论我国行政诉讼原告资格的历史演变

论我国行政诉讼原告资格的历史演变

一、行政诉讼原告资格的程序问题关于原告资格的性质，学术界存在两种对立的观点。一种观点认为原告资格具有实体和程序双重性质,即原告资格既是一个实体问题,又是一个程序问题。因为原告资格与引起诉讼的行政行为有直接联系,没有行政行为便无所谓原告;同时原告资格又是在程序中产生的。另一种观点认为,原告资格只是一个程序问题,而不是实体问题。因为原告资格所要解决的是公民、法人或者其他组织是否有提起诉讼的资格,而并不涉及行政主体与行政相对人之间实体权利义务的裁判。提起行政诉讼并不一定能胜诉,被诉行政行为是否违法要通过法院的审理来判断。1而笔者认为,行政诉讼原告资格的性质是一个程序问题。这是由现代行政诉讼的目的所决定的,同时世界范围内行政诉讼原告资格的发展趋势也越来越证明,行政诉讼原告资格只能是解决提起诉讼的程序问题。我们说行政诉讼原告资格的性质是一个程序问题,并不是说行政诉讼中原告资格的取得不需要任何条件。原告资格一般包括主体、行政行为的可诉性以及认为其合法权益受到侵害。2具体说,行政诉讼原告资格要解决以下几个问题:即谁来告(与被诉的行政行为之间有利害关系)、告什么(明确的诉讼请求)、告谁(明确的被告)、为什么告(被诉的行政行为属于受案范围)、什么时候告(诉讼时效)。3在上述几个条件中,第一个条件即谁来告是行政诉讼原告资格的实质条件,其他几个条件则是原告资格的程序条件。从另一角度讲,上述几个方面实际上也就是行政诉讼原告资格的要件。当然,对于不同的诉讼类型,其原告资格的具体要件还是有区别的。4就行政诉讼原告资格的程序性质而言,现行《行政诉讼法》第41条关于提起诉讼应当符合的条件之规定,将“有事实根据”作为条件之一,确实值得探讨。5在行政诉讼原告资格问题上,原告资格与受案范围也是一个值得关注的问题。实践中有时会将原告资格与受案范围相混淆。例如,对于有的案件法院不受理明明是因为原告资格有问题,而法院却以不属于受案范围为由作出不予受理的裁定。反之亦然。当然,对于有的案件,也有可能不仅起诉人的原告资格存在问题,而且被诉行政行为也不属于受案范围。例如,今年被媒体广泛渲染的湖南常宁市农民蒋石林状告常宁市财政局违法购车,常宁市法院裁定不予受理一案,虽然常宁市法院的《行政裁定书》是这样写的:“蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围,不符合起诉条件,故法院不予受理。”但是,实际上就该案而言,蒋石林也不具备原告资格。因为目前我国行政诉讼制度中还没有关于公益诉讼的规定。所以,法院不予受理完全是符合现行行政诉讼法律制度规定的,而不是因为“判赢不是判输也不是,只好不判不受理。”6原告资格解决的是谁能够提起行政诉讼,而受案范围解决的是法院对哪些行政行为有权进行司法审查。当然,原告资格与受案范围之间也存在密切的联系。这种联系主要表现在受案范围制约着原告资格,即如果不属于法院受案范围的,起诉人当然不可能取得原告资格。因此,受案范围扩大了,原告资格的条件也会随之而放宽。二、我国原告资格的演进诉讼的原告资格经历了一个发展过程。近代行政诉讼制度形成以后,原告资格经历了一个由窄到宽的发展过程。但是由于各国行政诉讼制度的发展不可避免地带有自身的特点,所以各国行政诉讼原告资格也各有特色。1.“足够利益”作为公法的限制英国公民的起诉资格经历了一个发展过程。英国在1978年以前,起诉资格的规定比较严格。只有当事人的直接利益受到行政机关的违法侵害时才能请求公法上的救济,而且由于公法上的救济属于特权救济,因此,救济手段的不同,对原告资格的具体规定也不同。复杂的起诉资格使得公民的起诉很不方便。在英国1977年最高法院新规则的第53号令中第3条规则第5款对原告资格作了统一的规定:“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意,除非该院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。”这一规则被纳入1981年的《最高法院法令》中,而且在1982年的国内税收委员会一案中也得到了确认。这样在英国就确立了行政诉讼原告资格上的“足够利益”的标准。当然,在英国,学术界一方面称赞1981年最高法院的法令以及相关的案例,但是另一方面由于对“足够利益”法院仍可予以较大的自由裁量的解释,因此,对“足够利益”的标准仍然持有怀疑的态度。但是,总体上来说,英国虽然是以判例法来解释和实施议会法,但是在司法审查的原告资格方面是朝着自由和宽松的方向发展的。也就是说只要与政府行为之间具有足够的利益关系就具有原告资格。对此,威廉·韦德认为:“诉讼资格作为公法的限制性原则已经被放弃了。”丹宁勋爵也认为:“如果有充分理由假定一个政府部门或一个公共机构正在违反或即将违反法律,使女王陛下的成千上万的臣民受到损失或伤害,那么,任何受损失的人或受伤害的人都可以把这种情况提请法院注意,并请求法院贯彻法律,而法庭可以自行决定使用一切适当的救济手段。我认为这样做是个高度宪法原则的问题。”在这里,丹宁勋爵将原告资格提升为宪法原则。72.传统司法审查原告资格标准的历史演变美国《联邦行政程序法》第702条规定:“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人,或者受到有关法律规定之行政行为的不利影响或者损害,均有权诉诸司法审查。”一般认为,该条是对司法审查原告资格的规定。事实上,美国关于司法审查原告资格的标准经历了一个发展过程。美国法院关于原告资格的判例,在20世纪40年代前后有很大的区别,甚至可以说形成了一条分界线。20世纪40年代以前,原告资格很窄,以私法关系中的起诉资格为标准,要求权利受到行政机关的侵害,才有司法审查的申请资格。20世纪40年代以后,传统的司法审查原告资格标准已经不能适应行政的发展,如果受行政机关控制的对象不起诉行政机关的行政行为,那么,这些行政行为在事实上就得不到司法审查。例如,竞争人、消费者、环境享受者由于没有起诉资格,其权利即使受到侵害也不能申请司法审查。因此,原来的司法审查原告资格标准显然已经不能适应现实的需要了。20世纪40年代以后,最高法院通过判例,国会通过制定行政程序法,对传统的司法审查原告资格标准进行了一系列的改革和完善。从历史发展过程来看,美国司法审查中原告资格的标准经历了从“权利侵害”到“双层结构标准”,再到“事实不利影响”标准的演变过程。20世纪40年代以前是“法定权利侵害”标准。也就是说,只有当事人受实定法保护的权利受到行政机关的侵害时,才能请求法院对该行政行为进行审查。或者说相对人要想申请司法审查,必须表明行政行为侵犯并损害了他个人的被宪法、法律或者普通法所保护的权利或者利益。1970年最高法院在一则案例中确立了双层结构标准,所谓双层结构即原告资格按照两项标准来确定,一是事实上的损害,二是受法律保护的利益范围。双层结构标准提出后,有人认为,任何人因行政行为而受到不利影响,就有起诉的资格。所谓不利影响就是宪法所要求的“事实上的损害”标准。既然受到不利影响就可以起诉,那么,法律保护的利益标准就没有多少意义了,因此,就产生了“事实不利影响”的标准。这个标准实际上就是单一的事实上的损害标准。根据这一标准,只要相对人的利益受到所指控的行政行为的不利影响,他就具备了原告资格。这样,竞争人、消费者、环境利益人、纳税人以及其他受到事实上损害的当事人均具备司法审查的原告资格。在当代美国“事实不利影响”标准被作了最大限度的扩张解释。3.公权利与反射利益与其他国家相比,德国对行政诉讼原告资格的要求有很大的限制。根据德国《基本法》第19条和《行政法院法》第42条关于“权利”的有关规定,原告资格根据法律关于诉讼权利能力和诉讼行为能力的规定来确定。德国《行政法院法》第42条第2项规定:“除非法律另有规定,原告人只有在认为其自身权利被一个行政行为、拒绝行政行为或不行为侵害时,方可提起诉讼。”“尽管法院通过依法治国和社会国家原则,并参照个人自由与平等的基本权利,已经扩大了各种基本权利的范围。但是,实际情况仍旧是,除了申请人的个人利益和直接利益之外,通常也要求这种利益应当是一种受法律保护的利益。”所谓受法律保护的利益即权利。从基本法以及行政法院法的有关规定来看,其原告资格是要求起诉人的权利受到侵害,而不只是利益受到损害。因此,德国的行政诉讼原告资格有着比较严格的限制。但是,德国学者一般抛开法律条文的单纯约束,以“公权利”与“反射利益”的分野作为界定原告资格的标准。即起诉人是否具有原告资格取决于其是否具有公权利,如果其受到的损害仅仅是反射利益,那么就不能提起行政诉讼。所谓“公权利”是指,人民基于法律行为或者以保障其个人利益为目的而制定的强行性法规,可以援引该法规向国家为某种请求或者为某种行为的法律上的地位。公权利强调的是个人在公法上的法律地位。所谓反射利益,是指个人因公法法规而获得的事实上的利益,该个人不得单独对行政机关有所请求。公权利与反射利益的区别是随着社会的发展而不断发展变化的,这种变化和发展趋势总的来讲是逐步扩大公权利的范围,而同时减少反射利益在诉讼法上对相对人提起行政诉讼的限制。尽管公权利与反射利益的区分仍然存在,但是公权利的范围明显在逐步扩大。主要表现在:第一,不仅法律所保护的权利,而且法律所保护的利益、乃至事实上存在的利益均可以视为公权利。因之而受损的起诉人自然享有诉权。第二,判断公权利来源的依据已经扩展到宪法所规定的基本权利以及一般法原则所衍生的不成文的权利,即权利已经不再限于成文法的规定了。例如相邻人的公权利已经得到理论与判例的支持与肯定。4.大陆法系的行政诉讼原告资格日本对行政诉讼的原告资格采取法律上的利益标准。但是对于什么是法律上的利益,则存在不同的理解。主要有三种观点:第一,所谓法律上的利益,就是指制定法所保护的利益,即诉的利益的有无是通过对实定法的宗旨和目的的解释来决定的。第二,所谓法律上的利益,是指值得保护的利益或者称之为裁判上值得保护的利益。即诉的利益的认定不应该由制定法的解释来决定,而应该根据客观的评价即根据违法的行政处分使原告现实上受到或正在蒙受的实际生活上的不利是否具有裁判上值得保护的实质利益来决定。第三,合法性保障说,该学说认为就恢复处分的合法性,承认具有利益的人有原告资格。这种学说仅有很少一部分人支持。在日本,法律上值得保护的利益说具有比较强的说服力,但判例上一般采取法律上的保护利益。实践中法律上的保护利益正逐渐与法律上值得保护的利益说趋同。但是,法律上值得保护的利益说并没有就值得保护的利益给出一个判断的基准,所以在客观上原告资格只能委任给个别法官的裁量性判断。总体上来说,在日本,随着学说和判例的发展,“法律上的利益”将朝着法律上值得保护的利益方向发展,并在此基础上逐步拓宽原告资格。从上述各国行政诉讼原告资格的比较研究中,我们不难发现一些共同的东西。例如,从英美关于司法审查原告资格的规定及其发展变化可以看出,普通法系原告资格标准是由窄到宽发展的,即由传统的权利受到损害标准向权利或者利益受到事实上的影响标准发展。大陆法系国家在行政诉讼原告资格问题上虽然与英美法系国家的规定有所差异,但总的来讲,也顺应了行政诉讼原告资格不断放宽的历史趋势。通过上述比较我们可以发现,在行政诉讼原告资格问题上各国表现出如下共同点:第一,各国行政诉讼原告资格都经历了一个从窄到宽,或者说从严格到宽松的发展过程。从受害人诉讼到利害关系人诉讼,再到民众诉讼是其最显著的表现。第二,各国行政诉讼原告资格的标准逐步趋向于一致。以尽可能扩张的事实上的利益为标准,是其最为典型的表现。第三,在标准的确定上表现出两个明显的特征,即标准的不确定性和在不同的诉讼类型中原告资格的标准有所区别。8三、我国刑事诉讼法主体资格分析(一)行政诉讼原告资格我国行政诉讼原告资格经历了从“无标准时期”到“法律规定标准时期”,再到“合法权益标准时期”,进而发展到“利害关系人标准时期”。所谓“无标准时期”,是指在1982年《民事诉讼法(试行)》颁布以前,我国没有明确规定行政诉讼制度。虽然1954年《宪法》第97条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员,有向各级国家机关提出书面或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人,有权取得赔偿。”但这充其量只是表明了国家为建立行政诉讼制度奠定了宪法基础,或者说确立了宪法依据。由于没有具体的法律明确规定行政诉讼制度,所以行政诉讼的原告资格问题也就无从谈起。1982年的《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法。”这表明我国行政诉讼制度的初步确立。但是关于行政诉讼制度原告资格问题仍然缺乏明确的规定。虽然最高人民法院在其后的有关司法解释中将《民事诉讼法(试行)》第3条第2款中的“法律”解释为不仅包括全国人大及其常务委员会制定的法律,而且还包括国务院制定的行政法规、省和直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会制定的自治条例和单行条例,从而使行政诉讼的原告资格有所放宽。但是,公民、法人或者其他组织能否成为行政诉讼的原告还要根据单行的法律或者法规的规定,如果单行法律法规没有规定,公民、法人或者其他组织则不享有行政诉讼原告资格。1989年制定、1990年实施的《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第41条更加明确地规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”这样,我国行政诉讼原告资格的标准从“法律规定标准”发展为“合法权益标准”。2000年实施的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第12条规定:“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”这样,又将我国行政诉讼原告资格的标准进一步发展为“利害关系标准”。现行行政诉讼原告资格的规定除《行政诉讼法》第2条外,还有《行政诉讼法》第41条及《若干解释》第12条、第13条的有关规定。9《行政诉讼法》第41条规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”《若干解释》第12条规定:“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”第13条规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼:(一)1被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;(二)2与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的;(三)3要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的;(四)4与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”据此,公民、法人或其他组织只有在同时具备以下条件的情况下才享有作为行政诉讼原告的资格。第一,行政诉讼的原告必须是处于被管理者地位的行政相对人。这一条件表明,作为行政诉讼原告的一方必须是处于行政管理相对人的公民、法人或其他组织。这里有两点应当特别注意:其一,作为行政诉讼的原告来讲,不仅仅是指行政管理的直接相对方,尽管在通常情况下,行政诉讼的原告是具体行政行为直接指向的对象,但有时也可以不是行政管理的直接对象,只要是与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织,均可提起行政诉讼;其二,这是从行政主体与行政相对方两者关系出发而言的,作为行政诉讼的原告来讲,只能是行政相对方,而不能是行政主体。当行政机关不是作为行政主体,而是作为其他行政机关实施管理的相对方时,才可以作为行政诉讼的原告提起行政诉讼。第二,行政诉讼的原告必须是认为其合法权益受具体行政行为侵犯的对象,也就是说原告必须和具体行政行为有法律上的利害关系。具体来讲:1.原告的合法权益是受行政行为的侵犯,而不是非行政行为的侵犯。《行政诉讼法》中所讲的行政行为是指行政机关(包括其他行政主体)实施行政管理权所作的一切有行政法律意义的行为。行政机关的民事行为也可能侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,但受行政机关这种行为侵犯的公民、法人或其他组织只能取得民事诉讼的原告资格。2.原告的合法权益是受行政机关可诉的具体行政行为的侵犯,而不是受行政机关的其它行政行为的侵犯。3.原告必须同具体行政行为有法律上的利害关系,并认为其合法权益已受到侵害。在《行政诉讼法》颁布以后的较长一段时间内,有学者认为,原告必须是具体行政行为直接指向的人才具有行政诉讼的原告资格,凡不是具体行政行为的直接指向者不具备原告资格。这一观点有失偏颇。笔者认为,任何公民、法人或者是其他组织,不管是具体行政行为的直接指向者,还是具体行政行为直接指向者以外的人,只要他与该具体行政行为有法律上的利害关系,并认为自己的合法权益受到具体行政行为的侵犯,都可以以原告资格向人民法院提起行政诉讼。在实际生活中,一些具体行政行为虽然是针对特定的人就特定的事项作出的,但其影响往往超出它所针对的对象,直接影响他人的权利和义务,使他人的权利或义务发生变化,如该具体行政行为实现,将使所影响的人的利益直接受到损害,从而他人成了该具体行政行为法律后果的直接承受者。10因此,只有赋予这些人以行政案件起诉权,才能纠正行政行为,才能全面保护他们的合法权益。例如在治安行政案件中,被侵害人是被处罚人所侵害的人,治安管理处罚决定是针对被处罚人的,被侵害人虽不是该处罚决定的直接指向者,但如果被侵害人认为该处罚决定侵犯了他的合法权益,被侵害人即具备原告资格。因处罚决定与被处罚人和被侵害人都有密切联系,处罚决定可能侵犯被处罚人的合法权益,也可能因对被处罚人不予处罚或处罚过轻使被侵害人的合法权益未得到保障。随着《若干解释》的出台,对这一问题的认识已经得到了统一。根据《若干解释》的有关规定,只要是具体行政行为对起诉人的权利义务产生了实际影响,或者说起诉人与具体行政行为有法律上的利害关系,不论这种影响或利害关系是直接的还是间接的,起诉人即具有原告资格。4.所谓合法权益受侵害,只是原告起诉时的一种“认为”,其合法权益是否实际被侵犯,不影响原告资格的取得。在学术界,关于这里的“认为”曾有两种对立的观点。一种观点认为,根据行政诉讼法保护公民、法人或者其他组织的合法权益和监督行政机关依法行使职权的立法目的,只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益,就可满足起诉条件,并取得原告资格。11另一种观点认为,原告资格的取得与起诉权的行使,必须以其合法权益确实受到被诉具体行政行为的侵害为前提条件。12笔者认为,原告认为自己的合法权益被侵犯,在审理过程中对法院来说是一种假定,原告的合法权益是否真正受到具体行政行为侵犯或受侵犯的权益是否属于合法权益,均有待开庭审理作出裁判后才能得出结论。只要起诉人在起诉时能证明其权益与被诉具体行政行为之间存在法律上的利害关系即可。《行政诉讼法》第41条中规定的“事实根据”只能作这样的理解。所以,从某种意义上讲,《若干解释》第1条第2款第(6)6项将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在行政诉讼的受案范围之外,在很大程度上限制了原告资格。第三,行政诉讼原告必须是以自己的名义依法向人民法院提起行政诉讼的人。其涵义至少包括:1.如果公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益,只是向该行政机关或其上级行政机关申诉,而没有向人民法院起诉的,仍不能作为原告。2.行政诉讼原告必须是在人民法院受案范围内提起诉讼的人。并非只要认为自己合法权益受具体行政行为侵犯就可以提起行政诉讼,还要受法律规定的受案范围的限制。只有在人民法院受案范围内提起行政诉讼的人,才能具备原告的资格。3.行政诉讼原告必须是以自己的名义向人民法院提起诉讼。否则,即使参加诉讼也不能以原告的身份出现在诉讼活动中。以上三条就是行政诉讼原告必须具备的条件,三个条件缺一不可,必须同时具备。但是,具备了上述三个条件虽然已经具备了原告资格,但并不等于取得了某一具体行政诉讼案件的原告地位。因为要使具有原告资格的相对人成为具体行政诉讼案件的原告,还必须符合《行政诉讼法》规定的其他起诉条件。具体来说,就是要具备《行政诉讼法》第41条规定的各项条件。(二)《若干解释》第12条规定《行政诉讼法》颁布以后,人们曾经在很长的时期内将原告仅限于具体行政行为的直接相对人,尽管这样的理解不是《行政诉讼法》的本意。在1991年最高人民法院的《贯彻意见》中,仅仅是对行政诉讼实践中出现的几种特殊情况下的原告资格作了列举式的规定,即第12条规定:“有权提起诉讼的公民死亡,其提起诉讼的近亲属为原告。近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。”第13条规定:“两个或两个以上当事人对同一具体行政行为不服,向人民法院提其诉讼的,是共同原告。”第14条规定:“不具备法人资格的其他组织向人民法院提起行政诉讼,由该组织的主要负责人作法定代表人;没有主要负责人时,可以由实际上的负责人作法定代表人”。可见,该司法解释也没有规定原告资格的标准。这给实践中的行政审判工作带来一定的困难。应当肯定的是,我国行政诉讼原告资格问题,在理论上经过行政法学界多年的研究以及实践发展的推动,就现行规定特别是《若干解释》的有关规定而言,已经有了很大的进步。其最明显的就是纠正了实践中长期存在的原告只能是行政行为的直接相对人,从而限制了原告资格的观念。根据《若干解释》第12条的规定,与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者组织,只要其对该具体行政行为不服,就可以依法提起行政诉讼。这样,不管他是不是行政行为的直接相对人,只要其与具体行政行为有法律上的利害关系,就享有行政诉讼原告资格。这对于那些并非行政行为直接相对人,而其权利义务确实受到具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织,通过行政诉讼的方式来维护自己的合法权益是非常有利的。因为他们再也无需像原来那样,要等待行政行为的直接相对人提起诉讼后,再以第三人的身份加入到行政诉讼程序。但是,无论是理论上还是实践中,对“法律上的利害关系”的理解均存在分歧。这种分歧的根源在于,《若干解释》第12条规定的“法律上的利害关系”,到底是“法律上保护的利害关系”,还是“法律上应当保护的利害关系”。所谓“法律上保护的利害关系”,是指当事人的权益属于包括实体法和程序法在内的实证法明确予以保护的范围内。所谓“法律上应当保护的利害关系”,是指当事人可以期望通过诉讼得到法律保护的利害关系。“法律应当保护的利害关系”不能狭义地理解为实证法所明确保护的利益。13笔者认为,无论从世界范围内行政诉讼原告资格的发展趋势,还是就我国法制还不健全以及我国行政诉讼的发展趋势来看,《若干解释》第12条所规定的“法律上的利害关系”应当理解为“法律上应当保护的利害关系。”如果理解为“法律上保护的利害关系”,《若干解释》第12条的规定不是取消了原有对行政诉讼原告资格的限制,相反却是对原告资格的更加严格的限制。“而意图缩小原告范围的做法和行政诉讼的自身发展规律及其发展趋势不相容。”14因此,如果结合《若干解释》第1条第2款第(6)6项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之法院不予受理规定,《若干解释》第12条规定的“法律上的利害关系”实际上又可以理解为“权利义务受到实际影响”。从这个角度讲,“只要个人或者组织受到行政行为的实际的不利影响,不管他是不是行政行为直接针对的对象,或行政行为所直接指名道姓的那个组织或个人,只要这种不利影响通过民事诉讼得不到救济,就应该考虑通过行政诉讼来解决。”15从严格意义上讲,《若干解释》所确定的行政诉讼原告资格的唯一条件是与具体行政行为存在法律上的利害关系。而且这里法律上的利害关系是指“法律上应当保护的利害关系”。这正是《若干解释》在《行政诉讼法》的框架内顺应行政诉讼制度的发展趋势,对行政诉讼原告资格的重大发展。这也是现代公权的发展实践及其理论研究的必然结果。16特别值得注意的是《若干解释》第13条的规定。曾有人认为,《若干解释》第12条所规定的“法律上的利害关系”就是指第13条所规定的四种,或者说第13条就是对第12条的解释。我们认为这种理解是不准确的,第13条只是对以往曾经出现过争议的几种主体的原告资格所作的明确界定,而不是说与具体行政行为有法律上的利害关系的情形就限定于这四种。上述所论只是就行政诉讼中的原告资格这一根本性问题而言的。此外,在行政诉讼原告问题上,我们还应当进一步区分原告和起诉人之间的区别。长期以来,在行政诉讼的理论和实践甚至相关立法中,我们一直混淆原告和起诉人两个概念。而这种混淆的最大弊端就是不利于保护行政相对人的诉权。因为诉权是一个法治国家任何一个公民、法人或者其他组织所享有的基本权利之一,但是,在绝大多数国家诉权的实现又是有一定条件的,虽然从总的趋势来讲,实现诉权的条件是越来越宽。如果将起诉人与原告混淆,有时就会不恰当地加重起诉人的负担,将理应由法院承担的责任转嫁到起诉人的身上。如我国《行政诉讼法》第41条规定的提起诉讼应当有“事实根据”、应当“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的条件,