《储蓄管理条例》的实施20年回顾

《储蓄管理条例》的实施20年回顾

中国现行居民储蓄管理立法是基于国务院的行政法规和中国人民银行的规范性文件的法律体系的补充，主要包括《储蓄管理条例》（以下简称《条例》）和《关于执行金融监管法规的若干规定》（以下简称《条例》）。《条例》自1993年3月1日起施行至今,在长达20年的时间里,国务院未对其做出任何实质性修订。《条例》的滞后性引起了储户群众、金融机构以及监管部门的关注,中国人民银行也已将其纳入了“十二五”立法规划。笔者针对《条例》中条文的完备性、规范的适用性、实施的有效性等方面的不足,提出相应的修订建议。一、行业金融机构业务创新存在的问题近年来,随着有关法律的健全及银行业金融机构储蓄业务的不断创新发展,《条例》已经难以适应新的客观形势,在实施过程暴露出了较多问题。(一)《条例》与《反洗钱法》的法律冲突1.监管主体发生改变。随着银监分设及《人民银行法》、《银行业监督管理法》的颁布实施,中国人民银行相关监管职能已经转由银行业监督管理机构承担,《条例》部分条款规定的监管主体发生了变化。具体涉及《条例》第四、六、十、十二、十六、十九、二十、三十四、三十九条等条款。2.因新法规定而自然失效。《条例》第三十条将存单、存折分为记名式和不记名式,与《个人存款账户实名制规定》和《反洗钱法》要求使用实名开立存款账户及进行客户身份识别的有关规定存在冲突;《规定》第三十四条将居民身份证和户口簿均作为有效身份证明,而根据《个人存款账户实名制规定》第五条规定,对16周岁以上的中国公民,户口簿并非办理个人储蓄业务的有效身份证明。(二)储蓄机构收费及操作存在的问题1.《条例》难以适应金融业务创新的需要。当前,储蓄相关内容和含义远远超出了《条例》规定的调整范围。如银行卡的出现使存折和存单已不再全部是《条例》第三条第一款列举的储蓄凭证的表现形式;电话银行、网上银行、手机银行、自动柜员机、自助银行等业务的开展使储蓄的交易形式和交易场所发生了变化。对新增储蓄业务及虚拟银行如何定位与管理,《条例》没有作规定。2.取款自由原则无但书规定。由于大额现金管理的规定,储蓄机构普遍实行了大额取现预约制度,导致储户取款自由受到一定限制。对类似情形,《条例》过于刚性而缺乏例外规定。3.《条例》未对储蓄机构收费予以明确。如金融机构办理挂失、发放卡、折等是否收费,对账户(或小额储蓄账户)等是否收取年费,以及相关收费依据、标准等问题,《条例》均无规定。4.其它。如存款人昏迷、抢救,急需救治费用,但其亲属不知密码无法代为支取时的处理问题;以及密码挂失问题,《条例》均无规定。(三)办点及密度仍然撤销如随着银行业金融机构网点的收缩整合和内部控制制度的规范要求,《条例》第十二条规定的储蓄代办点已全部撤销;第十六条第(四)、(五)、(七)项规定的定期储蓄存款业务,目前基本没有市场需求;第十九条规定的个人住房储蓄业务已经停办;第十一条第(二)项要求储蓄机构必须具备熟悉储蓄业务的工作人员不少于四人的条件,已不适用于普遍实行了综合柜员制的金融机构。(四)储蓄机构营业时间规定不统一1.公款私存难以有效监管。《条例》第三条第二款规定任何单位和个人不得将公款以个人名义转为储蓄存款。但在实际操作中,一方面由于银行并不负责审查付款的真实性,而且金额在5万元以下的转款无需提供相关资料;另一方面,各储蓄机构从业人员都有一定的揽储任务,难以有效监管公款私存、特别是私营企业公款私存行为。此外,《条例》对公款私存行为并无罚则规定。2.营业时间的规定不够严谨。虽然《条例》第十四条规定储蓄机构应当按照规定时间营业,不得擅自停业或者缩短营业时间,但是没有明确营业时间由谁规定、怎么规定,没有明确节假日、年终决算日等是否可以停业以及停业前的公告程序,实际日常营业时间客观上难以统一。3.存款计息方式、期间和标准不合理。据问卷调查显示,社会公众普遍认为:一是《条例》第二十四条规定的定期存款提前支取计息方式“不合理”;二是《条例》第二十五条规定的未自动转存的逾期定期存款计息方式“不合理”;三是《条例》第二十六条规定的定期存款计息方式“不合理”;四是计息期间与《规定》第二十九条中“元以下的位数不计利息”的规定不合理。4.有关挂失、过户规定方面存在的问题。一是《条例》第三十一条有关存款挂失要件的规定过于苛刻;二是《条例》第三十一条未对口头、函电挂失是临时挂失或正式挂失予以明确。虽然《规定》第三十七条明确了口头、函电挂失属于临时挂失,但是该内容同样是对《条例》的扩张解释;三是《规定》第三十七条规定挂失止付时间过长;四是按照《规定》第四十条第(一)项要求,小额账户的过户成本相对过高。5.法律责任不明确。《条例》第三十四条规定了违反《条例》应承担的法律责任,但对适用不同类别行政处罚的情形没有原则性规定,对罚款的幅度无明确规定,致使处罚主体自由裁量权过大,不具可操作性。二、完善该条例的意见(一)规范金融机构网点的管理。《条例》第20条第51.扩大储蓄凭证的范围。不仅要考虑到目前已普遍使用的银行卡等储蓄凭证,还要考虑到新的金融衍生产品不断出现的客观实际和趋势。建议单设一条对储蓄凭证做出专门规定。2.对储蓄机构进行重新定义。随着商业银行改制的不断深入,金融机构网点的职能发生了重大变化。单一的储蓄机构已基本不存在,《条例》第四条对储蓄机构的定义应按现行金融机构管理有关法律重新描述。3.删除对公款私存的禁止条款。建议对公款私存行为由结算账户管理相关法规进行调整。4.增加但书规定。对《条例》第五条中“取款自由”和“为储户保密”两原则作但书规定,增加“本条例和法律、其他行政法规另有规定的除外”的表述。5.明确中国人民银行和银行业监督管理机构的职责分工。涉及机构设置和业务管理等事项由国务院银行业监督管理机构进行监管,涉及利率管理等事项由中国人民银行进行监管。6.将第六条中的“中国人民银行”修改为“国务院银行业监督管理机构”。(二)关于“国务院金融业监督管理机构”1.对《条例》第十一条储蓄机构的设置条件进行修正,建议与《商业银行法》第十二、二十条的规定接轨。2.对营业、停业有关事项予以明确。3.对“不正当手段”进行界定,建议将《规定》第十四条相关内容增加到《条例》第十五条。4.将第十条中的“中国人民银行”修改为“国务院银行业监督管理机构”。5.删除第十二条。1.《条例》第十六条对储蓄业务的列举过于细致,许多业务基本上已没有开展。建议明确2~3种最基本和主要的业务。此外,建议将《教育储蓄管理办法》整合到《条例》中。2.明确有效身份证明的范围。与《个人存款账户实名制规定》第五条的规定接轨,并明确16周岁以下的中国公民申请办理储蓄业务的,应当同时提供其监护人的有效身份证明。3.就身份审查做出明确规定。对储户提供的居民身份证,储蓄机构应当通过公民身份证联网核查系统进行实质性审查。对除居民身份证之外的其他身份证明,储蓄机构只负形式审查义务,但明显属伪造、篡改的除外。4.建议《条例》增设关于收费事项、收费标准的条款。5.增加5万元以上大额取现需提前1天预约的规定。6.将第十六条中的“中国人民银行”修改为“国务院银行业监督管理机构”。7.删除第十八、十九、二十、二十一条。(四)取消未到期的定期存款时,按理念转变1.目前金融机构储蓄业务已全部实现电算化,建议增设“储蓄机构应当按照储户存款的实际金额和实际存期计付利息”的条款。2.建议将《条例》第二十四条修改为“未到期的定期储蓄存款,全部提前支取的,按支取日实际达到的相应档次定期储蓄存款利率计付利息;部分提前支取的,提前支取的部分按支取日实际达到的相应档次定期储蓄存款利率计付利息,其余部分到期时按存单开户日挂牌公告的定期储蓄存款利率计付利息”。3.建议将《条例》第二十六条修改为“定期储蓄存款在存期内遇有利率调整,利率提高的,按不同利率的实际存款期实行分段计息;利息降低时,按存单开户日挂牌公告的相应的定期储蓄存款利率计付利息”。(五)从基础设施落实对由产生的存款进行规范管理1.明确规定口头挂失和函电挂失五天之内未补办书面挂失手续的,挂失不再有效。2.简化挂失提供的资料。本人挂失的,提供本人身份证明以及开户时间、储蓄种类、地址、联系方式等有关情况即可办理;委托挂失的,提供储户本人和受托人身份证明以及开户时间、储蓄种类地址、联系方式等有关情况即可办理。3.分别确定挂失止付时间。本人挂失的,可当场办理补领新储蓄凭证或支取存款手续;委托挂失的,需在挂失七天后由储户本人办理补领新储蓄凭证或支取存款手续。4.增设密码挂失有关规定。密码遗失的,由储户本人持储蓄凭证和本人身份证明申请挂失;储蓄凭证和密码均遗失的,由储户本人提供本人身份证明以及开户时间、储蓄种类、地址、联系方式等有关情况。储户可当场办理补领新储蓄凭证、重设密码或支取存款手续。涉及密码挂失的,不得委托办理。5.增设紧急医疗救助条款。在存款人突发严重疾病急需救治费用而又无法提供储蓄凭证密码的,存款人直系亲属凭存款人身份证明、医学证明、居住地公安派出所和居民委员会证明,可以当场办理支取存款手续。6.增设储蓄机构电子设备生产厂商的保密义务条款。建议将《条例》第三十二条第一款修改为:储蓄机构及工作人员、储蓄机构电子设备生产厂商及工作人员对储户的储蓄情况负有保密责任。7.简化小额存款继承过户手续。按