如何制作说理式行政处罚决定书

如何制作说理式行政处罚决定书一、

什么是行政处罚决定书？行政处罚决定书的概念行政处罚决定书是行政机关对违法案件调查终结后，根据违法行为的情节轻重以及具体情况，依法对当事人作出行政处罚的书面文书。行政处罚决定书的作用行政处罚决定书，是行政处罚决定最具体的表现形式。凡行政处罚，必须制作和送达行政处罚决定书。要求履行行政处罚决定，当以发生法律效力的行政处罚决定书为凭据；当事人不服行政处罚，亦以行政处罚决定书为凭据，并针对行政处罚决定书载明的行政处罚决定而提起行政复议或者行政诉讼；当事人在法定期限内既不提起行政复议也不提起行政诉讼，逾期也拒不履行行政处罚决定，行政执法机关申请人民法院强制执行，但仍然是以已经生效的行政处罚决定书为法律凭据。可见行政处罚决定书是整个行政执法过程中最重要的也是最关键的法律文书。行政处罚决定书的内容《行政处罚法》第三十九条规定：行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明以下事项:(一)当事人的姓名或者名称、地址；(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据；(三)行政处罚的种类和依据；(四)行政处罚的履行方式和期限；(五)不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；(六)作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。根据这一规定而形成的行政处罚决定书，通常分为首部（文头、标题）、正文（《行政处罚法》三十九条1至5项规定内容）、尾部（处罚机关、处罚时间）三部分。传统行政处罚决定书的弊端行政机关沿袭十数年的行政处罚决定书的传统写作模式其敝端主要有：1、认定的事实过于简单，比如一些案件仅凭当事人的陈述认定，而没有相关的证据来证明,给人的感觉显得有些牵强。2、证据表述过于笼统，对证据缺少归类，对证据的认证缺乏说理；更没有进行理性的分析，甚至对证据的取舍在一定程度上还存在主观随意性。3、缺少对事实认定的合理性阐述与论证；案件定性不够严谨，往往简单地表述为“违反了……规定”，缺少适用法律的原因说明以及为什么这样定性。4、法律解释不够深入。只是简单地引用了处罚条款，而没有对适用法律的相关法理进行分析和说明，5、自由裁量分析不够，缺乏正当合理化的法理分析；6、文字表述简单生硬，不能讲清对行政违法行为进行处罚的事理、法理和情理等，什么是“说理式”行政处罚决定书说理式行政处罚决定书是将法律的普遍规定同具体的案件事实有机结合的产物，是把法律预设的条件和内容放到当事人涉及的法律关系之中，进行一般到特殊的演绎推理，是对行政处罚的事实认定、证据分析及法律解释的全面强化。说理式行政处罚决定书是通过制作和送达行政执法文书，充分合理的告诉当事人案件的调查程序和过程、案件事实和证据、案件性质和情节、处罚理由和依据、处罚种类及幅度、履行方式及时限、当事人的权利及义务等相关内容。说理式行政处罚决定书是用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容，做到晓之以理、动之以情、以理服人，使当事人认识到该案件事实清楚，证据确凿充分、程序合法，处罚适当，合情合理。说理式行政处罚决定书就是用法定程序和特定文书，全面而有依据地叙述案件中的人、事、时、地、因、果等基本要素，客观而有条理的反映处罚决定形成的过程。二、“说理式”行政处罚决定书的意义（一）推行说理式行政处罚文书是适应依法治国、依法行政的形势要求。行政处罚是行政执法的重要方面，是行政机关依法行政能力和水平的集中体现，而行政处罚文书的使用是行政执法的重要环节。通过制作说理式行政处罚文书，公开行政执法的事实和证据、实体和程序、结果和过程，使行政相对人从行政处罚文书中更好地判断行政处罚机关的处罚决定是否符合法律精神，是否公正合理，从而不断促进行政执法的公开、公平和公正，实现依法行政的基本要求。（二）推行说理式行政处罚文书是规范行政执法的客观需要。说理式行政处罚文书增强了行政处罚文书的说理性，突出了“以人为本”的思想，行政相对人的知法、知情、知理的权益更充分地得到尊重和保障，使行政相对人易于接受，有利于当事人释疑服罚，减少抵触情绪，增强理解和信任，化解执法矛盾，减少不和谐因素。同时，增强行政处罚决定书的说理性，就意味着公开行政处罚的过程，要求在行使自由裁量权时，要解释和说明最终确定该处罚幅度的理由，制约了行政权的滥用，扼制腐败、不廉洁现象的发生。（三）推行说理式行政处罚文书是提高行政执法队伍素质的重要途径。推行说理式行政处罚文书不仅要求执法办案人员有较高的政治觉悟、法律素养，还要具备一定的文字表达、逻辑推理能力，能够判断证据是否充分、合法，定性、适用法律法规是否准确，从而能够保证案件的准确性、合法性、完整性和规范性。因此，推行说理式行政处罚文书有利于促进执法人员加强学习、提高素质，不断提升办案技能和办案质量，从而全面提高行政执法队伍整体素质，也有助于树立法律的权威、树立行政主管部门文明公正形象。（四）推行说理式行政处罚文书是解决当前实际工作中存在问题的重要举措。经过多年的执法实践，虽然在行政处罚文书制作上积累了宝贵经验，取得了显著成绩，但仍然存在一些问题和差距，如认定事实过于简单，证据表述过于笼统，对证据的认证缺乏说理；缺少对事实认定的合理性阐述与论证；法律解释不够深入，对适用法律的理由不作任何阐述；自由裁量分析不够，缺乏正当合理化的法理分析；文字表述简单生硬，不能讲清对行政违法行为进行处罚的事理、法理和情理等，给行政执法带来不良影响。三、“说理式”行政处罚决定书的书写要点1、事实说理。案件事实是定案的根据，法律文书的说理离不开案件事实。法律文书所陈述的事实，是指与案件的结果有关联，并有相关证据佐证的那些事实。在行政处罚决定书正文部分，要围绕违法行为构成要件列举证据，并对证据的合法性、关联性、客观性加以论证，从而推导出案件违法事实，使阐明的事实具有说服力。案件事实的表述应完整准确，包括人物、时间、地点、事由、过程、结果。证明案件事实的证据应逐一列举。同时，案件事实的叙述要全面，按照事件发生的时间顺序客观、全面、真实地反映案情，对认定违法事实的证据要明确、具体。围绕违法行为构成要件进行分析，对办案程序等方面的内容，也要求按照发生的时间顺序进行表述，说理部分应当写明处罚的理由。行政处罚决定书中认定的法律事实均要逐一罗列证据，对不予采信的证据要说明理由。此外，在说理式行政处罚决定书的事实说理中，案件的调查经过和已查明的案件事实是重点阐述的内容。所谓案件的调查经过是指执法人员通过收集到的证据，把琐碎、分散的案件情况进行系统、科学处理的过程，只有经过有步骤、有成效的调查取证，才能形成完整、客观的案件事实。在书写说理式行政处罚决定书中，案件调查经过应当包括从受理、立案到调查取证及案件事实确认的全过程。案件调查经过一般包括主体、时间、地点、调查的步骤和情节以及取证手段等内容。所谓已查明的案件事实部分，是指内容应当全面反映主要事实，包括发案单位、时间、地点、具体违法行为，还包括与事实相关联的情节，如违法行为产生的危害、后果、影响和当事人对违法行为的认知态度等相关情形，要求案件事实的书写应尊重调查结果、尊重事实，切忌以个人好恶来扩大事实或缩小问题。2、法律说理。在这一部分，法律适用的理由要充分表述，无论分析的角度、分析的内容、分析的结论，都必须符合法律，不能随心所欲地作出解释，要在对案情的具体分析中准确地适用法律、解释法律。同时，要详细引用所依据法律禁则和罚则的法条原文。3、自由裁量权说理。说理式行政处罚决定书必须详尽解释和说明自由裁量权，最终确定行政处罚幅度，要把法律的规定同当事人的具体违法事实、情节及后果结合起来，从违法行为的构成要件确认当事人行为确实构成违法，解释和说明最终确定该处罚幅度的理由。4、情理说理。说理式行政处罚决定书的说理主要指事实和法律说理，但也不能忽视情理说理的重要性。这里的情理，不是指纯粹的个人感情因素、个人好恶，而是指一般道理，属于道德范畴。说理式行政处罚决定书的情理说理应当做到法理透彻、事理明晰、情理感人，即法理、事理、情理并重，对当事人在陈述、申辩或者听证中提出的质疑意见及其证据是否予以采纳进行说理，并说明采纳或者不采纳的理由，尤其是对不采纳的理由要援引法律、法规进行必要的法理分析。对当事人的悔改表现等可以影响量罚从轻或者减轻的情节也要写明。对当事人在听证中对行政机关调查认定的内容提出的相关质疑及证据也要进行描述。对于执法人员和案件当事人之间争议的问题要作出合理的解释。对在执法过程中采取的强制措施或者经过鉴定机构鉴定的情形要如实记载，还要写明向当事人告知拟处罚内容的时间，陈述、申辩或申请听证、行政复议情况等内容。四、如何制作“说理式“行政处罚决定书说理式处罚决定书与我们以往的处罚决定书相比较，在结构上虽然仍分为“首部、正文、尾部”三部分，有变化的或作了调整的主要集中在正文内容部分的这几个方面：1、发案情况。这一部分包括两层：一是案发情况，主要写明：什么时间，是因群众举报、执法巡查、案件移送而发现当事人的什么行为，涉嫌构成何种违法行为；二是依据法律规定，立案调查。这一部分在原来模式的处罚决定书中是没有的，增加这部分内容，其意义就是为了表明我们启动调查程序的合法性，体现我们的依法行政。2、违法事实。违法事实主要抓住违法构成的要件，从违法行为发生的时间、地点、涉案标的物，违法手段、违法目的、违法过程、有无后果等几个方面，阐明整个违法事实。这一部分，大家比较熟悉，写得也比较顺。但仍然存在以下两个问题：一是对实施违法行为的主观状态描述不清。如当事人是否了解河道采砂需要办理许可手续、工作面是否禁采区等等。二是违法手段表述不清。3、证明违法事实的证据。这是说理式处罚决定书的重点部分。这一部分容易写成证据目录，成为一个证据清单。这一部分所以被称为“证明违法事实的证据”，其核心就在“证明”二字上。而要做到这一点，就必须按证据规定的要求进行列举：证据来源：如执法检查拍摄的照片、录像、××证人的询问笔录等。证据的状态：证人证言、当事人陈述、物证、书证、鉴定结论、视听资料、软件、送达文书等等。证据的内容：如判定禁采区范围；超时开采的时段；超采的数量等等。证明的内容：例如拍摄的码头不同方位的现场照片、绘制的码头简易平面图，证明当事人违法建设码头的事实。在单项证据表述时要按上述四个方面进行，而在列举证据时，则应保证所列举的证据与证据之间能形成证明的链条。同时，依法应对当事人从轻或减轻处罚的证据，也应一一列举，决不允许隐匿对当事人有利的证据。列举证据的核心是证明违法行为是否存在。其意义不仅是在实践我国“以事实为依据”的法制原则，而且也是检验我们办案质量的重要措施。列举的过程就是证据梳理的过程，我们可以发现这些证据是否是依法取得的、证据之间是否形成证明链、证据链中是否有缺失的环节、所办案件还有哪些需要补证的地方等等，从而保证案件质量，使案件办成真正意义上的“铁案”。4、处罚依据。这一部分的重点是讲清当事人的违法行为，违反了国家的哪部法律、法规或“条规”的哪条哪款，依据当事人所违反的法律规范，应受何种法律处罚，处罚的种类、处罚的幅度，同时依据《行政处罚法》第四十二条第一款，告知当事人我们对其违法行为拟作出的处罚，并告知当事人依法享有的权利。5、当事人申辩的意见。这一部分包括二层意思：一是当事人申请听证的，在听证过程中申辩的理由和依据；二是当事人虽未申请听证，但在调查过程中所陈述的申辩理由和依据。对这些申辩理由也可以进行归纳，但一定要实事求是地反映出来。6、说理。这是说理式处罚决定书的第三个重点部分。陈述、申辩是法律赋予当事人的权利，即使当事人在这一过程中作了不实事求是的陈述，或为推卸责任、减轻责任说了一些不妥当的话，也是可以理解的。更何况当事人有的申辩还可能是因对法律理解的错误。所以我们不能简单从事，而应用充分说理帮助当事人提高认识。怎样说理呢？以事实为依据，以法律为准绳。根据案件的具体情况，从当事人违法的原因、过程、结果以及当事人对其违法行为的认识、悔过改正的程度等方面，对照国家行政管理的具体法律规范进行阐述，以此来提高当事人对自己行为违法性的认识。对当事人提出的没有道理的申辩，应讲明不予采纳的原因；对当事人积极配合调查，确有悔过改正表现的，应予肯定。以此来充分体现“说理”。7、行政处罚。这一部分是依据具体的法律规范，对当事人的违法行为做出具体的行政处罚。所以要写明处罚的法律依据、处罚的幅度。同时还应依据《行政处罚法》第二十三条的规定，责令当事人改正违法行为。这是体现我国“以法律为准绳”的法制原则的要求。所以应把具体法律规范的内容、罚则等表述清楚。需要强调的是整个办案的程序，从立案调查、取证、检验鉴定、强制措施的实施与解除、处罚告知、各项法律文书的送达等步骤和程序，在处罚决定书中都必须完整表述，不可遗漏。因为只有程序的合法，才能保证我们执法行为的合法。五、“说理式”行政处罚决定书应当注意的问题1、列举证据应注意留有空间。在诉讼过程中，说理式处罚决定书，实际上也起到一个证据清单的作用。法院在审理过程中，就是按照我们列举的证据进行核对审查的。审查的内容就是证据是否客观、真实，证据的收集是否合法、有效，证据证明的内容是否属于依法应予处罚的行政违法行为，以及证据与证据之间是否形成证明的锁链，证据之间有无矛盾等等。而《行政处罚法》又明文规定在行政机关具体行政行为作出后，行政机关无权再行调查取证。诉讼法的这一规定和证据审查的要求，使我们处罚决定书中的证据面临这样几种可能：一是证据列举或证据收集不充分，列举时未能举全，诉讼中又无法提交；二是把不该列举的证据列举了，给案件中的认定带来被动；三是由于我们与法院在证据、事实或法律认识上的差异，导致对证据的看法不一致，虽然能够讲清，但我们无法用证据来证明我们的观点；四是证据中存在某些缺陷，当意识到时已错过了取证的最佳时期，偏偏在诉讼中这些缺陷又暴露出来。怎样才能有效地解决这些可能出现的问题呢？这就要求我们在列举证据时，应注意留有空间，不能把话讲死。不能用“证据如下”、“有以下证据”或“证据有”等字眼。而应使用“主要证据有”、“主要证据如下”或“等等证据”，这样的行文就留下调整或补充的空间。当诉讼中意外出现时，我们就可以补充、可以调整。因所谓“主要”不“主要”仅是我们的主观认识，一些证据我们认为不“主要”，所以没有列举，但诉讼中法院认为很“重要”，这样我们可以按法院的要求补充提交。补充调查取证法律不允许，而补充提交证据则是合法的。2、说理的环境或位置要灵活。“说理”是说理式处罚决定书的一个特点，但具体在什么条件、什么位置，怎样的语言环境中展开说理是有讲究的。我们知道在案件中的处理过程中有两种情况：一是当事人申请听证，二是当事人不申请听证。所以说理就要针对这两种不同的情况有所区别，灵活对待，不能一成不变。对当事人不申请听证，不提出申辩理由的，我们的说理应在拟对当事人作出何种处罚的告知部分，把当事人的主观状态、行为特征、对照法律上禁止性规定的违法构成要件进行一一对照。阐明其为什么构成违法，构成何种违法以及依照法律规定应给予何种处罚的理由讲清讲透。这样可以使当事人明白其行为为什么是违法的，以及依法应承担什么法律责任。而对当事人提出听证或申辩的，则应在听证部分说理。说理时除了要符合上述要求，还应针对当事人申辩的理由进行阐述，一方面以纠正其对法律认识的错误，说明我们为什么不采纳他们的申辩意见，帮助他们提高思想认识，促使他们真诚地接受处罚；另一方面对当事人提出的确有道理的申辩意见不仅应予采纳，而且在处理时还应有所体现。这样缓解矛盾，消除对立，避免诉讼。3、案件处置要公平。一个案件有时可能要涉及多个当事人，有的当事人在同一辖区内，有的则可能不在同一辖区内，有的案件当事人虽然是一个，但同类型的案件却很多，所以对这类情况的处置要体现一个公平，不能因人而异。对同一案件的多个当事人的处理，如果出现处罚有轻有重的，一定要分清各自的主次责任，在法律适用部分讲明其为什么要这样处理，也就是说要把自由裁量权中为什么取不同幅度的理由讲清。对减轻处罚的，还要把为什么适用《行政处罚法》第二十七条的理由讲清；对涉及到的不在本辖区的涉案人员，应在处罚决定书中交待清楚“另案处理”，或“移送某机关处理”，这样才能体现我们执法的公正，同时也是自我保护的措施，因为对应予追究法律责任的当事人，如果不依法移送有权机关处理，就有一个行政不作为的法律责任，甚至是渎职，所以不能轻视这个问题。4、涉及当事人权利的问题一定要交待清楚。案件中涉及当事人的权利主要有：知情权、异议权、申辩权、陈述权、听证权、复议权、诉讼权等。这其中听证权、复议权、诉讼权，因我们已把它们归类在法律救济途径中，且有固定的行文格式，所以一般不会