论中央职能的公共性

论中央职能的公共性

公共性反映了公共、共享和共同效应的性质。然而，公共性只能通过与主体合作的副产品来享受。作为历史的产物，它不能拒绝自觉建设。政府作为一个社会的、历史的存在,不同社会发展阶段的社会关系结构决定着政府的价值诉求,这使得政府职能的调整与职能建设成为贯穿于社会历史各阶段政府改革的核心主题。随着社会对普遍性的权利平等的渴求,要求政府以公共利益为价值基点去维系一个以公共性为行为取向的和谐共同体就成为历史的必然。政府职能则是政府公共性的表征和实现中介。政府的职能伸缩所展现的是政府作用程度的变化,是公共性实现方式的变化,亦是对政府职能公共性要求的变化。公共性虽已成为政府特质的内在要求,但不能笼统地用“公共性”去定义一个统称性的政府概念,不顾及公共性在政府系统内存在的量与质的差异,尤其是忽视政府的层级性存在及其职能的层次性差异。公共性并非一个坚硬的实体,它有其内在结构,而这一结构在政府系统中就表现为一种层级性差异。厘清这种差异是准确定位不同层级政府职能,合理界定政府与社会、政府与市场关系的基础,进而界定中央政府的职能在理论逻辑上必须通过其职能的公共性内在特质来理解和回答。本文期望在公共性的价值基点下深化、细化政府职能的研究,通过一般化的理论分析为中央政府职能改革以及行政管理体制改革提供参考。然而,内在的分析必然更多地指向中国现实。一、中央政府—中央政府的“强公共性”存在当我们拟探讨中央政府职能的公共性问题时,首先意味着承认职能的组织载体———中央政府的公共性存在。因而,揭示中央政府公共性的存在形式及其特征是理解和阐释其职能公共性的前提。只是,当我们以“必要的恶”来审视政府的产生时,却常常忽视其作为“必要的善”在公共性的条件创造与公共性实现、再生之中的意义。学者们在检视公共性生产的时候,往往强调其通过自愿、自主地交往自动生成的意义,割断其与政府或者权力的关系,忽视这一已成为历史性的背景性(却往往是显性)存在的前提性机制。其实,公共权力系统一开始就在建构着公共性。正因为权力维护着公共领域和展现的空间,因而它自身也成了人类技能的生命线。在实然的意义上,作为普遍利益的代表与维护象征的国家只有(实际上也只是)借助于中央政府这个中介环节才能形成在场的公共性存在,履行其实现公共利益的公共性要求。我们可以发现,中央政府这一全国性治理机构的公共性在时间与空间范畴上都有着强于地方政府组织、非政府组织、公民等主体行为公共性的特征,即中央政府是一种“强公共性”存在。从时间维度看,无论是在酋邦时代还是帝国时代以及民族国家乃至世界国家时期,在一个组织机构的意义上,都无法拒绝中央政府或类似于中央政府的某一核心管理实体的存在,只是冠之以不同称谓。当然,这也仅仅说明在人类历史的发展中,中央政府是一个历史性的公共存在物。从一个国家存续的角度看,也许这种公共的存在因其阶级性的限制而并不具有基于公共利益的公共属性。在工具性的意义上,政府代表着那个时代的公共性,或者代表着那个时代的统治阶级利益的公共性。在阶级社会等级式公共性的时代,统治者为了战争而修筑的公共交通设施,或者为了满足岁入而修筑的水利工程等公共产品的生产,也具有公共意义。政府的属性决定着政府的职能属性。所以,虽然它表现出一定的现代公共性的内容,但本质上是与公共性相悖的。在现代资产阶级社会,消费文化的蔓延以及大众媒体的市场化趋向,使得“公共性的功能已经从一种源自公众的批判原则转变成一种被操纵的整合原则241,”成为资产阶级的意识形态机制。而作为意识形态的公共性成为阶级社会的统治工具,仅仅具有了符号意义。只有在以公民权利为基础的民主社会之中,中央政府才既是共有的,又是共用、共享的。换言之,其“强公共性”的存在在量与质的变动中不断地强化着。在空间范畴上,公共性不仅是应然意义上的总体性要求,同时也实然的存在于不同的领域。现实地看,公共领域有着“文学公共领域”、“政治公共领域”、“乡村公共领域”、“城市公共领域”、“网络公共领域”等多种存在形式。公共性同样也就有着不同的样态与范畴,但中央政府是伴随我们生活世界的一个公共性存在物。作为一种社会建构的治理机制,中央政府以全国性法律建构的方式渗入到公民的日常生活世界,将自己的影响力遍布社会生活的各个领域。中央政府以公共利益为价值中轴,以宪法原则为指导,维护并实现着公民的基本权利。也正是由于中央政府以公民权利作为其公共性的身份特质,从而不同于以地区居民、组织成员等方式界定的具有身份和地域范围限定性的公共性。同时,中央政府的公共性也伴随着公民社会与市场系统的发展而不断成长,并借助于科技的力量将自身的公共性存在在空间和时间范畴上得以延展。这一方面使中央政府的公共性越来越具有“量”上的公共性意义,同时,社会对其公共性“质”的要求也必将随之加强。作为总体公共性的维系者,当中央政府之外的公共治理主体不能有效地回应社会公共需求,出现缺位、错位、越位的时候,中央政府又以公共利益为价值标准对其进行监督与矫正。例如,当市场力量介入公共领域,成为公共性侵扰者的时候,对这一力量的对抗与对社会公共性的维护,则需要政府尤其是中央政府运用系统性的权力机制来加以对抗。比如中央政府通过制定财政与货币政策来应对金融危机,通过弘扬社会伦理来抵抗市场理念泛滥对传统伦理道德的销蚀,都是作为社会自我保护机制自反性地发挥作用的体现。即使“在资本主义国家中,‘官僚主义’的干预时常是减轻无限制的经济权力产生的罪恶的一种手段”83。二、做扩展性重释实践中的中央政府的“强公共性”存在是通过其职能来体现和落实的,换言之,中央政府职能的公共性范畴既需要体现“强公共性”的责任,也需要贯彻“强公共性”的要求。这就必须细致地考察政府职能的内在构成,不应简单地对其做“职责”与“功能”的构成性解释。这种化约性地解释不能反映中央政府职能的公共性内在,更容易忽视其公共性要求,因而,必须将政府职能做一扩展性重释,以展现其内在结构。我们认为,政府职能是为了满足公共价值诉求和现实需求所进行的目标模式、现实结构与实施机制(包括实现过程与手段选择两方面)的安排。进而,我们对于中央政府职能的公共性要求可以从价值指向、目标模式、结构安排、实现过程、手段选择以及职能结果等几个角度加以概括和阐释,而这也正反映着中央政府职能公共性的范畴。(一)中央对社会整体的利益整合,有利于为公共利益的实现提供制度基础和前提。在社会公共利益是政府之公共性要求的核心价值指向。如前所述,中央政府职能的公共性是基于国家与社会的公共利益要求,在时间和空间上体现出来的。这也是政府合法性的基础。相较于地方政府以及其他公共利益的实现主体而言,中央政府的公共利益要求中的“公共”的含义更为准确。为了保证公共利益的公共性最大化实现,中央政府必须确保治理体系中相关治理主体的合作。当前西方改革中的网络化治理、整体性治理和伙伴关系治理等都表明了在分权、放权的改革下,对碎片化的公共治理结构的重新整合,保证公共利益的公共性最大化。以社会整体为基础的公共利益是中央政府职能安排与践行的价值基础。中央政府应超脱于利益相冲突的群体或阶层,使公共利益得到切实保障,而不被某个阶层或利益群体所俘获。统一的公共利益价值认知是统一政府职能价值指向的前提。但公共利益作为政府职能的价值旨归在具体的历史与社会发展阶段,及不同的国家或地区的职能价值定位上又存在差异,进而就出现了对公共利益的不同解释,如效率最大化的公共利益观,公平、公正的公共利益观,或者个体中心的公共利益观以及集体中心的公共利益观,等等。这种公共利益内涵理解的差异,影响着中央与地方、中央政府与社会、中央政府与市场的关系,进而又影响着职能模式、运作过程与实现方式的设计。但是,不论在经济、效率、公平、公正等价值之间如何选择,都必须是以公共利益为价值中轴来调适,而且,往往也正是这种螺旋式的递阶性价值选择实现着公共利益。(二)政府职能目标模式的实践指向目标模式是指政府职能调整与改革的最终指向。它体现在政府与社会、政府与市场、政府与公民、政府与政党等之间的关系中。现有研究大多混淆了政府模式与政府职能模式,如服务型政府是一种政府目标模式,而非政府职能目标模式。也有研究将政府职能转变的目标与政府职能目标模式相混淆,或者将政府职能目标模式与政府能力相混淆。如小政府或有限政府指的是职能规模,“小政府、大社会”,“强政府、强社会”,“强政府、大社会”或者“小而强”的政府等表述则反映的是政府与社会关系的目标模式以及政府能力问题。同时,在服务型政府的政府目标模式下,有学者也将公共服务这一服务型政府的职能内容等同于职能模式本身。总体来看,学术界对这一问题的理论关注不够,也缺乏清晰地理解。需要强调并注意的是,中央政府职能的目标模式是作为政府整体的职能目标模式的代称身份加以要求的,而地方政府与中央政府在这一目标模式的实现上存在着时段差异及具体职能内容的差异。从我国实践来看,自2005年的政府工作报告中正式提出建设服务型政府的目标以后,在2006年的十六届六中全会、2007年的十七大上又分别加以重申。但在2008年十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中则将“建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”并列提出。2010年的《政府工作报告》虽又单列条目阐述服务型政府建设,但继2010年10月发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中将建设法治政府作为一个目标后,在2011年的《政府工作报告》中以及《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中,将建设法治政府和服务型政府再次并列提出。2013年的《政府工作报告》中提出“建立人民满意的服务型政府”后,新一届政府则提出建设“创新政府、廉洁政府、法治政府”。可见,对于政府改革的目标模式问题,中央政府尚未形成稳定的观念,进而,对于政府职能的目标模式的实践指向也必然缺乏一致性认知。从既有研究来看,有学者认为,引导型政府职能模式与自由主义时期的保护型和凯恩斯主义下的干预型政府职能模式相区别:它是在一种自觉的和主动的选择中建立起来的,它服务于追赶发达国家的目标。根据这种模式,政府对经济的宏观管理可以使它从以行政手段为主的管理转向以经济、法律手段和服务相结合为主的管理,把主要精力用于宏观引导和科学管理,履行好政府的社会职能,创造优良的法律环境、管理环境和管理秩序。也有学者认为,我国政府职能模式必须从政府主导型职能模式向政府推动型职能模式转变,并以引导型政府职能为目标。该模式是市场价值取向的,政府遵循激励诱致行为的基本规律,运用公共政策和公共管理工具,引导市场机制和社会机制健康有序地发挥作用。该模式强调政府与市场、社会部门之间的合作关系,注重建构政府宏观引导方法和领导、协调的能力与艺术。从理论上看,公共性的实现必然要求政府以公共服务为主要职能内容,这也符合服务型政府建设的目标需求。同时,公共性是一个集合体,即公共性在社会不同的区域与社会治理层级上都存在着量与质的差异。然而,要超越公共性存在的“小型化”,打破公共性的身份限制性,实现公共性的可持续性。这就产生了对中央政府基于公共利益的以公共服务为主导的引导职能的需要。中央政府通过对总体性公共性的识别,以战略性的视野引导着不同类型公共性的方向,从而实现公共性在不同领域以及不同时间上的融合。从这个意义上讲,引导型政府职能的定位具有理论与现实合理性,但这仍是一个亟待深化的研究主题。(三)中央机构设置:回应社会公共需求在需求—供给的结构性逻辑下,中央政府职能结构的公共性取决于其职能构成是否有效地吸纳、整合并回应了基本的且普遍的社会公共需求。中央政府的职能结构安排是不同于各个地区以及公民个人具体要求的,而应该有最为广泛的代表性,即能够反映关于社会稳定、社会发展与社会和谐的总体需求。中央政府以提供对于全国公民皆没有排他性的纯公共产品为主要职责,公民通过享受这种公共服务来感受国家权威的存在及中央政府的公共性。而且当作为阶级统治工具的国家消亡以后,政府的社会管理职能将成为其首要职能内容。“落实在公共行政的职能上,则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变,从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心。”这就需保证公共需求回应的全面性,改变惟GDP的经济倾向,面向基本生活需求、基本公共服务需求,面向阶层不均衡、城乡不均衡、地区不均衡等现实,面向经济与社会发展失衡、经济发展与生态保护失衡的现实。在公共性的价值要求下,从社会整体的视角进行公共资源配置。因而,中央政府职能结构安排所回应的公共需求不仅是基本的而且是具体的,不仅是当下的,也是未来的社会公共需求。中央政府的机构设置也是反映其职能是否具有社会回应性的基本指标。在中央与地方政府“职责同构”的情况下,合理的中央政府机构设置会带来显著的正外部性。随着社会发展以及转型社会公共事务复杂性的增强,中央政府机构与职能的扩张有着必然性。然而,当非一致的社会需求出现的时候,中央政府只能以权力分解、权力下放的方式赋予地方政府、社会组织承担部分公共性实现的责任,以补充自身在社会总体公共性增量成长方面能力的不足,同时,这也意味着倾听公民的声音,接受社会的批评,以更为准确地辨别、回应社会公共需求。但是,不能用政府规模来衡量其公共性的属性与程度,而更为主要的是体现在公共财政结构上。大部制改革、省管县体制改革是通过横向与纵向的权力结构变革来调整中央政府职能的举措之一,然而,这些改革都需要公共财政体制改革与之匹配,彰显公共财政的公共性在中央政府职能回应公共需求方面起着物质基础的作用。(四)有助于形成整体性合作关系公共性不仅是一种规范性要求,同时也需要体现在过程属性中。开放的治理系统与多元主体合作的治理结构是政府公共性的原初意义。公民通过以公共事务为中心议题的交往互动直接参与公共性生产,对于公民主体而言易形成对中央政府公共性最为真切的感受和认知。中央政府职能的实现因依靠多元的政府或非政府组织而天然地具有分散的特点,需要功能分布的组织合作才能实现整体性的效能。换言之,中央政府职能公共性的实现需要在中央政府的公共性的引导下,通过多元社会主体的协同合作来实现。既然,公共性存在于人类生活世界的不同交往实践之中,那么公共性的存在无论是在形式上还是范围上都必然是多元的。不同的公共性范畴由不同的社会主体来承担,这就出现了对社区组织与非政府组织的社会公共性意义的强调。非国家治理机构的发展在现代社会不再是一种“边陲”性的存在,它们越来越成为社会治理的关键合作者,尤其在人类社会生活丰富化、社会发展风险性增强的时候。因此要改变政府中心主义的思维模式,不能封闭于行政系统内部;需增强社会自我治理的能力,加强社会组织以及公民在社会治理之中的自觉性与主动性,而非将其置于被动的可有可无的参与者位置。同时,在公共领域中展现的任何东西可为人所见、所闻,才具有可能最广泛的公共性38。公开的、公共的批评是公共领域的基本特征,也是作为这其中存在物的中央政府及其职能公共性的实现途径。这要求中央政府职能在决策、执行、监督各个环节都具有最大的开放性,接受社会的公共性检视和纠错。(五)政府治理的对象主要在于公共性的实现政府治理的工具选择遵循着一定的理性逻辑。在公共行政发展历程中,价值理性的追求是为了保证行政行为的公共利益指向,并能够对弱势群体给予罗尔斯式的正义关怀;工具理性的追求是为了实现行政行为的高效、低耗,经济原则是主要衡量标准;事实理性的追求是为了更高的回应度,满足公民的公共服务要求。但中央政府既不能以那种“致命的自负”,以为自己全知全觉、凭意志行事,亦不能机械化的做社会需求的反应者,它需要在价值理性引导下对公共事务以及外部环境做选择性认知与回应。同时,公共行政不仅是理论科学更是实践科学,是一种“技艺”,有着自身的行为方式和手段,有着自身的工具理性。从“实然”通向“应然”亦需要借助于工具理性。而价值理性不断(通过事实理性)外显化,并(通过工具理性)加以实践的过程就是公共利益实现的过程。价值、事实、工具三种理性相结合的三维理性是中央政府职能公共性的理性结构要求,否则政府职能的公共性追求将是“柏拉图式”或教条式盲动的,又或成为不择手段的“马基雅维利”主义者,以至出现“本末倒置”,沦为暴政工具的可能。中央政府的行为更具国家意义,因而,行政、市场、社群、伦理等社会治理机制在宏观公共管理范畴内可以作为一种公共性实现机制来看待,中央政府则可以在宏观层次上在诸种机制之间相机抉择,将其作为公共性的实现手段。无论是政府与市场,还是政府与社会合作,在这种契约之中都包含着公共利益,并且实现着公共性的诉求。因而,在公共性的实现上,要注重发挥市场的基础性作用以及社会自主治理的主体地位。中央政府的责任在于实现诸多治理机制运行的公共性,既避免市场机制过度扩张导致的功利主义、拜金主义、价值迷失、公共价值失灵等问题,也要避免行政机制的过度扩张导致的官僚主义、地方保护主义或本位主义问题,以及因法律机制建构的滞后性及真空的存在权力行使的人情化、关系化,即在公共性职责的实现中,要依据场域性差异与能力性差异选择政府工具,而这一选择的标准需基于三维理性的要求。(六)公共性的实现依赖于公共利益的社会共享过程的公共性与公共利益实现之间并不存在线性相关性。政府失灵、市场失灵、志愿失灵让我们发现,机制的公共存在也难以获得公共性的效果。同时,无论是作为各利益群体竞争的多元主义,还是作为理性主体选择的公共选择理论,它们对弱势群体的利益都难以虑及。因为,在这些理论观点与实践之中,公共性的实现取决于公民所拥有的资源属性。无论是在立法的观点下以被代表的方式去实现,还是顾客观念引导下的公共服务提供的方式,又或者依赖于公民精神的确立,公共性都还停留在规范的层面,或者停留在个体的、局部的范围之内。公共性的实现,最终取决于中央政府职能的履行结果,即是否实现了公共利益的社会共享,是否实现了社会包容。阶级社会是阶级利益主导的公共性,非阶级社会是全民共享的公共性,是真实的、值得追求的公共性。无论是在抽象的规范层面上,还是在具体的公共产品、公共服务配置层面,公共性都应体现出包容、共享的特征。防止因经济因素、身份因素、制度因素而产生排斥,只有真正将“统筹兼顾”作为基本方法,通过中央政府职能履行的成果共享,优化社会资源的阶层、群体配置,有效控制贫富差距,降低社会成员的“相对剥夺感”,才能使社会成员有自尊感,才能实现社会和谐。然而,公共性的享有者不是中央政府组织,不是执政党,而是公民、社会,因而,中央政府职能公共性的实现本质上在于社会总体效率最大化。换言之,“公共性要求对绩效绝不能简单地用利润或效率标准来进行衡量,而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。”也只有以中央政府职能结果的公共性为指导,才能为职能结构安排、实现过程、实现方式等层面的公共性实现提供指导,也正是在这个意义上我们才能走出以产权为标准进行的公私划分模式,走出形而上学的阴影。三、公共性的社会属性中央政府职能公共性范畴的考察实际上指明了其公共性建设的着力点。但是,由可能走向现实还需要将其置于政治社会的公共生活框架下来审视,正如有学者所言,“我们只能在某一文化圈里,也就是在相对封闭的社会理性所支配的空间里寻找公共性,但与此同时,我们也应该将公共性放到整个人类的历时空间和共时空间里去把握其普遍因素。”公共性作为一种规范性原则,亦作为一种实践标准和行为目的物,有着源于其社会与政治属性的条件要求。同时,在公共生活世界里,当我们把中央政府作为组织性交往主体的时候,在时间与空间范畴内“强公共性”存在的中央政府的交往对象是面向社会整体以及每个公民的,相应的,中央政府职能公共性的实现就不应再从中央政府自身,即对其公共性的伦理自觉去要求,而必须从交往关系中,从作为交互主体的另一方———公民或社会中,及其他们的交往规则的建构中,去寻找其公共性的实现基础①。(一)社会公共性的缺失中央政府职能的公共性不仅取决于其自觉地建构,更是由社会公共领域的公共性决定的。中央政府既是公共领域的交互主体,也是社会公共领域的批判与诉求对象。在作为一个共有的交往空间的公共领域,中央政府作为组织化的社会主体存在于社会交往结构之中,也是在这里,公众通过交往形成的公开批判所产生的公共舆论,成为中央政府公共性的生产者与矫正者。公共领域的存在形塑着自由、自主交往的经济市民作为平等而自由公民的身份。因而,只有稳定而规范的公共领域,才能保证有效的公共交往,形成真实的公共意见,为中央政府职能的公共性提供社会基础与合法性,并借助于公共领域的批判功能来实现去伪存真的公共性理想。但在现代社会,“公共舆论往往只是那些关于特定公众问题或情况的观点238,”由一个事例或一系列事件所激起。在这种情况下,社会组织作为发现社会问题、整合公共舆论的基本机制的作用就必须加以重视,“它们对私人生活领域中形成共鸣的那些问题加以感受、选择、浓缩,并经过放大以后引入公共领域。”此时,社会组织也成为公共领域的一种形式。因而,不仅国家机关,一切具有公开影响的机构,都要求具有公共性,将其置于公共领域之中接受公共舆论批判和监督。例如,截至2011年,我国的社会组织约有44万个②,但由于规范性不足,缺乏来自于政府与社会公众的公共性信任。信任的缺乏导致了公共性功能实现的社会资源基础的匮乏,这进一步导致了偏向于政府组织资源获取的资源型的、组织化的依附性的存在。社会组织无法发挥其协同治理的作用,难以有效承担公共性生产的职责。网络空间是现代公共领域的新形式。信息技术的发展为普通民众超越地域与时间限制、参与政府决策提供了机会,使更多的政府行为受到公众的监督,也使中央政府决策的科学化和民主化成为可能。这一作为批判的公共性的媒介,同样也可以作为社会公共性的塑造媒介。但是,这也可能沦为操纵的公共性而导致公共领域的封建化,从而丧失公共性的真实性。在大众社会,网络话题的塑造者更具公众性,作为娱乐性的观念表达,公共事件被娱乐化对待,抑或以娱乐化的方式塑造着虚假的公共问题,进而,理性的公共空间可能变窄了。传媒化公共事件与私人事件的公共传媒化,虚拟空间的情绪极化导致的个体失声,以及网络水军对舆论的扭曲,等等,通过制造虚假意识与虚假共识,使网络空间异化为“伪公共性”制造的机制。无法为中央政府职能定位与结构选择等发挥经过整合的社会需求基础的功能。据调查目前中国网民规模达到5.64亿,手机网民规模达4.2亿,农村网民规模达到1.56亿,互联网普及率为42.1%,上网设备也呈多样化发展①。在对官员的监督与揭发之中,在对自然灾害的公共关注之中,展现着自身的公共性价值。但我国网络社区公共舆论尚处于萌发阶段,其理性争辩精神以及网络公民精神还不足,其自身的公共性以及公共性功能还需质的提升。(二)公民是公共性实现的主体性保障“没有公众就不可能有公共领域。公众之所以拥有这种权威,是因为它对于活动者能够在其中出场的公共领域的内部结构来说,是具有构成性意义的450。”但没有一个成熟的公民也不会有真正的公共领域,也就不存在中央政府及其职能的公共性。没有公民支持、信任的公共性是“自制”的公共性,也可能是不能反映公共需求的“伪公共性”。公共性并不单纯的是一种属性,它还是一种价值认知关系,也就是说,公共性的存在与实现还需要公共性的价值相关者的自觉发现。如果社会行为主体对于公共性缺乏认知,也就无法自觉地去建构公共行动,无法纠正中央政府的非公共性行为,从而,中央政府职能公共性的生产仅限于偶然性的、副产品似的境况下。公共性来自于公共领域的公共交往,公民是公共性的构成性要素。一个社会基础生产一种社会公共性。公民不仅是公共性要求的主体,而且他们自身便是公共性要求的实现者或公共性的载体。因而,作为公共性最终享有者的公民也是公共性实现的主体性保障,中央政府职能的公共性的实现必然要求他们有着愿意为公共性的追求而相互承认、相互协作的精神,以达成“集体行动”。而这种相互理解与相互合作的道德准备是一种公共理性,即理性的公共性运用。它是自由而平等的公民以公共议题为中心、以公共善为旨归的理性。这种理性是公民在公共生活中实现反思性交往的道德前提,基于这一道德内在的理性行为是公共规则公共性真实的保障71,它有利于防止公共性的被动供给、异化,它推动并衍生着政府系统的更新以及政府公共性的实现。历史地看,公共性的发生与实现以个体的私利性为基础,但仅仅强调公民在公共生活中的经济条件是不够的,需要道德成熟与政治成熟并行。如果仅仅强调其财产权利、教育权利而忽视其政治参与权利,最终会引致虚假公共性下的合法性危机。同时,仅仅强调其政治民主权利而忽视对其经济权利的保障,同样可能导致虚假的和被操纵的公共性。只有社会个体以一种公民自觉的政治成熟去感知作为公共事务、公共问题、公共权力等对象性存在的时候,公民主体才能辨识政府职能的公共性是否是真实的,是否是可追求并值得追求的。然而,“只有当公民们同时把自己视为法律的制定者,并且也认识到作为接受者必须遵从这些法律的时候,他们在政治上才能说是自主的。只有通过强制法的形式,把具有立法资格的民主公民的身份价值制度化,私人自主与公共自主之间的辩证关系才能清楚地表现出来84。”此时,公共性的实现才成为人类自觉的行为过程的逻辑结果,公共性不再是一种国家强制或者人为设计,而是一种公共生活的选择。(三)法制的公共性政府及其行政的公共