关于现阶段我国社会保障房建设和发展的几个问题

关于现阶段我国社会保障房建设和发展的几个问题

1保障房建设和管理出现一些问题自1995年国家制定“住宅用地”以来，我国的住宅保障制度经历了“确立、缩小、重新确立、更好地完善”的发展过程。2010年以来,为保障和改善民生,大力建设和供给保障性住房成为我国住房制度建设的一个重要内容。中央在“十二五”规划纲要中明确指出未来5年将新建3600万套保障性住房,将保障性住房的覆盖率从当前的不足10%提高到20%。2011年我国新开工了1000万套保障房建设,2012年住建部又提出了700万套的建设任务。2011年各地方政府签署了“军令状”后,保障房建设陆续开工。截至当前,保障房的建设开工、分配以及管理出现许多问题,如保障性住房建设资金不足,公租房投放后“弃租”普遍,公租房分配公平性受损等,引起了社会各领域对保障房项目能否可持续发展的质疑。总的说来,保障性住房制度建设时日尚短,尚处于探索阶段,因而必然会存在认识、机制以及经验上的不足,进而出现各种各样的问题。正如住建部部长姜伟新说的:“这些问题既有住房保障制度不够健全、政策不够完善的原因,也有管理不到位和实施过程中操作不规范的问题,需要及时总结经验,完善制度,加强管理。”本研究将逐个对保障性住房领域的重要问题从历史和发展的角度,探究问题产生的机制、体制原因,并立足于保障性住房体系的可持续发展目标提出有针对性的政策建议。2中国住房体系与政治发展的总结2.1住房销售模式《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》首次提出“要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”,立足于解决中低收入家庭的住房问题。1995年1月20日出台《国家安居工程实施方案》则标志着“安居工程”在我国全面起步,其计划在原有住房建设规模基础上,新增安居工程建筑面积1.5亿平方米,用五年左右时间完成。安居工程直接以成本价向中低收入家庭出售,并优先出售给无房户、危房户和住房困难户,在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户,不售给高收入家庭。这一阶段我国住房的主要模式为“集资合作建房”和“安居工程”两种方式,同时实物分房还没有完全取消。经济适用房开始进入保障房体系。2.2住房消费需求1998年国家将1995年开始的安居工程的配套政策推广到经济适用房,试图通过加大经济适用住房的投入,以增加住宅市场的有效供给,满足城市中中低收入家庭的住房消费需求。《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发23号)提出了对不同的家庭实行不同的住房供应政策,建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系,即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房,中低收入家庭购买经济适用住房,其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。这一阶段,经济适用房的建设出现了“小阳春”。2.3普通商品住房供应体系2001年年底开始,以大连市为代表的部分城市提出了经营城市的理念,通过出让土地来获取政府收入,导致建设经济适用房的积极性逐步减弱。经济适用房土地须划拨供给,开发利润需限定在3%以下,使得全国大部分城市随后在经济适用房开发建设上动力不足,以经济适用房为主的住房供应体系并没有形成。2003年,为适应房地产市场化大发展,我国的城镇住房供应体系主基调调整为以普通商品住房为主。《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发18号)要求完善住房供应政策,调整住房供应结构,包括:逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房;加强经济适用住房的建设和管理;增加普通商品住房供应;建立和完善廉租住房制度;控制高档商品房建设。供应结构政策内容的变化,加之供给周期的延后,使得这之后很长时期内的住房供应比例体现出商品房供应比重的持续加大和经济适用房供应的持续减少(见下图)。2.4建立健全鼓励低保住房经济体系2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》指出,城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径,经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭,并与廉租住房保障对象衔接。2008年《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》,要求加大保障性住房建设力度。2.5加快落实保障住房建设2010年年底中央经济工作会议明确提出要强化政府责任,逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系。2010年国务院出台《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》,要求加快保障性安居工程建设,确保完成2010年建设保障性住房300万套,各类棚户区改造住房280万套的工作任务。同年,住房城乡建设部等七部委联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》指出要通过大力发展公共租赁住房来完善住房供应体系,培育住房租赁市场,满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。3目前，住房建设和开发的一些优先事项已明确开展3.1下至保障住房产品保障系统现存问题由于我国当前保障性住房建设和管理总体上尚带有探索性质,缺乏系统性的制度体系。因此上至保障性住房供应体系的制度目标、主要机制,下至保障性住房产品的类别、保障范围、保障方式等都尚不规范和系统,存在碎片化、错位等各种相互矛盾的问题。如市场中各类保障性住房划分不规范,中央政府与各级地方政府之间、政府和企业之间在保障性住房建设方面的权责不明晰,分配错位。简单地说,保障性住房供应体系顶层制度设计存在以下不健全的问题:3.1.1保障房的分类及供给侧从资源配置方式的角度,普遍的观点认为保障房就是与完全市场化的住房配置产品——商品房相对应的住房产品。根据“十二五”规划纲要的阐述和各地的实践,我国各地也将保障性住房理解为各种“政策房、公共福利房”,包括城镇地区的公租房、廉租房和经济适用房以及各类棚户区改造工程。其中,上海市在其《上海市保障性住房建设导则(试行)》中规定“保障性住房包括:经济适用住房、公共租赁住房、廉租住房和动迁安置房等。”厦门市则将其保障性住房称为社会保障性住房,认为其是指政府提供的,限定建设标准、供应对象和销售价格或租金标准,具有保障性质的住房,具体包括社会保障性商品房、社会保障性租赁房(含廉租房、普通租赁房、租赁公寓)、安置房(含拆迁安置房、解危安置房以及落实侨房政策安置房)等。并指出社会保障性住房的建设与管理实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作。再比如《广东佛山市南海区公共租赁住房管理实施细则》显示,南海保障性住房房源主要包括政府投资建设、改建、收购和租赁的公共租赁住房,在商品房开发项目或“三旧”改造项目中配建的公共租赁住房,各类投资主体在开发区、工业园区、产业园区中配建的符合公共租赁住房标准的员工宿舍和政府和企业建设的人才公寓等八大部分组成。由以上各地的保障房种类定义看出,将含有一定政策性或保障性的住房归入保障房产品范围,保障房即各种“非商品房”产品是普遍的共识。“动迁安置房、社会保障性商品房、人才公寓、产业园区职工公寓”等被纳入说明了这个问题。但我国“十二五”规划纲要关于住房供应体系的设计是“确立政府和市场相调节的,以政府为主保障基本居住需求和市场为主满足多层次需求的住房供应体系制度架构。”那么现实中各种居住档次与商品房相差无几的公务员经济适用房、为吸引人才而提供的人才公寓等政策房是满足基本居住需求的住房产品吗?这些人才公寓、社会保障性商品房是否与“十二五”规划纲要提出的“保障基本需求,提供基本保障”的制度设计背离?3.1.2保障对象的确定鉴于我国当前经济和社会发展水平限制以及将市场作为资源配置基本方式的发展理念,长期以来我国政府一直秉持提供相对较低的住房保障范围和水平的执政理念,“十二五”规划纲要也将未来的保障范围确定为城镇人口的20%,指出“要立足保障基本需求、引导合理消费,加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。”该设计包括两层含义:一是保障对象限定为“难以自我满足基本住房需求”的群体;二是保障性住房的设计标准,应以满足基本的居住功能为条件。但现实中保障对象界定依据多样化,各地纳入保障房供应的人群多种多样,现实分配与“20%的城镇低收入家庭”设计标准严重不符,公平性受损。三类保障对象确定依据。第一类当然是以收入和家庭资产标准衡量的居于城市人口总体中的“真正低收入者”,其保障房准入上限通常是上一年度该城市的可支配收入的一定比例,只有年收入低于该标准才能有资格被保障。如杭州市2009年廉租房的申请要求为家庭人均收入在城市低保标准的2.5倍以下;经济适用房申请家庭的要求是家庭人均可支配收入低于上年度城镇居民人均可支配收入的80%。(1)第二类是以买不起商品房标准衡量的群体,如公务员、教师等机关事业单位的群体。这些群体的供应方式是经济适用房和限价房。客观地说,这些人群不属于保障房制度所指的低收入者人群。第三类是城市政府根据其他政策目标需要而纳入的特殊群体,如人才公寓的供应对象,其政策目标是解决劳动力流失、引进人才。深圳、杭州等城市明确规定部分保障房,包括经济适用房和公共租赁将提供给高层次专业人才、行政事业单位初级人员等。(2)以上指出的第二类和第三类保障对象严格来说应不包括在我国一直以来确定的保障水平之内。但现实却存在将非常稀缺有限的保障房资源分配给中高收入者的现象,正因如此,有专家曾将这种住房福利称为“负福利”,认为是住房改革的倒退。(3)本课题的研究者也认为我国住房供应体系如其他很多制度一样,不仅存在城乡二元化,更存在体制内外的二元割裂。或者说,城乡二元其实是体制内外二元化的一种典型表现。这种体制内外的二元标准冲击和挑战了住房供应制度和政策内涵,与当前和未来确定“保障基本需求,提供基本保障”的住房供应制度设计目标不符,继续不予纠正的话则会使“该保的得不到保障,不该保的却享受保障”的不公平错配问题更加严重,危及政府的公信力,进而会影响社会和谐发展。3.1.3保障房资源闲置利用的合理性经央视调查显示,各地弃购经济适用房和公租房的申请人中有相当比例是因为“买不起”或“租不起”,而同时却存在另外一些具有支付能力却不符合资格的低收入者。如根据广州政策,在经适房申购打分排序轮候中,越是收入低、住房困难的群众分数越高,分数越高就越容易买到房。但有的市民尽管符合申购条件,也拿到选房资格,却因为付不起首付或月供而放弃,成为“夹心层”。一是囿于保障资金的不足和低水平的保障,各地低收入保障对象准入收入标准和家庭资产上限都定得很低。结果导致了保障房资源使用上的空置浪费。二是源于各地保障房群体并轨管理,没有体现层次性。从经济学角度看,住房消费要量入为出,根据自己的财产状况和未来收入能力选择适合自己支付能力的住房方式。收入高的购买产权房屋,收入低的租赁住房。保障性住房作为消费品依然也需要进行层次性选择和消费。基本没有住房支付能力和暂时性需求的低收入人群理应选择政府提供的租赁型保障房,而有一定的财产和支付能力的低收入家庭则可以选择产权性质保障房,在政府的帮助下拥有自己的住房。但是类似广州这样的经济适用房和廉租房申请人员并轨管理的确定方法,必然使那些收入最低的保障人群最有资格购买经济适用房,但他们却是最没有可能买得起的低收入者,保障房选择的层次性失效。在当前保障房供应数量不足,商品房的销售价格和租金较高的情况下,应致力于将有限的保障房资源进行科学合理的配置。在保障最低收入人群“应保尽保”的前提下,适度扩大经济适用房和公租房的保障对象覆盖范围,让廉租房之外的保障对象根据自己的支付能力“宜租则租,宜购则购”,配以公平的轮候制度可增加夹心层人员获取公共资源的公平性,同时也可以最大程度的避免保障房资源的浪费。3.2保障房建设资金缺乏实践中,由于立法上尚无明确规定各级政府分别应对住房保障的实现途径如资金投入、质量监管、运营管理等承担何种具体责任,各地的保障房建设存在各种避重就轻,规避责任的情况。一方面,职责不清晰加上长期经营城市的思维导致了许多地方政府在保障房建设中往往注重经济效益,却忽视了政府的投入、筹集资金等责任,导致目前保障房建设的资金来源以贷款和土地出让金收益为主,商业银行出于自身风险顾虑支持有限,结果是保障房建设存在很大的资金缺口。因此,有必要从供应制度上明确“政府主导提供保障性住房的确切含义和责任”,包括每一级政府在资金投入、组织管理、保障方式等内容上确切任务。另一方面是保障性住房建设和供应结构不合理,许多地方政府以资金压力较小的经济适用房和限价房或拆迁安置房建设为主。如山东2011年保障房建设的构成:公租房7.4万套,廉租房1.2万套,经济适用房8.6万套,限价商品房3.3万套,棚户区改造11.54万户,新增廉租房补贴0.78万户。资金相对有保障的产权式保障房占到保障房建设总量的71.4%。上海2012年新开工建设与筹措的16.58万套保障性安居工程计划,其中共有产权保障房(经济适用住房)5.3万套,动迁安置房(限价商品房)4.28万套,另外,建设和筹措4万套公共租赁住房,对符合廉租住房条件的受益家庭“应保尽保”,城市旧区改造完成2.5万户,产权式保障房供应仍然高达83.6%。目前只有北京、厦门少数将租赁型保障性住房作为主要的供给方式。如厦门2011年43021套住房中,公共租赁住房比重最大,达1.95万套。相反,投入大、无法短期回收的廉租房和公租房项目,供地普遍位于远离主城区,交通、生活配套等严重不足的城市边缘地带。结果是满足了住房保障却丧失教育、医疗等其他社会保障福利。3.3确保住房融资以实现难题3.3.1住房资金筹集缺乏长效管理从保障房各地建设现状看,资金与土地供应依然是当前保障房建设最重要的两个问题。保障性住房建设资金需求可大致分为三部分:土地一级开发资金需求、住房建设资金需求和保障住户补贴及融资需求。由于经济适用房、“两限房”是出售型保障性住房,且经过多年的探索与实践,取得了相对成熟的经验,通过开发商垫付、土地划拨、开发贷款等方式一定程度上解决了融资难题。公共租赁住房和廉租房是出租型保障性住房,具有政府补贴、投资期长等特点,是保障性住房的筹融资难点。公租房和廉租房的投资建设与商品房相比,存在投资收益率低且回收期长等特点,加之地方政府尚缺乏鼓励社会资金进入的有效机制,存在资金来源单一、融资难、总量不足、结构不合理等问题。“十二五”时期,我国将公共租赁房确定为保障房供应的主要形式,因此,保障性住房建设的资金压力可以想象,保障房资金的可持续性困难越来越让人担忧。目前,保障性住房地资金来源主要包括土地出让金净收益、住房公积金增值收益、财政补贴(中央、地方政府)和银行贷款以及企业债、信托、保险行业资金。综合看来,与庞大的资金总量相比,财政补贴投入在当前还比较低,只占到总投入的30%,资金缺口达70%。2011年1000万套保障性安居工程总投资超过1.3万亿元,但只有其中5000亿元资金由中央、省、市、县各级政府来筹集(只占了总投资的38.5%),另外8000多亿元建设资金则推向了社会和企业。2012年全国将再新开工700万套保障房,有媒体估计,2012年新建和2011年顺延下来的保障房建设总资金压力在1.8万亿~2万亿元。(1)在以上列举的保障房资金来源中除了中央预算投入、土地出让金收益、住房公积金增值收益较稳定外,其他类型资金出于风险和赢利考虑对赢利和还款机制尚不明确的公租房项目积极性不大,难以保证。3.3.2保障房建设筹资渠道规模尚小且不稳定(1)地方财政预算投入与需求之间还存在较大差距。保障性住房的准公共产品属性决定政府应是保障性住房建设和运营的资金投入和运营主体。然而,到目前尚无相关的立法或制度明确各级政府财政预算中保障性住房中投入的占比。中央和地方财政在保障住房建设资金投入方面的政策不连续,缺乏明晰稳固的筹资安排制度。这直接导致了保障房财政资金不足和来源波动性。2011年我国1000万套保障性安居工程的投资超过1.3万亿元,其中只有5000亿元资金由中央、省、市、县各级政府来筹集,占总投入的38.5%,另外的8000多亿元建设资金则完全推向了社会和企业。在上海,据上海市住房保障和房屋管理局测算,要完成上海住房保障的“十二五”规划,至少需要4000亿元资金,其中包括建设投入和长期持有所需资金。其中2011年计划建设和筹措保障性住房1500万平方米(约22万套),所需资金900亿元。上海市、区两级财政投入将只占100亿元,另外近800亿元的资金,需要吸引各种资金进入。除此之外,有些地方甚至还存在保障房建设资金被挪用的情况。(2)(2)其他政府筹资渠道规模尚小且不稳定。首先,受金融危机和经济增长速度下滑的影响,土地出让金收益有下滑的可能,导致可提取的规模下降不稳定。住房公积金收益提取相似。以北京为例,2011年土地收益和住房公积金贷款基本能够到位,但通过土地收益、住房公积金等渠道取得的资金来源总规模不超过100亿元,与488亿和686亿元的总投资需求相比,只能解决一小部分问题。其次,地方融资平台由于负债率过高,加之银行紧缩贷款,难以获得信贷。从地方债发行情况看,此前的融资目标并非全部指向保障房,且已陆续到期。平衡预算、及时还债反而是地方政府面前的首要工作,如果处理不当则极易引发信任危机,影响到后续融资。在这一语境下,我们很难期望用于保障房建设的地方融资规模能有一个大的突破。2013年地方政府债务不良贷款债务高达10.07万亿元,占到GDP的27%,超过2010年财政总收入,是2010年土地财政收入的约四倍(3)。最后,对于《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》指出的房地产税、城建税、城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费等新来源同样规模太小而难以进行。从房产税试点开征情况看,2011年上海、重庆两地分别征缴税款不过22.1亿元和1亿元,这与高达数万亿元级别的资金需求相比,着实是杯水车薪,不足以成为主要的资金来源。3.3.3社会资金进入激励不足我国的住房金融体系目前以银行信贷和土地出让金收益为主,缺乏直接融资手段,房地产市场风险过分集中在商业银行。致使银行等金融机构对保障房的支持力度非常有限。对于银行而言,投入资金支持保障性住房尤其是租赁型保障房,无法在短期内收回资金,甚至资金偿还都存在风险,对资金的占用程度以及资金的风险回报都超出了银行可以承受的底线。造成这样结果的原因一是近两年货币政策和房地产市场调控影响,导致放贷风险缓释不足、还款保障难以落实;二是我国对商业性房地产融资与保障性住房金融没有明确加以区分,引导社会资金进入的激励不足。表现是:(1)住房开发、消费信贷缺少政策性担保。保障性住房缺乏相应的担保和保险政策,在项目审批条件审查、资本金到位审查、资产质量认定、不良贷款核销等方面依然执行等同于其他建设项目的金融政策。而国外很多在保障性住房大力建设的时期都曾经以政府信用做担保,支持过住房合作社、住房协会等多元投资主体的资金筹措。同时,过高的城市房价使中低收入家庭购房支付能力不足的问题十分突出。如果由政府提供政策性的信贷担保,就可以降低广大中低收入家庭在首付和供房过程中的经济负担,对现阶段刺激广大城乡居民在住房和其他领域的消费需求大有帮助。(1)(2)贴息、税收返还、减免等优惠政策和操作流程不明朗,导致资金不敢贸然进入。保险资金、社保基金等社会资金普遍认为,保障房在制度上和操作上都可能存在风险。比如目前地方政府支持力度不一,以及多数地方政府负债运行,进入后金融风险较大。另外,保障房在建成后如何管理,如何收益,目前都看不到明确的前景和操作流程。因而,虽然已有太平洋保险集团发起设立“太平洋—上海公共租赁房项目债权投资计划”,募集40亿元资金,用于上海地产集团在上海市区建设的约50万平方米公共租赁住房项目的建设和运营。但仍被认为是险资进入保障房市场的个案。并且,截至目前,保险资金投资保障房的具体操作意见仍未出炉,上述个案仍属于“一事一批”范围。各地众多保障房项目倚重险资融资的可能性不大,长效融资渠道建设问题仍有待破解。3.4居民缺乏真实需求自2007年保障房制度确立,中央要求各地必须大力建设和供应保障房开始,各地就不断有经济适用房、廉租房、公共租赁房等保障性住房被“弃购、弃租,受冷遇”的报道。综合各方观点看,其主要原因是很多地方保障性住房的选址、户型、定价等完全由政府一头说了算,很少公开征求低收入阶层的意见,供给与真实需求存在差距。第一就是总量需求与局部区位需求的矛盾,也就是总量建设来看满足要求,但是从一个城市的不同方位有需求的人可能因为工作、孩子上学等原因,可能已经适应住在了北城,但是他的房子在南城,这个时候来讲居民往往会放弃保障性住房。第二就是质量价格、配套服务设施与居民的期待值引来的矛盾,地方政府往往受制于资金的原因会选择比较偏僻的地方建设保障房,那么这些地方往往短时间内学校、医院、公交设施配套往往跟不上,成了一个“睡城”,居住问题是解决了,但是生活和发展问题无法解决,甚至倒退。住房福利被抵消。3.4.1被调查者对经适用房的非需求导向有困难自2008年以来济南、杭州、昆明、石家庄等城市,经济适用房被弃购的新闻层出不穷。2007年7月,济南204套经适房过半被弃购;2008年8月,杭州第一期经适房两成遭弃购;2008年12月,广州首批经适房1170套被弃购;2008年,该年度深圳市388套经济适用房遭弃购。(2)2012年,郑州市第三期经适房轮候报名过程中,出现了大批比市场均价低出一半以上的经济适用房无人申购的怪现象;而此前,郑州市面向社会供应的1500多套公租房申请初期也遭冷遇。比周围商品房价低不少的经济适用房被纷纷弃购,说明了什么问题?据网络调查表明,对于“你认为经济适用房经济吗?”的问题,有83.1%的被调查者选择了“不经济”;被问到“你认为经济适用房是否有利于改善生活?”时,45.1%的人认为“不利于”缘何经适房既不“经济”又不“适用”?本研究认为主要原因是该种产品设计出现了非需求导向症结,导致了保障对象被错配。经济适用房被弃购的一个重要原因是经济适用房的地理位置不合理,导致生活便利性下降问题。据《经济参考报》2012年5月12日报道:“近日,河南省郑州市进行了第三期经适房轮候供应报名,供应房源4002套,但在登记首日,650名符合资格的市民中,只有64位进行了选房登记,随后郑州市房管局延长登记日期并扩大轮候号段,但到本期登记截止,仍有866套经适房无人申购。”以价格而言,这批经适房均价不足3000元,比目前郑州市场均价低出一半还多,吸引力不可谓不强。但低房价往往意味着位置偏远、配套不足,由此带来的生活不便对城市低收入群体影响更加明显。在该次配售的项目中,剩余房源最多的、有738套房无人申购的“珠江荣景”楼盘位于郑州市区北四环外,紧邻连霍高速惠济区出入口和惠济区老鸦陈镇薛岗村,楼盘外围是几家即将拆迁的汽车修理或配件商店,离楼盘不远处便是一片麦地,被百姓戏称“这个楼盘在乡下”。在教育和医疗设施上,该楼盘目前只能依靠附近的两个村子里的小学和卫生室,距最近的卫生院大概有三千米远;交通上,楼盘附近有三趟公交车如果要去市中心繁华地带则需要换乘,乘坐一趟公交车在非上下班高峰期时,到郑州市中心紫荆山公园附近用了一个小时。这些位置偏远的经济适用房由于交通、就医、就学不便等引致各种福利和机会减损,使新增加的住房福利被交通财力和时间成本的增加以及其他各种物质和精神公共福利的减少所抵消,搬到位置不合理的经济适用房后保障对象享受的总体社会福利反而是减少的。作为需支付一定对价获取的经济适用房,其申购者必然也综合理性考量其性价比和总福利是否提升。一些低收入者明确指出“房价降低,家庭生活成本却提高了。”出于上学、就医的考虑,他们也只好弃权。甚至有些特困户宁可住在十几平方米的旧房子里,也不愿意搬入宽敞但配套不完善的新居。3.4.2租赁型保障房弃租的原因分析租赁型保障房被弃租与经济适用房被弃购有一个共同的重要原因,即选址不佳导致其社会总福利降低,很多地方的公租房面向社会供应时,在许多申请人的眼里,租赁公租房不如在“城中村”租房划算,出现了“热闹的城中村”与“尴尬的公租房”对峙。2011年年底郑州市公租房配租也由于选址偏僻,生活不便等原因被很多申请人弃租。除此之外,租赁型保障房被弃租还有其独特原因———公租房的租金水平与申请者支付能力不符。廉租房由于租金以政府补贴为主,因此基本上不存在租金问题。而公租房的建设和供应计划制订过程中,由于政府部门缺少长远规划和需求调研,急于完成上级部门下达的保障房建设和供应任务,仓促上马,出现了供求严重不匹配的现象。于是弃租也就不可避免地出现了。表现在:(1)公租房的单位租金定价与当前政策界定的公租房合格申请者的支付能力不匹配。当前,公租房的申请者范围仍然较窄,其中相当部分是廉租房申请的资格人,让他们承租只比市场租金低20%左右的公租房,显然支付能力不足。(2)由于公租房户型偏大,导致租金总水平超过了申请者的支付能力。如武汉市首批公租房近三成申请者因为租金过高而弃租,其重要原因便是该批公租房是洪山区政府承租的拆迁安置房源,户型面积偏大,使一套住房的总租金水平过高,超出了很多家庭和个人的承担能力。3.5屋质量问题保障房属民生工程,关系老百姓的生活起居和生命财产安全,其质量问题的重要性不容置疑。但许多地方在抢保障性住房的工期过程中,由于利润低,监管机制不健全,导致出现了不少房屋质量问题,极大损害保障房项目的声誉。2010年10月北京“明悦湾”项目有8栋保障房由于存在质量问题被责令拆除。2011年12月初,武汉市汉口区面积最大的经济适用房项目紫润明园被曝出现地基下陷、墙面开裂、楼房漏水等问题,被称之为“楼脆脆”、“楼裂裂”。2011年11月曾经备受中下收入阶层瞩目的广州市海珠区万松园经济适用房项目被曝因为部分楼盘水管爆裂、屋内渗漏,被业主拒绝接收。而在其他一些省份,部分保障性住房被查出存在质量不高、使用“瘦身钢筋”、安全隐患较多、材料报验和工序验收把关不严、项目管理人员不到位等问题。3.5.1保障房的质量必须得到保障据分析,目前保障房质量问题暴露较多的,大都是由开发商代建、配建的保障房项目。而相比之下,由政府部门、国有企业直接承建的保障房,质量往往能够保障。这体现了市场主体逐利的本性,一旦监管不健全,便容易产生质量问题。因为交由市场进行建设的代建回购以及配建型保障房,利润是开发商运作该项目的指挥棒。目前限定偏低的利润率使很多开发商不得不靠在材料上降低投入来提高其收益。因此,我们应思考“不同的保障房建设模式是否应适用不同的质量监管模式”?3.5.2市场管理方面保障房的建设质量与商品房有同样的监管标准和制度,但质量频频出现在保障房项目上,说明执行在保障房的质量监管上大打折扣,究其原因还是各环节、各部门的违法、规则责任追究不严格,违法成本太低。保障房出现质量问题后,一方面购房群众的维修诉求得不到及时处理,开发商和物业公司经常以“建筑通病,难以避免、也无法克服”为理由不积极作为。从建设过程的规定看,建筑施工必须请监理公司现场监理。但目前的监理公司是买方市场,开发商占绝对的主动权,监理公司在一定程度上是形同虚设。而有关职能部门的例行检查不过是走走形式而已。监理公司形同虚设、政府监管机关不作为或少作为、违法成本低、产品定向回购不愁销路等多项因素使得保障房建设过程中,极易出现开发商和监理公司恶意串通而降低工程质量的情况。国务院强调的“保障房质量终身责任制”很好,但是关键是如何通过完善的问责机制纠正其执行力差的问题,保证将来出现质量问题时这些单位和个人能被准确问责,让其当前就明确预期其可能要承担的风险责任。3.5.3立案门槛较高房屋质量的社会监督机制早已存在,任何一个质疑房屋质量的公众,都可以向相关部门举报。但囿于房屋质检部门的立案门槛较高以及其他的“不作为”或者“少作为”,致使该种监督难以发挥有效性。应通过完善房屋质量监督部门对民众举报和监督的回应制度来敦促质检部门及时有效地对保障房的建设进行质量监管。4解决土地融资和建设实践创新问题4.1融资模式创新4.1.1共有产权模式保障房的共有产权模式由江苏淮安首创,其基本内容是“政府出地,百姓出钱”,在产权上有两种比例,一种是个人占70%产权,政府占30%,另一种两者各占50%。上海市后来也提出了共有产权保障房建设模式,首次提出使用权和产权相分离的概念,向保障对象出售一定的产权用以回笼部分保障房建设资金。着重解决经济适用房使用的保障性和收益分配的公平性问题。其制度内容为:申请人可以先购买保障房的部分产权,比如20%或30%,政府持有剩下的70%~80%。达到一定年限后,保障对象可以通过购买的方式,将政府产权部分购买过来,最终将这套房屋变成自己的产权房屋。目前除上海以外,福建、湖南、河北、山东等多个省市也都纷纷开始试点。共有产权模式的设计初衷是通过向保障对象出售一定产权,用以回笼部分保障房建设资金,缓解当前保障房建设资金缺口压力。因为共有产权房能较快实现成本回收,以投入后续开发,并能有如3%左右的一定利润。就地方政府而言,这样的运作模式,也让其拥有了保障房建设的积极性。但是,这种实质为保障房购买者和政府两方入股合资建设保障房的模式也存在争议,如购买者和政府究竟应该各占股多少、权益如何分配、相应的退出机制如何制定等。本课题研究者认为既然为共有产权,在无特殊供求状况时,政府和保障对象应根据购买房产时的市场价格分享各自的产权比例,并将此比例作为以后收益、分配以及管理等行为的基本法则。当保障房的物质性供给短缺解决后,政府也可借鉴英国、中国香港、新加坡等政府的经验,通过低价出售自己的产权份额来推进实施住房的市场化以及帮助居民拥有自己的产权房。4.1.2推动市场化融资,拓展融资渠道保障性投融资平台是国有独资企业在政府的授权下对保障性住房及配套设施等国有资产行使运营、管理、收益处置等职责。政府与公共租赁住房投融资平台之间是委托代理关系,双方用规范的契约关系明确政府与平台的权利与义务。政府交由投融资平台进行保障性住房项目的投融资、建设、运营等活动,使保障性住房的整体运营活动以市场化机制运作。以投融资平台为核心,融合ABS模式、PPP模式、REIT模式等融资模式。这种做法的好处是能够充分利用各种融资方式,筹资建设保障性住房,通过市场化的运作能够拓展融资渠道、创新融资方式,提高融资效率。此外,通过融资平台进行有效的运营管理还可以加强成本核算,提高资金使用效率,管理建筑工程,保障住房建设质量。北京市着力创新投融资机制,在破解融资难题上取得了重大进展。2011年6月30日,北京市财政直接注资100亿元成立北京市保障性住房建设投资中心,承担保障房融资、建设及公租房运营管理等方面职责,是目前全国最大的保障性住房建设投资企业。截至2012年5月28日北京市保障性住房建设投资中心已经通过发行债券、银行贷款、公积金贷款等渠道,累计实现融资136.6亿元。此外,通过私募债募集资金支持保障房建设成为重要融资渠道。目前已有6家企业完成私募债注册发行,累计发行221亿元,支持保障性住房项目26个,535万平米,6.6万套。据不完全统计,截至目前已经先后有湖北、河南、云南、黑龙江、陕西、吉林、甘肃等省份成立了省级保障性住房投融资平台,以解决保障房建设的融资问题。4.2安全住房建设模式经过几年的发展,我国各地的保障房建设创新模式大致可归为三大类型,即政府直接建设、政府与企业共建和企业独立建设。4.2.1设立平台公司,以核算机构服务为依托,是支持下的政府支持政府直接建设型是指政府设立负责保障房建设的平台公司,并将土地和启动资金注入该平台公司,由平台公司获得银行、保险和社保基金等金融机构的贷款,负责保障房建设和运营管理的建设方式。政府直接建设型的特点,一是政府无偿提供土地;二是政府设立平台公司;三是贷款为主财政直接支出为辅;四是规模建设,高效快速;五是通过先租后售的方式实现财务平衡;六是平台公司全程管理。重庆的保障房建设模式是政府直接建设型的典型。但重庆可以实施该模式是以其丰富的政府土地储备为条件,重庆土地储备主要控制在政府而不是开发商手里。土地随政府基础设施投入改善和人口集聚而不断增值的那部分收益,尽可能多的掌握在了政府手里。因此,政府的土地投入以及土地收入为支撑的资金投入比较有保障。而这一点其他很多城市则不具备。所以重庆模式虽然适合大规模建设,但其缺点也是政府资金投入量大,负债高;后续运营管理要求高;社会企业无法参与。4.2.2政府与企业共建模式PPP模式(Public—Private—Partnership)即是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。保障房的政府与企业共建型即指政府和社会企业合作,共同建设保障房的方式。PPP模式的优点:第一,该模式可以引入市场竞争机制以提高产品提供效率;第二,该模式可以解决城市公共产品建设过程中的产权归属问题,避免完全私有化带来的产权纠纷;第三,在PPP中,政府和私营机构各自发挥比较优势。政府扮演的是投资经纪人的角色,发挥管理优势;私营机构是参与合作方,发挥资本及其技术优势。相比较而言,PPP模式更多地适用于政策性较强的准公共产品建设——有一定的现金流入,但无法实现自身的收支平衡,政府需要对这类项目给予一定的政策倾斜和必要的资金补偿。因此PPP模式更加适用于保障性住房的建设。政府与企业共建型可分为BT模式、代建模式和配建模式。BT是英文Build(建设)和Transfer(移交)缩写形式,意即“建设—移交”。BT模式是指政府将保障房项目运作由投资方总承包,融资、建设、验收合格后移交给政府,政府向投资方支付项目总投资加上合理回报的建设方式。BT模式的特点,一是政府利用非政府资金进行保障房建设;二是投资方负责投融资;三是政府负责BT全过程监管;四是投资方建成后将房屋所有权移交政府;五是政府以分期付款的方式回购;六是投资方对所建设的房屋不存在经营性收益。BT模式的优点是政府在保障房建设期间的资金投入小;能够发挥投资方的工程建筑管理优势。“BT”模式有利于政府,但对地产商而言风险不小,首先企业需要自筹资金,其次收益与商业项目相比大相径庭,同时还存在政府违约和市场波动带来的风险,资金实力薄弱的房产企业很难介入保障房建设。如果大量企业采用“BT”模式介入保障房建设,最终还是会通过银行贷款完成前期的资金筹备。由于政府采用的是分期回购方式,企业资金回笼周期被拉长,再加上通货膨胀因素,企业利润被大大压缩。深圳模式的特点是银行愿意在政府担保的前提下借款给地产商,在地方债务危机加剧的背景下,深圳模式并不适宜在全国推广。代建模式是开发企业接受政府的委托,代为建设保障房。受委托的开发企业负责整个工程项目的管理,包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作,但不承包工程费用。代建模式的特点,一是政府投入财政性资金;二是代建人通过招标方式产生;三是代建人的收益来自代建管理费和项目投资节余奖励;四是代建人负责项目的全过程实施管理。代建模式的优点是政府减轻管理负担,开发企业无须资金投入,且能发挥开发企业的管理、成本和品牌优势。缺点是政府需要资金投入大,开发企业的投资回报率低。配建模式是政府以配建一定的保障房为条件出让商品房用地,开发商在项目开发中,按要求完成配建的保障房建设并将产权移交给政府的建设方式。配建模式的特点,一是政府无须资金投入,并能获得一定的土地出让收益;二是开发商需从商品房收益中补贴配建保障房的建设成本;三是配建保障房建成后产权转移给政府;四是配建保障房体量有限。配建模式的优点是政府不但无须资金投入,且能拥有一定的土地出让收益;开发商能发挥管理、营销和品牌优势。缺点是配建的保障房体量有限,建设计划受开发商参与意愿制约,开发商受到的限制过多。目前,一些地方政府采用的“限地价,竞配建”、“竞地价,定配建”和“竞地价,竞配建”等土地出让方式,就是通过配建模式建设保障房。4.2.3保障房建设模式企业独立建设型是政府没有或较少投入资金和免费土地,充分利用社会企业的力量建设保障房的方式。企业独立建设型可分为限价模式、万科万汇楼模式、信托基金模式。即指政府以限制商品房销售价格上限为条件出让商品房用地,且建成后的房屋只面向经政府审核符合要求的人群销售。限价模式的特点,一是政府以“限价”方式出让土地;二是开发商负责投资建设;三是开发商受一定的开发限制;四是限价房只向符合规定的群体销售;五是限价房具有商品房的属性;六是政府不但无须资金投入,而且能获得土地出让收益。限价模式的优点是政府不但无须资金投入,并能获取一定的土地收益;开发商能发挥管理、营销和品牌优势。缺点是建设计划受开发商参与意愿制约;开发商的开发限制过多;存在受成本因素价格波动风险。许多地方政府采用的“限房价,竞地价”、“限地价,竞房价”和“限房价限户型、竞地价”等土地出让方式,就是通过限价模式建设保障房。该模式是开发商独立投资、建设和运营的保障房,具有公益性质。其特点有,一是开发商以市价获取土地;二是开发商负责投融资;三是建成后开发商自己运营;四是投资回收期漫长。万科万汇楼模式的优点是最大限度地动员了社会力量参与建设。缺点是企业资金投入过大,投资回收期漫长,无法赢利。据万科测算,万汇楼总共投资4700万元,需57年才能收回成本。信托基金模式是由社会资本发起成立保障房住宅基金,通过委托开发企业建设保障房,并委托专业运营商对保障房进行经营管理以取得投资回报的建设方式。信托基金模式能分散投资风险,有利于吸引资金参与保障房建设,但回报率低,在西方多作为社会福利手段,既利用了市场效率,也照顾了社会公平。如果通过金融创新,引入在国外境外通用的金融工具——房地产信托投资基金,就可以把充裕的社会资金引入保障房建设,解决建设和持有资金来源的问题,增加保障房的市场供应量。这种信托投资基金同时是一种资本品,可以到资本市场上流通交易,为我国长期低迷的资本市场带来生机。合理的利润率是实现社会资金与保障房建设对接的重要一环,例如二三线城市的旧区改造、经济房和廉租房建设都可通过让渡土地收益方式增加投资主体的回报。同时,参与保障房建设的主体还能够通过充分享受参建过程中的土地红利,包括旧区改造过程中的一级土地开发获益等。信托基金的特点,一是由社会资本发起;二是以市价获得土地;三是委托专业公司代建;四是以建设租赁保障房为主;五是委托专业公司经营管理;六是以经营收益作为投资者回报。信托基金模式的优点是投资风险分散化,有利于吸引资金参与保障房建设。缺点是回报率低。综上所述,在大力推进保障房建设的初期,各种保障房建设模式都代表着决策者们的思考与实践。政府应当高度重视财务收支平衡,控制保障房债务风险;应当充分利用税收优惠吸引社会力量参与保障房建设。开发商参与保障房建设要善于利用自身优势,谨慎选择合适的进入模式。5关于保障住房可持续发展的政策和建议5.1通过立法和相关法律为保障房建设提供法律保证保障性住房建设,包括公共租赁房建设,是作为一项公共福利向社会中的中低收入者提供。政府作为资源和政策的制定者,其真正的优势在于提供法律上的支持,如税收、土地出让金的豁免或者优惠、特别贷款(在规模、时间、取得方式上能够突破现有的金融制度限制)等。通过立法推进保障房建设,明确政府是保障性住房提供的主体负责人,实行问责制,可以真正保障建设者和管理者基本的利益,使得每一个参与者都能预见自己在未来参与时的风险和收益,必然能够促进更多的主体参与其中。因此应加快《住房保障法》的出台,推动保障房建设有法可依。应在以下方面加强顶层制度设计:5.1.1保障房的保障和保障产品基于“十二五”规划纲要确定的20%保障房覆盖率目标,以公平性原则为主导思想,系统化、层次化和体系化保障房供应制度,尤其要细化和明确我国城镇保障房的各项基本制度,包括保障房的性质、水平和产品类别以及明确保障对象主要确定依据的准入和退出制度。一揽子解决保障房分配不公平、寻租骗购等问题。同时,应借鉴日本要求各级政府定期制订保障房的短、中、长期计划,分解阶段性目标任务。“十二五”期间保障房供应体系的建设重点是增加保障房的物质供给,大力建设保障房实体,以弥补前些年数量建设上的欠账。随后,在保障性住房的供求缺口大幅减低之后,政策方向应适时调整为需求方补贴,资助保障对象到市场中获取住房,尽量降低对市场的干预。对于已存的租赁型保障性住房其政策也应放在保障房的持续运营能力建设上。5.1.2明确规定保障房的建设和运营管理模式第一,明确中央和省级政府的资金投入职责,以及资金来源方案。包括中央和地方财政安排的年度建设资金比例、金额等做出明确规定,要求列入各级政府年度预算计划。第二,明确规定保障房的建设和运营管理的主要责任主体是所在地政府。第三,根据保障房的融资体系现状,制定阶段性的信贷、税收优惠等政策,引导社会资金参与保障房运营。5.2发展城乡一体的土地市场,推动城乡土地一体化针对当前城镇化发展的趋势,保障性住房建设应作为引导城镇化发展的重要手段。一是在人口规模大、流动性强的特大城市提供更多的廉租房,满足实际需要,同时避免大城市人口过度膨胀。对于矛盾比较突出的特大城市和大城市城乡结合部,应致力于建设城乡一体化的房地产市场,尤其是应处理好保障性住房建设过程中的城乡土地一体化问题,可以部分破解保障性住房民间资金的积极性不足问题。如可借鉴中国南方如浙江解决住房问题的经验:在城市郊区通过统一规划、统一制定安全标准,鼓励农民自建的方式,在近郊农村集体用地上建设房屋提供给流动人口来居住。即城市人民政府可在控制规模、优化布局、集体自建、只租不售、土地所有权和使用权不得流转的原则下,有计划的利用城市近郊的农村集体用地建设公共租赁房用于完成保障房建设需求。二是鼓励发展的中小城市和小城镇应加强廉租房建设,国家可以在财政上给予倾斜,鼓励更多的廉价房吸引和稳定更多人向中小城镇和小城镇聚集。5.3明确可靠借贷资金偿还方案要让民间或者社会资金积极参与,一个很重要的前提是提供足够的诱因,使民间资本预期参与保障房的建设和运营有“利”可图,第二个前提是,通过明确可靠的借贷资金偿还方案稳定社会资金的信心,降低其风险预期。但保障房的本质是微利保本或者甚至亏空的,那么唯一可行的创新途径一是政府让“利”,让民间资本有利润可赚,二是由政府出面提供担保,增强社会分散资金的稳定预期和风险估计。5.3.1健全财政担保、补贴和市场互补性的信贷担保机构和担保基金我国应学习发达国家的成熟经验,研究建立支持保障性住房开发和消费的信贷担保体系,鼓励成立专门的机构为保障性住房项目融资提供贷款担保或保险,降低信贷风险;尽快成立专门为住房困难家庭提供住房抵押贷款以及政策性的贷款保险(担保)的机构,建立财政担保、补贴和市场之间的调节和补偿机制。例如,可赋予前述保障性住房管理机构作为住房保障的政策性信贷担保机构的职能;同时,还可以在各省市的保障性住房管理机构对口设立相应的住房信贷担保机构,实施信用等级增强措施。即采取政府牵头、第三方机构组织的方式设立保障性住房担保购建基金,需要担保的保障性住房承建开发企业可以采取缴纳保障金、资产抵押、出资