从奥运之争看中国的土地管理

从奥运之争看中国的土地管理

最近，土地问题已成为人们讨论的焦点，舆论的焦点，政策监督和科学家奖惩的重点。与土地管理相关的、无关的各色人等话园区、说“圈地”、谈“三农”、论开发、议征地、侃储备、讲“大限”，奔走呼号的、忧心忡忡的、建言献策的、冷嘲热讽的、痛加斥责的，什么都有———这一切图景，勾勒并呈现给国人这样一个严峻现实：土地问题已成了中国最大的内政问题之一。有识之士自然要发问：中国的土地管理究竟出了什么问题？这么多年的管理难道是无规则管理，否则，怎么会呈现这幅图景？答案当然是否定的！我们不但建立了成龙配套的土地管理制度，更有“世界上最严格”的土地管理尤其是耕地保护制度。既如此，是什么力量导演出和我们的管理目标、和土地法律规章相违背的残酷现实？使这个世界上最严的土地管理制度变成了世界上最松的土地管理制度？是潜规则！无所不在的潜规则是导致土地管理的现实与目标相背离的罪魁祸首。被要求解释出的“政治”清末以降，富国强民就像一个悠远而绵长的梦，萦绕了一代又一代中国人———中国太需要发展了！中华民族真正出现和平与稳定的发展机遇是20世纪80年代初。20世纪80年代以来，“以阶级斗争为纲”被“以经济建设为中心”取而代之，发展经济成了整个国家的主旋律，连做梦都在想着如何推进国家的现代化———“发展是硬道理”，这是中国发展的大势！由于我们的政府长期走在计划经济的大道上，喜欢也习惯于包办一切，对发展经济这样的大事当然是大包大揽：一方面制定发展政策，另一方面又直接、全方位主导经济建设。既如此，对官员就得有个考核标准，经济增长指标理所当然地成为评价其政绩、影响甚至决定其升迁的风向标，由此导引出来的就是早已被说烂了的GDP政绩观了———这是我国土地资源配置的大背景，也是影响中国土地管理的最大潜规则。“上有所好，下必甚焉”。在目前的中国国情下，以经济增长为核心的考核指标确实产生了前所未有的激励和增长效应。但是，这种唯GDP论，使得官员都将追求GDP的高速增长作为工作的目标和动力，甚至直接转化为开发土地的冲动，而这种冲动多以粗放用地为代价，因为那样更直接有效，在一两任任期内就能使自己“好风凭借力，送我上青云”。有时，即使他们懂得科学发展观，也不会认真去实施（有时还难以实施），因为在现行管理思路下，那样做费力未必能讨好。君不见，从中央到乡镇，几乎每一级政府都有自己的开发区，盲目征用土地，随意圈定开发区，大搞“政绩工程”、“形象工程”，大手大脚地用地，因为它们承载着本届政府的责任与目标，成了为官一任的作品和象征，关乎其升迁的命运。反正把土地玩活了，成绩是自己的；弄砸了，赔的是老百姓和国家的，最后国家肯定兜底（有人说房地产正要挟着整个中国大陆经济），与我何干？管他什么重复建设（严格地说，重复建设是属于计划经济的东西，市场经济无所谓重复建设）。于是，我们看到，遍地的违法占地项目上马了，等工程建大半了，即使有了检查又能怎么样？“生米做成了熟饭”，最后只能是“法不责众”，“先上车后补票”，补办个手续。有时，你还要想法子帮他“合法化”呢！记者在采访中，就听到了类似的说法：“我们这里本来经济基础就薄弱，投资非常少，不弄个开发区，你拿什么由头招商引资。没有投资，GDP就成了问题。而GDP上不去，很难向‘上面’交代，‘乌纱帽’难保啊。再说，‘上面’每年都要把GDP张榜公布，就像老师由高分到低分排列小学生的成绩一样，如果你与相邻地区落差太大，即使别人一句话不说，你脸上也挂不住啊！”也正因为土地违法的主体是政府，所以土地违法查处难。想一想，人家是为了发展地方经济，又不是贪污，并不是直接的经济犯罪，能拿他怎么样？有时，在舆论的强烈关注下，少数几个“不幸”被通报处理、追究责任，能起到一时的、小范围的震慑作用，但企图通过那些有限的个案达到整治、规范全国土地市场秩序的目的，想法显然过于浪漫。你看，即使在国家对土地市场进行高规格治理整顿验收的今年上半年，全国仍发现4万多件土地违法案件呢。显然，治本之策当是创新管理制度，彻底转变政府职能，最终使政府退出直接的经济建设，而变成培育规范市场、为经济建设服务的角色。唯此才能改革现行的以GDP为主要考核指标的政绩观。为什么是力量行，是想“天下浚”，是造成腐败的根本原因常言道，苍蝇不叮无缝的蛋。只要制度存在漏洞，就有腐败产生；漏洞越多，腐败越多。土地协议出让就是一个大漏洞。本来，从无偿的划拨到有偿的协议出让，是土地供应方式的一大进步，但有偿的方式是双方协商，即由政府与开发商讨价还价，政府出地，开发商出钱。由于政府掌控着土地，有偿给谁？有偿多少？主动权很大程度上掌握在政府手中（确切地说是政府中的要员）。也因此，某些官员和开发商有着千丝万缕的微妙关系，说得清又说不清，习惯说法“不找市场找市长”或许是一个很有说服力的诠释。一个好的政策环境可以使坏人变为好人，但一个坏的政策环境也可以使好人变为坏人。在这样一个天然地具有“暗箱操作”的政策环境里，即便是上帝，恐怕也不能完全做到绝对的、长期的公开、公平、公正！于是，我们看到了这样一个并不光彩但又普遍存在的无奈现实：该有偿出让的划拨供地，该招拍挂的低价协议出让。“天下攘攘，皆为利往”，这些腐败的背后都和一个“钱”字分不开。近年来曝光的大小腐败案，有几件与土地无关？成克杰、马向东、慕绥新……，一干人等哪一个不是栽在土地上？安徽省原副省长王怀忠也是其中一个———既然土地归国家所有，政府是业主，他是政府领导，他可以代表政府的利益和商人“协议”，不受他影响可能吗？他在安徽阜阳任职期间，很是擅长批条子、开协调会，直接干预土地批租和出让事务。调查表明，1994年～2000年，阜阳市明显的国有土地资产流失高达10亿元，这笔巨资绝大部分流入了王怀忠自己及其倾心扶持的几个老板手中。而阜阳市的经济水平在全国还排不上号，土地出让总量十分有限。那么，发达地区又如何呢？正是腐败，在很大程度上阻碍了国土资源部11号令的顺利施行。虽然11号令明确自2002年7月1日起，经营性用地一律实行招标、拍卖、挂牌出让，但阻力重重。在这样那样的理由面前，直到2003年年底，全国招标、拍卖、挂牌出让的土地只占有偿用地总量的三成多一点，今年一季度甚至不足三成。这七成协议出让的背后，究竟隐藏着什么，值得你去问十万个为什么！甚至还有这么一个城市，2002年6月底，赶在国土资源部11号令实施的前几天，精心打造了一个33号令，对11号令阳奉阴违，表面上称施行经营性用地招拍挂，但却开了四个大口子。如果国土资源部11号令是一道防洪的堤，这33号令就是专门设计好在大堤下挖的口子！绝对能冲垮大堤的。政府与政府如此对冲，还能指望长江不决堤吗？结果我们都看到了，此后两年该市协议出去的土地超过了前10年的总和。当今年年初国土资源部和监察部决定要在8月31日之后联手出击，否则严惩不贷时，才迫不得已、慢腾腾地出了个4号令堵塞漏洞。这不，相关的一大伙人还在忙着擦屁股呢！我忽然冒出了一个特傻冒的问题：这前前后后和腐败有没有关联？我有狂想症，大胆狂想一把：有，而且绝对惊人。可不，那个受贿超千万元的交通局原副局长不是东窗事发了吗？有人说这还只是冰山之一角。当然，“上有政策，下有对策”，虽然招拍挂对腐败的免疫力比协议出让大增，但仍存在腐败的空间，仍然可能隐藏着腐败。比如挂牌，为了让某块地顺利落入特定的开发商之手，有关部门露骨地设置各种各样的门槛，直至其他开发商望而却步，只有这个开发商能够摘牌。有关部门为什么要这样做呢？您不妨大胆猜想，权当闲来无事吧。把土地发挥着对基层政府的利益来认识行文至此，不妨轻松一下，看一个土地圈外的故事。上海大众系列轿车，行销全国各地，长期居全国汽车销量榜的前列，谁都知道那是块肥缺。依国家相关法规，其出厂售价增值税的75%归中央，其余25%则进了上海市财政的“小金库”。其他省份要想从大众轿车身上赚钱，只能抬高价格，在销售的流通环节赚取高出出厂价部分的增值税的25%（其余75%仍归中央）。但价格抬得比产地过高，还有谁买呢（出现全国统一价也就不足为奇了）？按理说，增值税跟消费者密不可分，最终都摊到了消费者头上，理应在哪里消费跟哪里有关。可现在，各地只能眼睁睁地看着上海吃香的、喝辣的，大把大把地数银子。别人割走了肉，自己连汤都喝不上一口，正常人谁没个想法？再加上国家的价格保护，汽车业高额的利润空间，诱发了各地政府极大的投资欲：既然你上海可以建“大众”，我湖北就可以建“神龙”，广东就可以建“本田”，其他省份，也都拨响了自己的小算盘，全国遍地都是轿车厂。这就是当下重复建设的又一个生动注脚。说到这里，自然要说说我国的财政体制。1994年，我国财政体制改革实行分税制（即中央和地方以事权定财权，对各自收入作出划分）。作为第一大税种，增值税按七五、二五比例成为中央和地方共享税。这部分税款，对各地都举足轻重。为了确保财源，各地自然是想方设法上项目———别人上项目你不上，本辖区就成了别人的销售地，明摆着吃亏，谁跟钱都没什么仇恨。我们可以设想一下，要是把在生产环节征收的增值税与消费税，改为在产品最终的消费环节征收，地方之间公平税收（中央仍然从中分成）。原来是企业越多，税收越多，现在只要有消费者，就会财源滚滚，各地竞相上项目、搞重复建设的冲动自然就锐减，转而会把精力集中在增加老百姓收入、改善市场环境上。如此一来，不仅在很大程度上卡住了重复建设，更形成了全国统一的大市场。上海的别克去安徽卖，增值税归消费地，安徽能从中得到好处，还会眼红上海、挖空心思去生产汽车吗？更宏观的问题是，我国现行的分税制并不彻底，中央集中了较多的财力，地方利益兼顾不够。上行下效，省级政府也通过收入划分将主体税种划归省级，有的甚至还截留中央的税收返还收入。于是，上级政府收上来的税收相当一部分财力只用于本级发展，转移支付的力度很小，财政困难逐级向下转嫁，县、乡财政困境日益突出。另一方面，随着市场经济体制基本框架的建立和市场化程度的不断加深，基层政府过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担，逐步要由财政来承担，如基础设施建设、环境保护等等。于是，我们便看到了这样的窘况：基层政府一方面穷困潦倒，另一方面却有大量的事情要做，最终使体制矛盾大都集中于县、乡层级。穷则思变。既然预算内财政不够，那就从预算外想想辙吧。土地作为政府掌控的最重要的（甚至是唯一的）致富资源，自然被政府牢牢地攥在手心，发挥着“王牌”作用。由于土地在征、售之间的惊人价差，土地出让金自然成了人见人爱的“唐僧肉”，有的地方政府甚至直接下达年度土地出让指标，靠“卖地”为生。经营土地、经营城市的说法本来是个中性词，没什么错，可许多地方操作起来就变了味。一些市（县、区）的土地出让金作为预算外收入甚至超过同期财政收入，土地管理局还被美其名曰“第二财政局”。有关部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。而且，目前对土地出让金缺乏严格的监督管理，通常在财政体外循环，变成了一些地方扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。有的地方，土地出让金的使用甚至奥妙无穷、扑朔迷离让人眼晕！除了大肆出让土地之外，当然还有其他捣鼓土地的方式，政府“创收”就是其中之一。某些地方政府直接给土地管理部门摊派“创收”任务（有时真得靠创收发工资，否则连日常工作运转都成问题）。如何完成这类特殊任务呢？自然有“务实”的办法：对违法用地，一开始不妨睁一只眼闭一只眼，等违法行为既成事实才来处理，处理的手段无非是以罚款为主。这样既在表面上体现了依法办事，又完成了创收任务，何乐而不为？基本农田规划的变化与土地利用总体规划不统一，政府主导，多个部门协调困难规划是“龙头”，这话听得耳朵都起老茧了。但“圈地热”似风卷残云，把土地利用总体规划刮得无影无踪，规划的弱势赤裸裸地暴露在世人面前。土地利用总体规划特像中国农民，在权力和资本的博弈中，被人当作面团捏来捏去；又像是用烂绳编织的网，鱼一撞就破。规划成了“鬼画”，无人当真，“纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”，便是对土地规划窘态的形象描述。本来，《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010）》从20世纪80年代中期开始，全国50万专业人士历时10年、耗资10亿元完成。但这纳税人的10亿元血汗钱最终只换得了挂在墙上应付检查的一幅画！现在离规划年限还有好几年，山东已经用完了规划用地的80%，浙江几近无指标可用。江浙一带土地利用指标买卖成风，珠江三角洲用地紧张喊声一片，深圳提出要把行政区扩大一倍，甚至明修栈道，暗渡陈仓，通过把农民转为市民从而使集体土地摇身变为国有土地，一举解决无地可用之虞（当然还包含其他企图）。中西部一些地区也许规划用地有剩余，但却不一定承认，因为怕用地指标被压缩，更怕人家说发展经济不力。众所周知，土地利用总体规划的大前提（或曰本质），是对国民经济发展趋势科学、合理的把握与预测。中国正处在一个快速发展的阶段，加上转型期的特殊国情，做好这一点似乎很难，往往是计划赶不上变化，有的规划刚刚公布就已落后于形势，只好隔三差五地修改，甚至连走完相关法律程序都等不及，先突破再说。正如民间顺口溜：“刚刚学会了，又要改变了；说是不变了，又来文件了”。更重要的是，在中国，规划的编制通常是主管部门主导，法律地位不高，土地利用规划也不例外。规划的科学性与权威性自然大打折扣。而对土地开发利用这样的综合性规划，是某个部门无法高质量完成的重任。况且，按中国内地的国情，各部门利益并不一致，城建、环保、水利、交通等不同的部门有不同的规划，加上部门之间协调不够，导致规划的“部门性”太强，一个部门的规划未必能在另一个部门得到遵守，各部门的规划各行其事甚至相互打架，常常是谁也不服谁，严重缺乏可操作性。尤其是城建规划，其历史远比土地利用的规划长，社会地位和权威性也比土地利用规划强，这就形成了“儿子比老子大”的怪现象！越来越多的城建规划把土地规划甩到了背后：现行的全国土地利用总体规划只管到2010年，可许多地方已经或正在编制2020年城市规划、村镇规划等专业和专项规划，甚至有的已经把规划“超前”做到了2050年。张三出口就是20年站前列，李四声称要50年不落伍，王五更表示100年不遗憾，一个比一个铺张豪奢，一个比一个张狂放肆。另一方面，我国内地的投资体制属于政府主导，相关的事情都由政府当家作主。政府好不容易引来个项目，能不按开发商的意思优惠供地？谁还记得规划这个所谓的“龙头”？于是，一些地方每逢违反规划项目就修改规划，尽可以把基本农田修改为建设用地，而县乡修改后的规划只要报请省里批准就可以，有的干脆委托地（市）审批———反正“脚歪不怕鞋正”。现实告诉我们，土地利用规划作为国家的宏观规划，其编制要由更高级别的综合部门主导，各有关部门、有关各方专家和相关社会群体共同参与，非某个部门所能胜任，其实施也应该由人大及全社会监督。规划的权威性是由规划的形成机制与程序、实施责任划分与有效监督等保证的，不是说出来的。今天，当我们一声比一声高地说“规划是龙头”时，我们实在是活灵活现表演了一出中国土地管理尴尬窘态的活报剧！对土地的分配与保护不完全是“严而又严”的法律保护有这样一个说法，工业化、城市化的初期，大量圈占农民的土地并不奇怪，中外皆然。而且，一个国家在工业化过程中，总要有部分人为之付出代价。有心人为此引经据典，称我国当前的做法还算是比较人道的，比英国工业化初期的“圈地运动”强多了（虽然我们对后者曾无情地痛加鞭挞）。我们的法规和各种文件、领导讲话，口口声声要采取最严格的措施保护耕地，但是我们始终忽略了一个至关重要的问题：让耕地的主人保护耕地。耕地本来属于农民，应该由农民自己保护，而现在的状况却是政府想用就用，想征占就征占。而且是用计划经济的手法低价征地，用市场经济的手法高价出让。它处处护着政府与处于社会低层的弱势农民争地、争利。为什么出现这样的事？是有意还是失误或是其他原因？“世上只有妈妈好，没妈的孩子像根草．．．．．．”这首歌曾让无数人泪流满面。这使我想起了耕地：中国的耕地恰如没娘的孩子，谁能刻骨铭心地保护它？不流失才怪呢！按理说，城市化的过程，一定意义上就是城市面积扩张的过程。在此过程中，土地向非农用途转移，亦是一个财富的产生、转移、流动和分配的过程。由于中国内地快速的城市化，土地产生的财富之庞大史无前例。这个财富的产生和分配过程是否合理、公平，也在很大程度上关乎着整个国家的稳固与发展前景。这时，一部公平、公正的法律至关重要。那么，与此紧密相关的《土地管理法》是否保证了对土地发展财富的合理与公平支配呢？它是否保护了土地主人尤其是集体土地主人的利益？答案我们都看到了。有专家分析，随意将集体土地转变为国有土地成为时下一些官员、部门权力寻租的一个重要途径，而土地利益分配不合理是造成耕地大量流失的最主要原因之一。现行的《土地管理法》还停留在计划经济的老圈圈内，对农民与耕地的保护远不及《农村土地承包法》，其施行的现状是通过低价占有农民的土地，让穷困的农民为整个国家的现代化“买单”。浙江