当事人不服法院生效裁判,依法向原审法院或上一级法院提出再审申请,有管辖权的法院应当启动申诉复查程序,依法受理并认真审查当事人的再审申请,以评判生效裁判是否正确,从而决定通知驳回或裁定再审。司法实践中,人民群众的来信来访,绝大部分是具有诉讼性质的来信来访,有诉必理原则给每一位再审申请人提供了平等的申诉审查机遇,为当事人行使再审申请权利,设置了保护性的规范。这一原则,约束了立案法官的行为,要求立案法官对具有诉讼性质的再审申请必须立案审查,不能将再审申请拒之门外,同时也明确了法院的责任和义务,要求管辖法院对再审申请案件应持积极立案审查的态度,重视和保护当事人的再审申请权利。目前,一些法院对当事人的再审申请,在立案复查受案环节上,以各种理由人为地设置种种障碍,不积极立案受理审查,显然是漠视当事人的再审申请权利,有悖于有诉必理原则。实践中,坚持“有诉必理”开展申诉复查工作的法院,群众缠访缠诉的比率相对较少,相反,没有彻底贯彻有诉必理原则的法院,信访工作、申诉复查工作始终处于被动状态,难有新的突破,因此,有诉必理原则是做好民事再审立案审查工作的一项制度上的保证。2.民事再审立案审查不规范,存在不正常现象“公民在法律面前一律平等”是我国的一项宪法性原则,这一原则在民事诉讼法中的具体体现,就是民事诉讼法第8条的规定,即“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利,人民法院审理民事案件,应当保障和便利当事人行使诉讼权利,对当事人在适用法律上一律平等”。对当事人在适用法律上一律平等的原则,不仅包含当事人在诉讼中的诉讼地位平等、当事人平等地享有诉讼权利的内容,还包含人民法院应当为当事人平等行使诉讼权利提供平等的保障和便利的内容。在民事再审立案审查工作中坚持这一原则,是有诉必理原则延伸的必然结果,它要求立案法官必须秉公执法,对当事人的再审申请,该立案复查的,应予以立案复查,符合再审条件的,应予以裁定再审;不符合立案复查、裁定再审条件的,坚决不能立案审查、裁定再审。不能因人而异,不能以个人关系上的远近亲疏,或当事人社会地位的贫富贵贱以及案件标的的大小等为标准,从而破坏适用法律一律平等的原则。当事人依法向法院提出的再审申请具有诉讼性质,是民事诉讼法赋予当事人的一项诉讼权利,既然是诉讼事由,人民法院理应责无旁贷地将其纳入诉讼程序平等处理。但长期以来,法院在诉讼过程中,往往只注重当事人在一、二审程序中诉讼地位的平等,仅对当事人在一、二审程序中提供平等的保护,而常常忽视当事人在审判监督程序中诉讼地位的平等,对当事人在审判监督程序中的诉讼权利缺乏应有的保障,甚至视而不见,表现在:在再审申请立案复查的环节上,一些法院标准掌握不一,甚至没有标准,随意性大;在审查程序环节上,对同一类型同一性质的案件,却以不同的审判组织、审判方式进行审理等等,致使在民事再审立案审查中经常出现不正常现象,如某些复查案件,系由合议庭评议决定,而某些复查案件,则由个人决定;某些复查案件能在极短的时间内裁定再审获得救济,而某些复查案件却长期得不到解决等等。这些不正常现象影响法院公正执法的社会效果,法院花费了大量的人力、物力应付申诉复查工作,当事人申请再审、重复申诉却有增无减,法院还遭当事人指责执法不公、不力,这一问题已成为法院工作的重点和难点,有的地方已成为社会的焦点和热点问题,这不能不令人深思再审立案审查程序中存在的一些弊端。当然造成一些法院信访申诉复查工作的被动局面不能扭转的原因很多,但与没有全面落实“对当事人在适用法律上一律平等”的原则不无内在联系。由于我国还将长期保留审判监督程序制度,因此,坚持并强调这一原则,这不仅是规范民事再审立案审查程序的需要,更是贯彻落实民事主体享有宪法性权利的要求。为此,必须改变传统的思维观念和思维方式,必须改变过去行政处理模式为诉讼处理模式,平等地对待当事人的再审申请权利,平等地保护当事人的再审申请权利。3.民事再审立案审查的提高亦即人民法院对当事人提出的再审申请,认为符合复查案件受理条件的,要及时立案受理,经进一步审查后,认为符合再审条件的,要及时裁定再审。我国民事诉讼法对起诉立案规定了审查期限,人民法院必须在法定期限内(即七日内)决定是否受理,对二审立案审查期限虽没有规定,但司法实践中亦都能做到高效快捷立案。民事再审立案审查程序不同于一、二审立案形式要件的审查,相对于一、二审立案审查程序要复杂得多,不仅要进行形式要件的审查,更要进行再审立案实质要件的审查。尽管这样,再审立案审查也必须强调及时、高效,提高再审立案效率。这就要求在复查案件的立案环节上,当事人的再审申请符合形式要件的,要及时办理立案登记手续,并要及时进行审查,对再审申请理由不成立的,应及时驳回,以维护终审裁判的稳定,特别是实践中有的法院立案复查并同时通知暂缓执行的,如果不予以及时审结或复查迟迟没有结果,将会严重损害终审生效裁判的既判力和权威性,损害当事人的合法权益。对案件经复查后,认为原裁判可能有错误,应尽快裁定再审,使可能有错误的裁判能够得到及时补救。民事再审立案审查坚持及时高效原则,是司法公正与效率的必然要求。4.请将无效裁判予以裁定再审依法纠错原则是指在民事再审立案审查中,人民法院对基于当事人依法申请再审立卷受理的复查案件以及其他复查案件,经审查后,认为生效裁判可能有错误,符合再审立案条件的,予以裁定再审,不符合再审立案条件的,依法予以驳回。坚持这一原则,是由再审立案审查程序本身的性质决定的。三、规范民事再审立案审查程序民事再审立案审查程序的构建与完善不仅是民事再审立案审查程序目前存在问题的现实要求,也是实现司法公正的需要。从前者而言,《民事诉讼法》没有规定审查受理的法律程序,审查受理具有非程序化、不规范的特征,再审申请人缺乏有效的程序保障,结果也就出现了“申诉状”满天飞,申诉难,当事人缠讼等社会问题。因此,申请再审的审查受理必须纳入法律程序的轨道。从后者来说,民事再审立案审查程序是民事审判监督程序的重要组成部分,具有相对独立的制度价值。这种价值在于:一方面既要维护当事人的再审申请权利,确保生效裁判的公正性;另一方面又要维护终审裁判的权威性、稳定性和既判力。从再审的内在制度价值来看,其与确保司法的权威性是相协调的,也即通过再审保障司法公正的实现,从而达到维护司法的权威性。这就要求严把审查关,完善民事再审立案审查程序。在再审立案审查程序中,坚持有诉必理原则、对当事人在适用法律上一律平等原则和及时高效原则,都是从维护当事人再审申请权利的角度出发而强调的原则,也就是说,当事人向原审法院或上一级法院申请再审,有管辖权的法院有责任、有义务平等地给予保障。但当事人申请再审毕竟与一、二审案件依据当事人的诉权而提起截然不同,它还要受生效裁判是否正确、有无错误的因素制约。当事人行使再审申请权利,并不必然引起再审程序的启动,人民法院除依法严把形式审查关外,更重要的是切实把好实体审查关,严格按照再审立案标准,慎重启动再审程序。民事诉讼法和最高法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)》对民事再审立案的标准作了原则性的规定,应严格执行。对申诉复查案件经过审查后,只有生效裁判可能有错误,确实应当提起再审程序的案件,才能予以再审立案。在这一问题上,既不能以保护当事人的再审申请权利为由而滥用再审立案权,也不能将再审立案标准仅限于生效裁判确有错误的范围内。应当在正确分析民事再审立案审查程序中存在的诸多问题及其原因的基础上,结合有关法律的规定和司法实践的需要,认真构想民事再审立案审查程序。(一)明确申诉复查案件立案受理的条件。鉴于申诉复查案件的立案受理条件没有明确统一标准而导致当事人“申诉难”问题仍没有得到根本解决的现状。应当明确申诉复查案件立案受理的条件:当事人在法定期限内首次提出再审申请,提交材料齐全,且申请再审的案件属于审判监督程序受案范围,有管辖权的法院应予立卷或立案审查;同一法院已复查或再审过的,一般不再立案审查