法国政府间纵向关系体制的演变

法国政府间纵向关系体制的演变

1982年3月2日，《基本法》颁布。直到2003年3月，《基本法》（以下简称《分权法》）通过了分权宪法修正案。在过去的20年里，法国对政府之间的纵向关系进行了重大改革。经过这场改革,政府间纵向关系在性质上由原来中央集权的体制转变为中央集权与地方分权相结合的、独具特色的体制。法国的这场改革是怎样进行的?有哪些成功经验?对推进中国政府间纵向关系改革具有怎样的启示?较为系统地研究这些问题,对于科学地看待和推进中国的政府间纵向关系改革,具有重要的参考价值。一、现行政府的所有权主要来源于国家的集权政府间纵向关系是政府间关系的一个方面,是指不同层级的政府及其部门,以及经授权履行政府职责的其他组织之间在垂直方向上形成的各种关系。(1)认识一国政府间纵向关系及其改革的性质,首先应从理论上搞清楚政府权力所有权和行使权的关系。(2)简单地讲,前者表明的是政府权力的“原初所有”问题,即人民最初将政府权力授予归哪级政府“所有”。后者表明的是人民授予政府的权力在各级政府间怎样配置和行使的问题。可以说,现代国家的所有层级政府,都要行使一定的权力,但只有特定层级的政府拥有政府权力的“最初”所有权。(1)例如,单一制国家政府权力的“最初”所有权在中央政府,各级地方政府只是行使中央政府授予的特定国家权力。美国联邦制国家政府权力的所有权在州政府,联邦政府和地方政府的权力是州政府授予的。在单一制国家中央政府拥有政府权力所有权的前提下,中央政府有权监督地方政府行使政府权力的情况,有权改变或收回对地方政府的授权。因此,就权力的所有权而言,所有单一制国家都是集权的。但是,不同单一制国家中央政府授予地方政府权力行使权的程度和内容不同,由此形成单一制国家政府间纵向关系体制的不同类型。(一)中央政府对地方政府的领导在该种类型中,中央政府掌握权力的所有权,地方政府在性质上是中央政府在地方的执行机关。对授予地方政府的行使权,中央政府并没有给予保障,可以不经地方同意而收回。在日常管理中,中央政府对地方政府有完全的领导权和指挥权,可以对地方政府发布决定和命令,地方政府则必须执行中央政府的决定和命令。中央政府除直接领导地方政府外,还通过层层授权的方式实现对较低层级地方政府的领导。话句话说,除了最低层级地方政府外,其他地方政府都有“下级政府”。后者则要接受其上级政府的领导,因为上级政府代表着更高层级政府,直至中央政府。对地方政府违背中央政府意志的行为,中央政府有权干预,可以直接修正甚至宣布无效。(二)被视为地方政府的“自治权”在该种类型中,中央政府掌握政府权力的所有权,但经过法定程序,中央政府将特定权力的行使权授予地方政府。授予地方政府的行使权受到中央政府的保障(通过国家宪法方式),被视为地方政府的“自治”权力,不经法定程序,中央政府不得收回。(2)在日常管理中,各层级政府之间有明确的权限划分,是哪级政府的权限,就由哪级政府来执行。如果中央政府或较高层级政府需要地方政府或较低层级政府代为执行某些权限,则应提供相应的财力保障。由于地方政府的“自治权”是中央政府授予的,且受到国家宪法的保障,因此在该种类型中,仅仅存在中央政府对地方政府的监督,不存在上一层级地方政府对下一层级地方政府的监督。(3)而中央政府的监督也以保障地方自治权,不得随意干预地方政府自治事务为前提。二、分权型政府间关系体制与我国分权型政府间纵向关系体制的内容由于上述重要差别,在一国内部将两种体制结合起来几乎是“不可想象”的。这也体现在实践中,在迄今为止的单一制国家中,或者实行集权型政府间纵向关系体制,或者实行分权型政府间纵向关系体制,而鲜有将两种体制结合起来的。但是,法国20世纪80年代以来的改革却打破了这一“神话”,将两种体制结合在一起运行,形成了一种独具特色的“双轨制”政府间纵向关系体制。(一)改革的背景和过程1.中央政府主导下的政府间的纵向关系体制日益凸显法国在传统上是一个中央集权国家。大革命之后,在中央集权占据主导地位的同时,地方自治有所发展。(1)第五共和国成立后,特别是20世纪70年代以来,中央集权为主导的政府间纵向关系体制的弊端日益凸显。主要表现是:政府机构庞杂,行政效率低下;中央政府派驻机构官僚主义盛行;中央政府的法律、法令和计划难以贯彻。(2)同时,从国际背景看,20世纪80年代以来,欧盟制定并实施了一系列政治、经济、文化、社会方面的跨国政策,地方政府越来越成为地方公共事务的治理主体。(3)“这些政策直接促使法国中央政府分权给地方政府,使法国能够获得更多的欧盟资源来推进经济社会发展和公民福祉”(4)。2.第一阶段:改革阶段2002年至今在国内外多种因素的推动下,20世纪70年代中期以来,法国反对中央集权、要求地方分权的呼声日益高涨。到了80年代初,当时执政的法国社会党充分认识到,法国需要强有力的中央政权来建设法国,但也需要分权以避免解体。(5)由此开始了地方分权改革。法国的这场改革前后持续了20多年,基本上可以分为三个阶段。第一阶段,以1982年3月2日《地方分权法》的颁布为标志。改革目的是减少中央集权带来的弊端,充分调动地方的积极性,探索建立新型的中央地方关系。改革重点是中央政府向地方政府转让国家权力的行使权,使地方在行政管理和财政上享有更大的自治权,同时完善地方行政管理体制。第二阶段,以1992年2月3日《关于行使地方议员职务条件法》和2月6日《共和国地方行政指导法》的颁布为标志。改革目的在于提高地方政府管理的透明度,加强地方管理的民主化,缩小地区发展差距,促进地区协调发展。改革重点是加强地方民主,扩大公民对地方事务的参与,加强地方政府间合作。第三阶段,以2003年3月17日关于法国国家结构改革的宪法修正案在议会的通过为标志。改革目的在于加快地方经济和社会事业的发展,使地方成为经济发展的动力,同时使国家权力更接近公众,实现国家管理的民主化。改革内容包括:“分权化”单一制得到宪法确认;从属原则得到宪法肯定;(6)领土单位之间的监护关系被禁止;地方自治得到进一步充实;地方民主得到进一步扩大。(7)(二)法国的纵向关系体制从内容上看,1982年以来的改革授予了地方实实在在的自治权力,使法国的政府间纵向关系体制由之前的集权型转变成为集权型与分权型相结合的、“双轨运行”的体制(见图1)。具体改革内容如下:1.“公权力”下的行政区防御机构主要是将大区设置为正式的“一级”地方政府。由于历史传统,法国的省数目较多,而管辖面积较小,这不利于一些跨省但达不到全国范围的事务的管理,如区域发展规划等。二战期间的维希傀儡政府曾设置了18个大区,并赋予其掌管地方财政与治安的权力。二战后为了振兴地方经济与维持地方治安,法国曾短暂保持了大区设置,但1946年即废止了大区。然而,自1950年起,一些政治家从经济发展的角度又开始提议设置大区。1960年起陆续成立过大区行政会议、大区专责会议、大区经济发展委员会等机构。但这时的大区并不是一个政府层级,拥有的主要是中央授予的经济规划与管理权限。1969年,戴高乐总统曾进行过一次将大区升格为一级地方政府的尝试,但搁浅于全民表决阶段。1972年7月5日《大区设立及其组织法》颁布实施,根据该法,大区是一个“公权力组织”,但不具有“地方自治”地位。在此基础上,1982年通过的《地方分权法》规定:“市镇、省和大区由选举产生的议会自行管理”,从而赋予了大区“地方自治团体”地位,大区成为法国的“一级”地方政府。1986年首次大区议会议员直选,改革后的大区政府正式开始运行。经过地方政府层级改革,法国地方政府由原来的四个层级(省、区、县、市镇),变为五个层级(大区(21个本土大区,5个海外大区)、省(96个本土省,5个海外省)、区(329个本土区,13个海外区)、县(3879个本土县,156个海外县)、市镇(36568个本土市镇,114个海外市镇))(1)。2.通过精细划分与配置“自治体”与“行政体”地方政府,解决政府职第一,授予大区、省、市镇特定事务自治权,建立分权型政府间纵向关系体制。首先,改变大区、省、市镇议会的性质,赋予其自治权。改革之前,三级地方政府的议会在性质上是仅具有议事、咨询功能的公权力组织,掌握实权的是中央派驻地方的行政机关。1982年《地方分权法》赋予这些地方议会以“通过审议自由地管理本地区事务”的权力,使地方议会成为拥有自治权的“自治体”地方政府。它们可以依法自主选举议会主席作为自治政府的最高长官,议会主席有权任用辅助性的政治、行政和技术顾问。原来的大区区长、省长等中央委派到大区和省的行政官员则变为“共和国专员”,不再行使地方自治范围内事务的管理权,而仅仅负责中央法律和法令的执行,以及管理与中央利益相关的事宜。其次,移交并扩大“自治体”地方政府的权限。根据《地方分权法》以及之后的多个法令,中央派驻地方的行政机关有计划地将一系列事务移交给“自治体”地方政府,地方政府的自治权限随之扩大。例如,改革之前,地方议会的权限只限于本地区财政预算和税收事务,以及公用和慈善事业,而这些少得可怜的职权还要受到中央政府的严格限制。改革后,一些过去由中央政府负责的事务逐步移交给地方政府管理。1983年移交的是地区经济发展与规划、城市建设、住房、职业培训、土地整治等职权。1984年移交的是交通运输、社会活动、司法等职权。1985年移交的是教育、文化、环境保护、警察等职权。改革后,“自治体”地方政府对这些事务有完全的决策权,中央政府及其在地方的代表对这些事务只有“事后行政监督权”,而没有“事前行政干预权”,“自治体”地方政府在自治权限范围内的决议只要不违反国家法令,就无须得到中央政府及其代表的同意和批准,中央对地方的监督只能在地方决议生效后实施。第二,保留“行政体”地方政府。法国在授予地方政府自治权,建立分权型政府间纵向关系体制的同时,并没有废止集权型政府间纵向关系体制,而是一定程度上保留了原来的“行政体”地方政府,从而形成了独具特色的“双轨运行”体制。这表现在下述两个方面:首先,中央仍然控制“行政体”地方政府的人事任命权。改革之后,大区、省、区、县的行政机关长官称为“共和国专员”,由中央政府委派。由于历史传统的原因,一些层级政府的“共和国专员”仍然拥有很大的职权。例如,中央驻省的共和国专员被称为“省主席”,即使1982年改革之后,“作为国家法人与中央各部会在省境内的当然与唯一代表,省主席职务的重要性,仍是不容忽视”(1)。其次,“行政体”地方政府仍然履行着重要职权。根据相关法律,“行政体”地方政府主要负责中央法令在地方的执行、对地方自治进行监督等。这些职权对于维护国家统一和安全、缩小区域差距、保障公民的基本权利等方面具有重要意义。这些职权的详情见表1。第三,精细划分与配置“自治体”与“行政体”地方政府的人事设置、事权与财力。“自治体”与“行政体”共同运行的体制无疑是一种非常复杂的体制,处理不好二者的关系,必将带来管理混乱。而法国在这场改革中却以高度的智慧,通过精细划分与配置“自治体”与“行政体”地方政府的人事设置、事权与财力,较为成功地避免了可能出现的问题。首先,在人事上,为了避免两套体制同时运行可能出现的机构膨胀、人浮于事问题,主要采取了两项措施:一是建立精简化的“行政体”大区政府。大区的“共和国专员”——大区主席,由大区政府所在地的省主席兼任,大区政府的主要官员是大区政府秘书长和国库主计官,负责协助大区主席处理大区行政和财政事务。二是市镇的“自治体”和“行政体”政府在人事方面“合二为一”。市镇长由市镇议会议员互选产生,产生之后即被任命为国家在市镇的行政代表。市镇长和市镇政府既要履行自治政府的职权,又要执行中央的有关法令。其次,在事权划分上,“自治体”与“行政体”既分工又配合。在“双轨制”下,“自治体”地方政府与“行政体”履行不同的事权,两套体系是分工而不是隶属关系。具体而言,“自治体”政府主要提供与公众密切相关的公共服务。“行政体”政府主要履行五大方面的事权:一是地方治安事务,如警察等;二是一些政治事务,如组织各级议会的选举;三是中央政府和上级政府委办事务;四是地方自治体难以完成的事务,如所辖区域的国土整治协调、户政、地政事务;五是对同级自治体进行监督。(见表1)再次,保证“自治体”地方政府足够的财力。在财政方面,“双轨制”的一个关键问题是如何配置“自治体”地方政府的财力,保证其有足够的能力来履行自治事务。(1)在这方面,法国的做法是:建立完善的分税制和财政转移支付制度,保证各级“自治体”地方政府有充足的财力。具体而言,在财政收入上,地方政府的收入来源主要有4个方面:一是地方税收,占地方总收入的50%左右;二是中央预算的转移支付,占地方总收入的25%左右;三是服务性收费收入,占地方总收入的15%左右;四是借款收入,约占地方总收入的10%。(1)在各级“自治体”政府的财政支出方面:大区大约50%来自地方税收,50%来自中央政府转移支付;省大约50%来自地方税收,40%来自中央转移支付,10%来自借款;市镇大约40%来自地方税收,50%来自中央转移支付,10%来自借款。(2)3.建立地方政府权力协调机制相关的配套改革主要有两项:一是公职改革,一是扩大地方民主。在公职改革方面,1984年1月和7月分别颁布了两个关于地方公职人员的法案。这两个法案明确规定地方公职人员享有与中央公职人员相同的法律地位和基本保障,且由地方政府管理。这保证了“自治体”地方政府的法人地位及其自治权。在扩大地方民主方面,1992年颁布的《共和国地方行政指导法》规定,实行预算透明,任何人都有权去市政府索要预算文件;经市镇长或部分议员提议,市镇必须组织咨询活动,直接听取市民的意见和建议。(3)这些措施扩大了地方民主,提升了公民了解和参与地方自治事务,以及对“自治体”地方政府进行监督的积极性和可能性。三、有利于整合地方行政资源,推进区域间协调发展经过20多年的改革,法国改变了之前集权型政府间纵向关系体制,建立起了“双轨制”的政府间纵向关系体制,从而较为彻底地克服了集权型政府间纵向关系体制的弊端,适当吸收了分权型政府间纵向关系体制的优势。对于自治体地方政府而言,通过授予并加强其自治权限,扩大地方民主,有效地调动起了其管理自身事务的积极性,增加了地方的生机与活力。对于中央政府而言,通过持续而有计划地授权,大大减轻了其行政负担,遏制了地方行政机关的官僚主义作风,简化了审批手续,提高了行政效率。通过配套改革,扩大了地方民主,加快了地方经济和社会事业的发展,缩小了地区间发展差距,促进了各地区平衡协调发展。法国这场改革对于推进中国政府间纵向关系改革,完善中国政府间纵向关系体制具有如下四点经验与启示:(一)政府间财政体制的概念政府间纵向关系改革的实质是政府权力在各级政府间的重新配置,其目的是实现政府权力配置的合理化。而进行这项工作的一个重要理论前提,则是厘清政府权力的各个层面。前文指出,根据政府权力所有权和行使权关系的不同,单一制国家的政府间纵向关系体制可以分为集权型和分权型两大类。除此之外,政府间纵向关系改革中还涉及到如下几个与政府权力相关的概念:事权、财力、财权、监督权。每级政府都要履行一定的事权。事权实际上包括两个方面,一是职责,一是权限。职责是指一级政府依法管理公共事务、提供公共服务的范围,即可以管理和提供哪些公共事务和公共服务。权限是指一级政府在管理这些公共事务、提供这些公共服务时的程度深浅,即对这些公共事务和公共服务可以管到怎样的程度。政府履行这些事权需要特定的财力支持。财力是一个政府支出方面的能力和数量概念,是指一级政府在履行特定事权时可以调动和支配的财政资源的多寡。除了特定事权之外,一级政府对财力的调动和支配还需要两个前提,一是财政来源,二是调动和支配财力的权限的大小。这就涉及到财权的概念。概括而言,财权是指各级政府筹集和支配财政的权力。主要包括两个方面,一是收入,一是支出,前者包括税收权、收费权、发债权等;后者包括履行特定事权时的财政支出权。在现代国家,一级政府的财权和财力并不完全相等,地方政府的财力往往不能满足其事权支出的需要,要由中央政府的转移支付和地方举债来补充。为了保证政府总体运行平稳,需要进行政府间的监督权配置。在单一制国家,政府间监督权是指中央政府对地方政府、上级政府对下级政府进行监管、督促的权力,其目的是保证前者的法律、法规、政策获得后者的执行和贯彻。政府间纵向关系改革中,主要涉及到事前监督抑或事后监督的问题。前者是指中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的活动进行事前监管、督促、干预等的行为。后者是指中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的活动进行事后检查、纠错的行为。在法国的政府间纵向关系改革中,区分了政府权力的所有权和行使权,将集权型政府间纵向关系改变为“双轨制”政府间纵向关系;清晰划分了各级自治体政府、行政体政府的事权;改革和完善了政府间财政体制,保证了各级自治体政府拥有履行职责的充足财力;将上级政府对下级政府进行事前监督为主的体制改变为行政体地方政府对自治体地方政府进行事后监督为主的体制。(1)(二)从政府间的关系看,不同联邦制国家的分权是分权的,存在两国地方政府之间的差异以政府间纵向关系的视角来看,单一制国家与联邦制国家在政府权力所有权的掌控上有重大差别,但在政府权力行使权的配置上却有一定的相似之处。在联邦制国家,政府权力的所有权在州、邦等一级政区政府,联邦政府的权力是一级政区政府让与的。因此,从政府权力所有权来看,所有联邦制国家都是分权的。但是,从政府权力的行使权来看,不同联邦制国家一级政区政府与其下地方政府的关系则表现出两种类型:集权型和分权型。前者以美国为代表。根据“迪隆规则”,美国地方政府的权力来自州政府的授予,州政府也可以收回或改变授权。(2)后者以联邦德国、俄罗斯为代表。两国实行地方自治,地方政府的自治权受到联邦宪法的保护,一级政区政府不得侵害,更不得改变或收回这些自治权。(3)由此看来,就政府权力行使权而言,单一制国家并不都是集权的,联邦制国家并不都是分权的。可以说,在政府间纵向关系改革问题上,认识清楚这一点非常重要。说到底,单一制国家的政府间纵向关系改革是政府权力行使权在政府间的合理化配置问题。处理好了这一问题,有利于保证和加强中央政府对政府权力所有权的掌控。纵观法国政府间纵向关系改革的过程,他们对这一点的认识是非常清楚的,因此改革虽然大胆,但却能够保证而不是损害中央政府的权威。(三)制度性分权权力下放与制度性分权是两个既有区别又有联系的概念。其区别主要表现在理论上:权力下放(Decentration)是集权型单一制国家的一种调控措施,是指中央政府对于其派驻地方的机关赋予较多的自主权限,实质上是国家行政体系内部权力从中央转移至地方派驻机关的现象。因此,权力下放是一种行政性授权,中央政府可以随时收回下放的权力。(1)制度性分权又称地方分权(Decentralization)是政府间权限的法定划分,是指经过协商,国家将其治权的一部分赋予地方政府,而中央政府仅立于监督地位的一种制度,实质上是“中央与地方政府间权力分配的一种方式”(2)。在单一制国家,制度性分权是一种法律性授权,授予地方政府的权力则归地方政府所有,地方政府行使权力并对其后果负责。其联系主要表现在实践中:由于集权型单一制国家往往存在着中央权力过分集中,行政层级过多,中央政策不能执行到底,基层情况不能完全上达;同时地方权力过小,地方官员对上不对下,对社会需求回应性不够等问题,因此这些国家在寻求改革时往往要借鉴分权型国家的一些做法和经验,甚至像法国那样进行政府间纵向关系体制的改革。而在这一过程中,由于国情的复杂性,改革之初往往要经过权力下放实验,最后才能完成体制上的变革。在法国的改革中,这一点尤其体现