新公共管理理论视角下青少年社会工作介入政府购买青少年社会工作服务的探索政府购买青少年社会工作服务的实践以广州市海珠区为例

新公共管理理论视角下青少年社会工作介入政府购买青少年社会工作服务的探索政府购买青少年社会工作服务的实践以广州市海珠区为例

近年来，广州社区出现了新的社会组织——社会活动服务机构（以下简称“社会机构”）。其中,广州启创社会工作服务中心(以下简称“启创”)作为广州市成立最早的专业社工机构,赢得海珠区政府的重视和青睐,双方紧密合作,经过五年多的努力,共同探索出了具有特色的“政府主导推动、共青团组织管理、社工机构独立运作、社会多方参与”的城市社区社会工作服务的运作模式。一、启创社工组织2007年9月,广州市团委和海珠区团委的领导与中山大学社会工作教育研究中心(以下简称“中大社工教研中心”)探讨在广州开展青少年社会工作服务的可能性。此后,中大社工教研中心的7名社工及其他20名社工学生,深入到海珠区海幢、赤岗、华洲三个街道进行调研,了解不同街道的需求状况,提取数据,整理资料,并于10月9日提交了在海珠区开展青少年社会工作服务的方案。最终,该方案获得团中央的通过。由此,广州被团中央确定为全国13个青少年事务社会工作者试点城市之一,开始了探索政府部门向社工机构购买社会工作服务的新路子。2008年2月15日,启创正式成立,成为广州市第一个专业社工组织。青少年服务是启创核心服务之一,也是启创最早承接的政府购买服务项目。早在2007年底,启创就开始与海珠区政府、共青团海珠区委员会合作,在海幢、赤岗、华洲三条街道,以“三街五站”(1)为基点,开展“青年地带”项目。“青年地带”综合运用个案辅导、团体培训、社区发展、外展等工作手法,为各类青少年开展深入辅导、偏差行为矫治、抗逆力训练、志愿者发展等服务,协助青少年提升个人综合素质,增强解决问题能力,促进身心健康发展。“青年地带”为海珠区青少年发展提供了个性化服务,受到社会广泛认可,并被多家媒体加以报道,形成了饮誉社工服务领域的品牌效应。该项目获得政府首年200万元的财政支持,成为共青团中央第一批青少年事务社会工作服务试点之一,并得到来自民政部、国务院政策研究室、团中央、各省市团委、各级政府职能部门的充分肯定。2009年10月,广州市民政局将海珠区“青年地带”确定为广州市社工人才队伍建设试点项目,市财政从2010年起每年支持100万元服务经费。这样,海珠区“青年地带”项目总经费达到每年300万元。2012年8月29日,广州市民政局联合海珠区政府,就青少年社会工作服务再次向社会公开招标,启创凭借优质服务和良好口碑再次夺标。较之此前拨付的300万元/年,这一次,市民政局和区政府投入1650万元购买了启创为期3年的青少年专业社工服务(刘雪,2012)。与此同时,政府购买启创的“青年地带”也由“三街五站”拓展为“六片区十八站”�,基本上实现了海珠区青少年社会服务的全面覆盖。二、建立“五位一体”的互动参与工作机制根据团中央确定的方案,海珠区政府通过招投标向社会购买青少年社工服务,由海珠区政府委托海珠区团委组织、规划、监督和评估此项社工服务,而中标的社工机构则按照协议要求自主提供优质的专业服务,同时,通过多种方式和途径吸引社会资源和引导青少年积极参与服务活动,逐步形成了政府、共青团、社工机构、社会、青少年“五位一体”的互动参与工作机制。其具体运作如下所述。(一)资金支持企业“青年经济带”青少年社工服务的提供需要一定的载体,对此,海珠区政府与启创协商,确定以“青年地带”作为活动平台,并提供了活动场地,给予资金支持。“青年地带”秉持“助人自助”的理念,坚持“立于社区、源于需求、富于弹性”的原则,注重“一站一特色”,开展多元服务。(二)社工组织自治对青少年提供了一支专业的职业社工队伍,为社会工作机构服务基层社会服务,是一项复杂的本土社工队伍,为政府提供良好的成长环境,为政府转变探索新的路径,经过5年多的社会化实践运行,海珠区青少年社工服务创造了“青年地带”优质品牌,形成了“政府主导推动、共青团组织管理、社工机构独立运作、社会多方支持、青少年广泛参与”的社工服务运作模式(如图所示)�,打造出一支专业性强的本土社工队伍,为青少年提供良好的成长环境,为政府职能转变探索新的路径。1.制定政策法规,规范运行海珠区政府作为社工服务的需求方,掌舵而不划桨,其主要职能是:(1)规范运行,制定青少年社工服务发展的政策法规;(2)加大投入,通过财政拨款购买服务,保证青少年事务社会工作的持续发展;(3)加强监督,根据考核指标促使社工机构落实服务标准。2.整合青少年社工服务,推动社会和谐发展团区委作为“第三方”承担中间协调者和监管者的角色:(1)受区政府委托购买、监督青少年社工服务;(2)整合、规范、培育提供社工服务的公益性社团;(3)协调政府职能部门和街道,为青少年事务社会工作的开展提供方便;(4)向区政府和团市委反馈青少年社工服务情况。3.社工机构的选用启创等社工机构作为服务供给方保持独立自主:(1)海珠区政府面向市场上多家社工机构公开招标,社工机构公平竞标,政府与社工机构双向选择;(2)社工机构按照购买合同或协议提供规范的服务;(3)社工机构与购买服务的海珠区政府和服务对象建立规范的专业关系;(4)社工机构接受海珠区政府和团组织的监督和评估。4.青少年社工服务。据社区海珠区青少年社工服务在一定程度上整合了社会资源:(1)发挥党政职能部门、街道、企业和社区的作用,融集社会富余的闲散资金投入青少年社工服务;(2)发挥社工机构、学校、家庭和青少年自身的作用,在青少年经常活动的场所构建“社工+师长+家长+青少年”的全方位服务;(3)发挥慈善组织、志愿者、义工、高校师生的作用,壮大青少年社工服务的队伍。5.社工专业服务青少年作为社工服务的使用者广泛参与社工活动:(1)接受社工专业服务;(2)主动参与社区和驻校社工站活动;(3)向社工机构反馈意见、提出建议、作出评定。(三)探索出政府管理和社会管理的新模式和社会参与青少年社工服务的新方法经过5年多的实践,海珠区青少年社工服务运作逐步上轨。一方面,它顺应改革趋势,促使政府职能从直接服务向间接服务转变,探索出政府管理青少年事务的新方式和社会多种主体共同参与社会管理和公共服务的新途径,为全国开展青少年社工服务提供新鲜经验;另一方面,社工机构按照协议,通过专业化、社会化、个性化的服务,满足了青少年发展需求,有效预防和减少青少年违法犯罪,对社会文明和谐起到良好促进作用。三、期为隐性的缺陷海珠区政府购买社工服务虽取得初步成效,但在改革实践的初期,它不可避免仍存在一些缺陷,这些缺陷可能是显性的,也可能是隐性的。具体来说,包括政府(需求方)缺陷和市场(供给方)缺陷,以及共青团(第三方)缺陷。(一)需要一个简单的循环1.是否存在信息不对称“公共服务的质量取决于……合同管理的质量。”“为公众做个好交易不只是取决于是否要签个合同、合同给谁,而是取决于合同从头到尾整个过程的管理。”(登哈特,2010)作为试水青少年社工服务外包的政府面临着服务合同治理的难题:哪些服务内容可以外包,是全部外包给同一家社工机构还是有所区别地外包给不同社工机构,各自的依据又是什么,如何评估、监督外包的服务质量?这其中隐含的一个关键问题就是政府在服务质量的标准、成本的核算、价格的确定等方面的信息不对称。在一个竞争性市场中,市场会为买方提供关于产品和服务质量方面的信息,但由于社工服务是由政府主导推动的,政府本身成了市场最大的需求方,无法给自己明确的产品和服务信息,考核评估指标无法涵盖服务的全部过程和要素,政府的监管容易存在“真空地带”。另一方面,中标的社工机构具有保护自己的动机,而且在知识、技术、管理方面相对政府有明显的优势,从而造成信息不对称。2.社工机构在交易服务的资金支持和管理体制方面存在不足。在对于社工现阶段,政府注重培育社工机构,并主动为社工服务买单,这些都有利于政府转变职能、创新社会管理方式、满足公众的多元需求。但是,由于政府对社工机构的培育正处于初始阶段,在实践运作中不可避免会存在一些不足,如资金支持的力度及其可持续性、规范性等。其中,现有的税收制度下政府要从购买服务经费中“抽税”,这使社工机构可用资金被“抽水”;又如管理问题,目前社工机构在注册登记方面门槛偏低,导致一些资质不够、社会责任感薄弱的社工机构滥竽充数;又如培育主体单一化,缺乏多层次的社工机构来承担政府转移的职能任务,导致政府能够购买服务的往往是那几家。值得指出的是,在社工服务购买市场上,政府作为唯一买方,有优先权选择不同的服务机构,这就有可能形成买方垄断的局面。这种单一买方同时作为合同的制定者与裁定者,容易滋生寻租空间。3.社工站的均费情况从2008年的200万元/年到2010年的300万元/年再到2012年的550万元/年,政府投入青少年社工服务经费越来越高,这对社工服务来说是个利好消息,但仔细一算,从“三街五站”到“六片区十八站”,其实每个社工站的均费是锐减的,平均到每个服务对象的经费则更少。因此,受经费限制,社工机构可聘用的社工少,除去部分经费用于支付员工工资,剩下的经费可用于服务对象的时间据测每人每年不到半小时。(林园、许琛、薛江华,2012)经费不足还导致了试点面过窄,尽管“青年地带”社工站的推广力度加大,数量在明显增加,但考虑到海珠区十八个街道的现状,这些社工站显然又是不够的。政府购买社工服务有专项拨款,但并没有建立明确的社工服务财政预算制度,缺乏长期的财政资金支持,这就使得社工服务经费可能出现短缺现象,不利于社工事业的规范化和持续发展。(二)供应方法容易存在的缺点1.社工机构及社工服务市场的发育社工服务市场发育与政府培育社工服务市场是一个硬币的两面。目前,社工服务市场无法自我发育,还需要依赖政府的培育。当前社工服务更多的是在国家相关政策的推动下而催生的,而社工机构也是在政府的高度重视下培育起来的,因而往往带有半官方性质。可以说,社工机构以及社工服务市场的充分发育任重道远,这其中必然涉及建立一系列社会工作职业制度、引进社工人才以及为社工专业的学生提供专业岗位等问题。那么,如何促进社工服务市场的发育,进一步将部分政府职能转移给社会,激活社会组织的活力,不仅是政府的问题,也是社工机构自身的建设问题。2.社工服务市场发育不足事实上,在资源有限的情况下,并不是每一家社工机构都能够得到政府的财政和政策支持以及社会认可的,那些获得支持和认可,并且能够提供优质服务的社工机构会显得更为“强势”。然而,目前社工服务市场发育不足,直接导致可供政府选择的社工机构局限于较为强势的几家。这些强势机构可能组团,一方面围攻政府的标的,使政府失去作为“单一买方”的优先权和主动博弈权,另一方面也阻止了其他同类组织进入社工服务市场,遏制市场的竞争活力,存在潜在的“垄断供给”风险。3.对社工机构的要求社工机构作为非营利组织,本身并不产生经济效益。但社工服务是一项费用昂贵的事业,政府投入远不能满足社会需求,社工机构不得不面对资金困扰的难题。例如,启创虽夺得1650万元社工服务这支标的,但招标文件明确指出“中标单位……必须筹集中标金额20%的经费,投入到海珠区青少年服务中”,即“3年内必须募集到330万元”。(黄艳、吴美贤,2012)这对社工机构来说固然是个巨大压力,而这压力又会阻挡相对弱势的社工机构参与投标,从而降低市场竞争力。社工机构除了获得政府资助外,还可以通过向谁、什么渠道、什么方式来获取活动经费?社工机构本身是否具有造血功能?这一串及其后续衍生的问题,促使笔者思考。(三)方角色的存废案例中,团区委受政府委托购买社工服务,并作为第三方充当协调角色,履行监督和评估的职能。然而,共青团组织第三方角色显得有些别扭。共青团作为一个群众组织,有着良好的群众基础以及可靠的官方公信力,具有一定的社会资源整合能力,但其本身是否具有协调、衔接政府职能部门和街道的功能?同时,由团委代表政府对社工机构进行监管是否存在信息不对称和人力物力等限制?是否容易使监管缺位,甚至存在变成“抽查”和应急性的“数据录入”?这些都是值得进一步考察的。四、大力扶持引导社工机构发展针对上述存在的问题和缺陷,以下试图从需求方、供给方和监督方三个方面提出对策建议。第一,政府要加大对社工服务的支持力度,保证社工服务的有序发展。首先,政府应进一步转变观念和职能,大胆实施合同承包制。政府不能在合同治理过程中遇到难题就退缩,而应继续“掌舵”,梳理出可由市场提供的青少年服务项目,充分整合培育公益组织,引入市场竞争机制,以项目合约的方式承包给经过资质认可的专业社工机构,依靠社工机构来提供服务,实现由直接提供向间接管理转变,促使“政府购买服务,制定服务标准,监督评估服务”渐成机制,按照“项目化购买、市场化运作、社会化推进”的思路(李海、王军芳,2009),大力推动青少年社工服务的发展。同时,政府应该加强关于合同治理的学习与运用,根据近几年的运作经验,完善合同条款、考核指标与考评机制,建立合理科学的评估指标体系,在实践前充分考虑合同治理中可能存在的隐患,制定相应的规章制度,以便在实践中使规避风险有规范依据,采用多种措施监管服务,促使社工服务真正增进社会公益。其次,政府应扩大培育社工机构的视角,提高社工服务的参与度。根据市场原则,政府应在服务改革中引入竞争机制,建立社工机构等级评估准入机制,倡导并鼓励具有一定资质、提供的服务符合不同人群需求、在其他地域表现出色的社工机构进入市场,为其提供一定的便利条件,如政策和资金支持。有多个可供选择的社工机构,不但能够激发它们的竞争活力,而且可以帮助政府限制强势机构的围标,从中甄选出更好的服务。当然,政府还应对社工机构进行定期核查,逐步提高其准入门槛和资质要求,净化社工服务的市场环境。此外,政府要克服“独买者”的优势心理,平等对待投标者,不应设置歧视性合同。除了培育社工机构,政府一方面要注重专业社工人才的培养与储备,将社工尤其是督导归入人才引进范围,凸显社工在社会服务中的重要地位;另一方面要培育公民的公益理念,鼓励公民积极参与青少年社工服务,形成社会多方参与的生动局面。最后,政府应积极建立财政支持体系,保证社工服务可持续发展的资金来源。根据国外和港澳地区的经验,在社会服务工作的经费投入方面,政府一般占60%,社会占40%。(林园、许琛、薛江华,2012)从当前广州的实际情况来看,政府扶持仍将是社会工作事业的主要推动力量,因此,政府应该采取积极的财政政策,将购买社工服务列入财政预算内容,确立财政资金支持社工服务发展的主渠道地位。随着社工站的增设和服务的扩围,政府应根据变化了的情况适度提高社工经费,防止“一刀切”。除了购买服务所付出的经费,政府还可以通过项目补贴、项目奖励、岗位购买等形式设置多样化的财政支持体系,激励社工机构提供更好的服务。另外,政府还可以放宽税收制度限制范围,制定捐赠免税减税政策,鼓励实力雄厚的私人企业、慈善组织、个人捐赠社工服务,允许社工机构面向社会募集资金,为青少年社工服务提供充足的经费支持。第二,社工机构要加强自身建设,构建多渠道筹资机制,保障机构的持续发展。首先,社工机构要注重自身建设,提供满足社会需求的服务。社工服务市场的发育,除了政府将部分职能逐步分离给社工机构来承担,以互助互利的伙伴关系平等合作外,尤其需要社工机构自身的能力建设。目前,广州市的大部分社工机构是在2007年之后雨后春笋般出现的,这得益于当时的政策环境,但有些社工机构官办色彩浓厚,弱化了社工机构的民间性。因此,社工机构既要寻求政府的支持,但又不可失去其独立性,以不断提高自身的能力水平和社会公信力;要通过招揽高素质的社工人才,运用科学的工作方法和技能技巧,提供优质高效的社会服务;要拓展多元的筹资渠道,不断满足社会的服务需求。其次,社工及社工机构要加强自律,树立职业及行业道德观念。强势社工机构的围标或垄断供给都是一种不符合市场规律的行为,是缺乏行业自律的表现。由此,社工机构要通过加强诚信与自律意识,形成社工机构良好的公益形象和公信力,推动社工机构的规范化健康发展。同时,社工机构是社工组成的集体,尤其会受到机构最高领导者的影响,这就要求所有社工,包括领导者都要有自律意识,坚守职业道德和伦理守则,践行职业精神,履行职业责任,提高服务意识和服务品质,力争提升社工的社会公信力,进而提升自己的社会地位。最后,社工机构要积极拓展多种筹资渠道,尤其要努力培育自身的造血功能。其一,社工机构的经费除了来自政府财政支持和会员费之外,还可以是在政策许可范围内的自创收入,包括业务收入、经营收入和投资收入。(蓝军,2012)其二,社工机构不仅获得政府支持,而且是非营利性地提供公共服务,在社会上具有公信力。因而,社工机构应充分利用自身的公信力,学习企业组织进行自我营销,充分发挥现代企业注重现象、具有社会责任精神的品性,通过开发特色服务品牌或项目吸引潜在的企业来赞助社工活动。同时,社工机构也可以在开展活动时为提供赞助的企业打广告,比如张贴由企业提供的企业形象海报,在活动中融入企业的文化精神,在活动尾声对企业赞助表示感谢等,