实施农用地减产增收的政策建议

实施农用地减产增收的政策建议

一、上杭县农村土地整治项目去年，龙岩农村和建设用地增减相结合。上杭县是福建省6个试点县之一,上杭县古田镇、永定县高陂镇、新罗区白沙镇被定为全省综合改革试点镇,分别下达了1000亩增减挂钩周转指标。到目前为止,上杭县和三个试点镇已选定了42个农村土地整治项目,项目规模1000.63亩,预计可新增耕地901.49亩。新罗、永定、上杭县政府已批复42个项目实施方案,并经龙岩市国土资源局和农业局审查通过后,42个项目已上报省国土资源厅先行核实农村土地整治增减挂钩指标。从试点县上杭县的情况看,已出台了《上杭县农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作方案》,把省下达的2000亩指标分解到各乡镇,到目前为止,该县18个乡镇都已完成了农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩35个实施方案的编制。从三个试点镇的情况看,永定高陂镇和兴村、许佳村、增抗村整治规模210.24亩,可新增耕地207.03亩,土地增减挂钩指标207.03亩,预计2012年完成;上杭县古田镇石笋村、吴地等村18个土地整治项目拆旧区涉及农户241户,整治面积260.26亩,可新增耕地204.34亩,增减挂钩指标204.34亩,预计2012年7月完成;新罗区白沙镇营歧村、岩下村、南阜村、黄坂村四个土地整治项目涉及农户502户,总面积为210.24亩,整治后可新增耕地207.03亩,增减挂钩指标207.03亩,预计2012年7月完成。二、在农村土地管理与建设用地增减相结合的问题上(一)形成合力难推进一是有的乡镇领导对挂钩政策理解不深、不透,导致难以形成合力,工作难以推进。二是由于对挂钩政策的宣传不够,群众对此项政策也不甚明了,思想认识不到位,部分群众对拆迁补偿心理期望值较高,对于拆迁工作不予配合。(二)促进城乡统筹发展的一项大事,是造成城乡居民土地流转的一个不可忽视的一个重要在试点中,个别乡镇政府仅仅把挂钩当作获取用地指标、营造政绩的手段,没有把城乡建设用地增减挂钩当作集约和节约利用土地,改善农民生产生活条件,促进城乡统筹发展的一项大事来抓。(三)村庄合并后,村庄变化对于土地的影响在农村土地整治项目实施过程中,会出现大量农民由农村户口转为城镇户口、集体土地转为国有土地的现象,村庄合并涉及到大量的土地权属调整问题,如果不能制订出行之有效的实施方案,将会引发大量矛盾,还会导致土地资产的流失。因此,在保障农民利益的同时,规范项目实施过程中的权属关系的调整是挂钩工作的关键。(四)农民生活的问题农村土地整治项目涉及到拆迁补偿、社会保障、教育卫生、农民就业、土地权属变更等一系列问题,涉及面广,工作量大,需要政府各部门、多主体通力合作。一是增减挂钩项目由于涉及到农民生活习惯和生产方式变化以及农民就业等问题,如何保障农民生活水平得到提高、生活质量得到改善,将是一个长期而艰巨的问题。二是由于挂钩试点开展的时间还不长,地方政府在实施挂钩的过程中,注意力主要集中在农民搬迁意愿、能否如期复垦拆旧区,是否能按时归还周转指标上,对搬迁农民宅基地和建新占用承包地的补偿标准、承包地复垦后承包权分配、挂钩项目区内发展产业的权益是否让农民共享等问题,没有深入研究,事实上这也是挂钩实施后如何管理的问题,要推广挂钩实施的范围,还需要在农民权益的保障问题上继续总结和创新,继续深入研究。(五)安置标准难以协商标转让费的镇、村分成比例及农民旧房拆除补偿尚无统一指导标准,导致各地在实施过程中,镇与村就资金分成、村与村民就补偿安置标准需协商较长时间,一定程度上影响到项目的开工与实施进度。三、调整和减少相互支持的政策的限制和实施可能存在一些风险(一)土地复垦的措施挂钩可能将导致部分地区、部分农民在居住条件得到改善的情况下,生活水平有所下降。这种住房换权利的交易,在农民身份未变的情况下,下一代人如何获得住房,有没有获得宅基地的权利,会留下一些后遗症。同时,对搬迁农民进行集中安置,人均用地不足30平方米,对农民的生产生活特性考虑是否充分、农民生活条件是否得到改善、农民是否满意等等一系列问题,都有待进一步论证和研究。另一方面是耕地数量虽能做到不减少,但耕地质量难以有提高。部分试点缺少推进复垦工作的有效措施,在土地复垦方面手段少,措施弱,制约了土地复垦工作顺利开展。复垦的耕地数量达到了归还指标的要求,但因肥力的培育需要较长时间,复耕后的耕地质量较低,有待于进一步改造,将影响农民收益。(二)失地农民的生活水平问题⑴拆迁农民发展问题。如果在区域产业发展定位、农民谋生方式、经济发展稳定性、土地经营方式等不明确的情况下的盲目搬迁,或者农民转化为市民,在几年后,将会造成新一批失地农民,如何保障其生活水平得到提高、生活质量得到改善,将是一个长期而艰巨的问题。⑵农民搬迁的问题。由于挂钩项目涉及拆迁补偿、安置等经费问题,生产生活方式也将有所改变,农民在拆迁过程中顾虑较多,增加了项目拆迁难度。如果不能合理的处理这些问题,将会形成一些不稳定因素。⑶农民宅基地的物权、建设用地的流转、不同社区之间农村建设用地的置换问题等等,都是在挂钩试点过程中新出现的难点和热点问题。四、通过农村土地管理的建立和土地集约利用的路径研究(一)抓好农村建设用地项目领导及组织领导城乡建设用地增减挂钩工作事关群众切身利益,工作的顺利开展需要得到群众的理解和支持。要广泛深入宣传挂钩工作的目的、意义、要求和实施办法,提高工作透明度,农村土地整治项目所在地的乡镇要认真组织学习领会政策精神,成立农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩工作领导小组,组建工作班子,建立工作机制,全力推进这项工作。同时要有针对性地组织乡村干部、具体工作人员开展培训活动,让有关人员熟悉政策、掌握方法,切实提高“一线”人员的责任心和做具体工作的能力。(二)制定监督管理规划实施挂钩项目任务艰巨,责任多而大,因此,要求建立明确分工,系统完善的责任制,才能真正推进挂钩工作。农村土地整治工作要以政府为主导,建立有关部门和群众积极参加的联动机制。试点所在的县(市、区)人民政府负责农村土地整治项目实施方案审批、资金筹措和组织实施城乡建设用地增减挂钩。乡(镇)人民政府负责编制农村土地整治项目实施方案以及农村旧房拆除、新房建设、土地整理复垦的具体实施工作。国土资源部门负责政策技术指导、新增耕地验收和土地增减挂钩指标核定、土地增减挂钩指标调剂服务、建设用地审查报批等工作。财政和审计部门负责农村土地整治资金收支情况监管,保证资金规范使用。住房和城乡建设部门负责组织编制和实施镇乡、村庄规划,加强新村建设的规划和设计指导。农业部门负责农用地承包经营权的管理、建设用地复垦土壤改良的技术指导,参与项目新增耕地的验收工作。(三)建立严格科学的工作流程1、涉及建设用地,先依法办理经营合同依照城镇和乡村规划,选址建新区,项目区内涉及农用地改变为建设用地的,应依法办理农用地转用手续;项目区内需要征收集体土地的,应依法办理土地征收手续,并依法给予补偿。2、统筹规划,分古而建列为拆旧区的村庄,一定要控制农民的翻建、新建,依照农民的意愿选址规划新村,采取整村搬迁或旧村改造,缩村腾地等模式,制定规划设计方案,按照法定程序申报审批,组织实施。3、指标实际变化和额返还加强挂钩周转指标的全程跟踪管理,确保指标按时足额归还。归还的周转指标,确保复垦的耕地面积不得少于先期已出售的增减挂钩指标,并按规定开展土地变更调查。4、强化监督管理严格按照闽政办43号文的有关规定,建立农村土地整治资金专户,实行专账管理,严格资金使用途径,确保专款专用。县国土局、财政部门、纪检监察部门,要定期或不定期地对项目管理部门和承担单位及有关责任人员履行职责情况、项目实施情况、项目资金使用和管理情况进行监督检查,及时发现问题,解决问题。对弄虚作假、截留、挪用项目资金等违法违纪行为,一经发现,要采取果断措施予以制止和纠正;情节严重的,追究单位和有关责任人员的经济、行政责任。5、以经验为依据,探索复合性的试点模式⑴先易后难、循序渐进。当前,可以对以下几类用地先行设施:规划拟撤并的村庄,现实已实施,但尚有少量住户居住或无人居住的房屋;废弃的工矿用地,堆场用地;废弃的农村基础设施、公共事业用地。这几类用地拆迁整理工作难度小,社会认可度高,操作的可行性强,易形成成果,下一步再向深度推进。⑵以点带面,典型引导,挂钩工作无现成经验可以借鉴,其拆迁、补助标准、复垦标准、资金投入运作方式方法都没有统一的模式,所以在试点的过程中要通过某一个点为突破口,制订政策,同时在面上形成示范影响,然后再全面推广。⑶先拆后建,滚动推进。可以通过筛选易拆、易复垦地块,先行启动,形成资金补充、政策效应和示范效应后,再滚动推进。⑷积极启动受灾村的农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩工作。根据《福建省人民政府关于印发福建省农村住房灾后重建实施方案的通知》(闽政文228号)规定,积极开展受灾村农村土地整治项目的选点和实施工作,以扩大增减挂钩指标总量,促进全市城乡建设协调发展。据调查,龙岩市41个市直单位挂钩灾后重建家园集中安置点和其它受灾村中,目前已知适宜开展农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩工作的村有10个,这些村旧宅基地复垦后可新增耕地377亩,扣除建新安置占用的耕地面积107亩,预计可新增耕地面积可达270亩。据了解,目前各县(市、区)国土资源部门正在抓紧开展项目区测量、权属调查与项目实施方案编制等各项前期准备工作,尽快报县级人民政府审批,并报省国土资源厅核定土地增减挂钩指标,同时开展房屋拆除复垦工作。五、有关政策的扩展和调整，请参阅(一)探索激励机制,引导社会资本参与农村建设用地整治工作一是加快指标转让,筹措资金。鉴于农村土地整治和城乡建设急需大量资金,和省国土资源厅关于“对先期下达的挂钩指标,要求原则上年内必须转让使用完毕,年底前未使用的部分将予以收回”的规定,建议试点县、镇加快先行下达增减挂钩指标的交易进度,除自用指标外,尽快出售,以筹措建设资金,推进农村土地整治项目的实施。二是建立农村居民点挂钩整理资金保障体系。建立农村居民点整理资金保障机制,以政府投入为主,先由乡镇政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决,不足部分争取向市政府申请财政支持,再通过整理后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算,建立资金保障体系,加大对农村土地整理的金融支持力度。三是探索市场运作模式和投入机制。农村土地整治是一项耗资较多的经济技术工程。目前以政府投入为主,地方政府普遍感到资金周转压力大,未来的趋势必然是充分利用社会资本,引入多种融资渠道。因此应尽快制定相关政策,鼓励引导和规范社会资本投入。按照市场化运作原则,建立稳定的投资回报机制,拓宽资金投入渠道,引入企业、个人、信贷等社会资金参与农村土地综合整治。按照市场机制,明确界定政府、投资方各自的责任、权利和义务,对置换的建设用地出让收益按投资比例进行分配,使投资主体得到合理回报,形成投资与收益的良性循环。四是引入项目投资人的概念,调动全社会参与农村土地整治与城乡建设用增减挂钩工作的积极性。在增减挂钩指标可在全省上市交易并能体现一定价值、投资人有利可图的情况下,应积极引入农村旧宅基地复垦项目投资人的概念,积极引导和鼓励乡镇、村、社会各界闲散资金参与到农村建设用地整治工作中来,投资人可以是乡镇、村或企业法人。在引进项目投资人的情况下,县级政府和国土部门不宜再继续充当旧宅复垦项目投资人和补助资金拨付人角色,避免部分县(市、区)通过低价发放农民补助和高价出台指标来赚取差价。(二)明确产权基础,探索后续管理思路一是建议进一步做好农村集体建设用地所有权和使用权确权发证工作。农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩在操作中,要以明晰产权为基础,做到凭证置换和流转。二是探索后续管理新思路。随着挂钩政策的深入推进,涉及的村庄合并、农村集体经济资产的权益分配的变更和社区管理等问题逐渐显现出来,必须探索产权管理的新思路,明确土地权属,鼓励有条件的地方实行农村集体土地折股量化,农民参与股权分红。(三)调动农民参与土地整治的积极性一是建议土地整治要把农民受益作为主要价值取向。土地整治可以有效盘活农村土地存量资产,土地整治在推动农业规模经营、优化村庄布局、改善农民生产生活条件以及增加城镇建设用地、缓解经济发展对建设用地指标的压力等多个目标中,要把农业发展、农村改善和农民增收放在首位。基层政府各项具体政策措施的最终目的,不仅是为了解决城镇发展的用地需求,更是为了让农民能够分享城镇化发展的成果。在土地整治过程中实现农民增加收入、改善居住条件、优化生产生活环境,就能调动广大农民参与土地整治的积极性。如果农民对土地整治缺乏积极性,在具体实施土地整治工作中就会出现偏差,就存在引发农村社会不稳定的风险。对此,各级政府应保持警惕。二是建议制定合理的补偿标准,充分保障农民权益。“挂钩”中应坚持“谁整理、谁受益”的原则,结合税费减少的优惠政策,调动农民对土地整理的积极性,明晰土地产权调整及土地收益分配关系,把土地整理后的收益分配与土