吉林省养老保险改革的现状与对策

吉林省养老保险改革的现状与对策

一、发展阶段20022013年1951年2月，政府颁布了《中华人民共和国保险监督条例》（以下简称《保险监督条例》）。这是中国第一部关于社会保障的规定，表明中国的社会养老保险制度初步建立。此后50多年里,吉林省一直与国家社会养老保险改革的步伐保持一致。2004年8月,吉林省作为统账结合的试点省份颁布了《吉林省人民政府关于调整和完善城镇企业职工基本养老金计发办法有关问题的通知》(吉政发28号),对养老金的收缴和记发办法做了明确规定,确立了吉林省城镇企业职工社会养老保险的基本框架。经过几年的不断完善和调整,吉林省社会养老保险事业在参保人数、收支状况等方面都取得了一定进展。同时,经济的稳定增长和财政的补贴增加,对吉林省养老保险改革新机制的运行起到有力支持作用。但是,新机制下总会有一些新问题产生,有待在实践中发现并解决。1.基本养老保险经营主体的构成比较纵观2005年至2007年吉林省劳动保障事业发展统计公报,养老保险在覆盖范围和收支状况上取得了显著成果。2005年,全省共实现并轨130万人,共为并轨人员兑现经济补偿金108.7亿元,有80%以上的并轨人员接续了养老保险关系并缴费。参加基本养老保险的职工达324.96万人,比上年末增加9.05万人,增长2.9%;享受基本养老保险待遇的离退休人员为130.98万人,比上年末增加7.89万人,增长6.4%。至2006年末,参加基本养老保险的职工达341.38万人,比上年末增加16.42万人,增长5.1%;享受基本养老保险待遇的离退休人员为138.86万人,比上年末增加7.88万人,增长6%;全年征收当期基本养老保险费86亿元,比上年增长13.2%,征缴率为96.6%。至2007年末,城镇参加基本养老保险人数达到502万人,比上年末增加22万人,增长4.6%;享受基本养老保险待遇的离退休人员为148万人,比上年末增加9万人,增长6.5%;全年征收当期基本养老保险费111亿元,比上年增长29%,征缴率96.9%。①可见,经过几年改革与发展,吉林省社会养老保险取得了长足进展,在基金的收支、参保人数、社会化发放等方面取得了令人瞩目的成就。从表1中可以看到,企业(含其他)职工参保人数、职工参保人数、参保离退休人数和参保人数在近几年都得到平稳增长,表明养老保险的覆盖范围在不断扩大,非职工参保人数的增长体现出原有城镇企业养老保险在不断向真正包含农村居民和城镇个体经营者的全社会养老保险转变。表2反映了吉林省基本养老保险基金收支情况。2004年后,基金收入、支出及结余有了明显增长,为做实个人账户提供了资金保障,避免两个账户之间的混账支付。同时,吉林省基金状况的改善与中央政府和地方政府的财政补贴密切相关。从2004年1月1日起,吉林省社会养老保险所需资金中央财政补助占3.75个百分点,地方财政补助占1.25个百分点。1政府财政的支持是养老保险改革的有力保障。表3对东北三省近年来养老保险社会化发放程度进行了比较。社会化发放是减轻参保单位社会负担的有效措施,特别是经营性单位因此可以摆脱繁琐的社会事务,专注于市场竞争,同时也能避免参保单位挪用、拖欠离退休人员的养老金,保障离退休人员的养老金按时、足额发放。社会化发放程度是深化和完善养老保险制度改革的重要内容,是提高养老保险社会管理服务的重要手段。可以看出,作为改革试点的吉林省和黑龙江省近年来的养老保险社会化发放水平都有稳步提高。吉林省社会养老保险的发展,与吉林省宏观经济状况的稳步发展和居民生活的逐步提高密切相关。经济的稳定发展是养老保险可持续支付的基础,良好的宏观经济环境有利于改革目标的实现。表4和表5反映了吉林省经济的整体状况:生产总值增长迅速,居民生活水平不断提高;物价水平稳定,居民平均实际工资增加,可支配收入与储蓄额也随之增加;没有出现养老保险对个人储蓄的挤出现象,储蓄额与工资额成正比,也没有出现明显的挤入现象。总而言之,整个经济呈良性发展状态,有利于个人投资和企业融资,缓解了居民的缴费负担,增强了居民的缴费意愿。2.缴费制度不统一2004年以来吉林省的社会养老保险改革取得了显著成就,但也存在一些不容忽视的新问题。首先,用参保单位数来计算养老保险的覆盖率不够精确。虽然参保单位数的增加可以体现出覆盖范围的扩大,但是很多参保单位欠缴甚至不缴费用,使职工无法正常享受社会养老保险待遇。因此用参保单位数来计算覆盖率容易产生数值偏大的现象,造成高覆盖的假象,不利于账户的做实,使管理机构无法准确把握养老保险发展状况,及时科学地作出政策调整。其次,存在不同类型用人单位的缴费制度不统一的问题。从单位类型上划分,存在企业与机关事业单位缴费制度的不一致。中国机关事业单位的养老保险一直没有全国统一的制度,与企业养老保险相分离。虽然近年来一些事业单位改制为企业,实行企业化管理,但是大部分事业单位仍然沿用以往的养老金发放办法,概括起来有几方面特征:养老保险金基本固定,实际替代率通常低于名义替代率,保障水平较高,单位自主管理,个人不承担缴费义务,资金来源依靠财政拨款,退休条件的资格限制较低。2企业与机关事业单位养老保险制度的不统一,造成两类单位职工晚年生活水平出现差距,不利于社会公平和全国统一养老制度的形成,而且机关事业单位职工不承担缴费义务,会加重政府的财政支出负担和政府机构的膨胀。另外在企业内部,不同类型企业的缴费比例也不一致。吉林省规定私营企业、城镇个体经营业主为本人及其帮工投保的缴费比例为20%,其中8%记入雇员的个人账户。3但是,2005年1月其他参加基本养老保险统筹的用人单位缴费比例由24%调整为23%,仍然比私营等企业的缴费比例高。4企业缴费比例不统一,不利于企业之间展开公平竞争,同时负担较重的企业因为生产成本过高而对缴费产生抵触情绪,导致拖延缴费或者欠费。二、社会养老保险保障程度影响企业缴费意愿的因素分析目前来看,吉林省社会养老保险有两方面问题值得关注,一是养老保险的实际覆盖率,二是影响企业缴费意愿的因素。覆盖率是体现社会养老保险保障程度的重要指标,定量描述了社会养老保险政策的实际效果。企业缴费意愿将直接影响社会养老保险资金的充裕程度,关系到众多企业职工晚年的生活质量,同时也是影响实际覆盖率的一个重要因素。1.企业实际覆盖率本文所采用的数据均由笔者在吉林省劳动与社会保障厅调研所得,主要内容为2008年1月吉林省单位缴纳社会养老保险费用的相关数据。具体包括单位类型、所有制形式、隶属关系、职工人数、参保缴费状态、单位本月应缴金额和实缴金额等信息。其中,单位类型划分为企业单位、事业单位、机关单位、社会团体、民办非企业单位5、城镇个体工商户、再就业服务中心6;企业所有制形式划分为国家所有制、集体所有制7、股份制、私有制、港澳台投资、外国投资和其他所有制形式;隶属关系划分为中央直属、省属、计划单列市属8、市(地区)属、县属、乡镇属、部队属和其他隶属关系;参保缴费状态包括未参保、暂停缴费、参保缴费和终止参保。通过对数据的筛选,去掉残缺数据和错误数据,共有33832个有效的单位数据。本文中所论及的实际覆盖率与一般意义上的覆盖率有所不同。一般覆盖率是参保单位与应保单位的比值,只考虑单位的参保状态,而不考虑费用的实际缴纳情况。这种计算方法虽然较为方便,但是不够准确。许多单位虽然参保,但是实际缴费没有达到要求的额度,造成资金供给短缺,使覆盖率有名无实。本文中的实际覆盖率,只将能够提供良好养老资金来源的单位纳入覆盖范围。本月实缴金额小于本月应缴金额的单位,因为没有充分履行养老保险责任,欠缴社会养老保险费用,属于次级资金来源,不利于养老资金的充足稳定,所以将这部分单位排除在实际覆盖率之外。具体计算方法如下:社会养老保险实际覆盖率=(实际纳入养老保险单位数/应该纳入养老保险单位数)×100%实际纳入养老保险单位数=缴费状态为参保的单位数-本月实缴金额小于应缴金额的单位数应该纳入养老保险单位数=当月所有具有有效信息的单位总数根据上述计算原则,可以得出表6和表7。从表6中可以观察到企业在各个单位类型中数量最多,占单位总数的84%,而其中欠缴单位数量也最多,占欠缴单位总数的79.5%,实际覆盖率却低于平均数,仅为81.89%。可见,企业作为核心的缴费主体,其参保的实际情况并不理想。一方面,企业作为市场重要的行为主体,与市场相互作用,二者时刻处于动态变化之中,市场的波动会导致企业经营风险的变化,影响企业的经济效益,而企业缴费能力会随企业经营状况不断变化,导致了部分企业不具备参保能力。另一方面,企业以追求经济效益为根本目标,它不同于机关、事业单位,不会考虑提供公共产品和社会服务等社会目标,这就导致企业为了自身利益最大化,采取败德行为,欺瞒管理机构和职工,主观上逃避缴费责任。除了企业之外,其余类型单位的实际覆盖率均高于平均值,其中再就业服务中心、社会团体和机关单位最高,均高于90%。这主要是因为,这些单位获得政府全额供养,享受财政资助,资金来源比较充足、稳定,政府是养老责任的最终承担者,单位没有缴费压力。表7反映的是不同隶属关系中单位的实际覆盖率。可以看出,部队、乡镇与计划单列市所属单位的个数很少,不到单位总数的1%。由于这些单位数据太少,得出的结果不具有代表性,这里不加以解释。可以进行比较的隶属关系为中央直属、省属、市属和县属单位。我们发现,中央直属单位的实际覆盖率非常低,这是因为本文采用的数据所能观测到的是在吉林省参保的单位,许多中央直属单位直接在中央参保,所以在省内的数据中观测不到,所能观测到的参保单位仅占中央直属单位总数的57.5%,导致计算结果偏低。我们还发现,省属单位和市属单位的实际覆盖率高于平均值,而县属单位低于平均值。可见,单位的所属关系影响其实际覆盖率,所属行政级别低的单位,容易受到相关部门的忽视,来自各方面的扶持也有限,它的实际覆盖率也就偏低。通过分析发现,不同类型单位的实际覆盖率差距较大。造成该现象的原因虽各不相同,但在一定程度上会受单位、政府与市场三者关系的影响。单位与政府的关系越密切,单位受到的市场压力越小,实际覆盖率就越高;反之,则实际覆盖率就越低。单位、政府、市场的相互关系,演化出不同类型单位的不同内部结构和外部环境,导致单位缴费意愿的差异,从而体现为实际覆盖率的各不相同。由于影响单位缴费意愿的因素多种多样,所以有必要对其加以分析和讨论。在各种单位类型中,企业的数量庞大,具有多样性和不稳定性,其缴费情况会直接影响到社保资金的收入情况。2.企业规模对企业缴费意愿的影响企业缴费是影响养老金充足程度的重要因素,积极的缴费态度是社会养老保险体系得以可持续支付的有力保证。但是,现实中企业经常怀有消极缴费意愿,有必要对影响企业缴费意愿的因素进行进一步分析。样本的选取只包含参保企业,所属关系中属于部队的企业数目很少,不会影响分析结果,所以将其删除。筛选结果共包含8040个企业样本,表8是对样本数据的具体描述。所有制分类中,国有制企业和私有制企业占样本数的比例较高,港澳台企业和外资企业所占比例较小;隶属关系分类中,市属、县属与省属企业所占比例名列前三位,中央、计划单列市与乡镇企业所占比例较小。表9体现出不同所有制形式下企业的缴费意愿。从表中可以看出,国有企业和集体企业有较强的欠缴倾向,而且这两类企业中多缴费(实缴>应缴)的企业数量也是最少的。相比而言,港澳台投资企业和其他外资企业虽然在总数上很少,但是多缴费的企业比例很高。表10体现出不同隶属关系中企业的缴费意愿。县属和市属企业有较强的欠缴倾向,而中央直属企业则有较强的多缴费倾向。省属企业的欠缴比例最低。计划单列市企业欠缴比例最高,但是由于这类企业数目很少,不容易作出判断。表11描述了不同规模企业的缴费意愿。100人以下的小企业比较愿意缴费,而百人以上的企业欠缴现象较严重,体现出规模越大的企业缴费意愿越消极。但是大规模企业往往比小企业更具备缴费能力,也可能比小企业更愿意缴费,所以究竟企业规模对企业缴费意愿产生的是积极还是消极影响还有待进一步分析。笔者分别运用OrderedProbit和OrdinaryLeastSquare(OLS)模型分析影响企业缴费意愿的因素。这两种方法的主要区别在于对被解释变量的定义上。在OrderedProbit模型中,将企业面临的缴费意愿分为本月养老保险应缴金额大于本月实缴金额,本月应缴金额等于实缴金额和本月应缴金额小于实缴金额3种,分别称它们为欠缴、缴足和多缴。在OLS模型中,将企业缴费意愿定义为企业实缴养老保险金额与应缴养老保险金额的比值。两个模型中的解释变量相同,分别为不同的企业所有制形式、不同的企业隶属关系和企业规模。其中,不同的所有制形式和隶属关系采用虚拟变量形式,所有制形式分别为:国有、集体所有、股份制、私有制、港澳台投资和外资;隶属关系分别为:中央、省、计划单列市、市(地区)、县和乡镇。另外,以企业职工人数为解释变量代替企业规模。表12是回归结果。通过对表12的观察可以发现,中央和乡镇两个虚拟变量的系数在两个模型中均不显著,而计划单列市也仅在OrderedProbit模型中有10%的置信水平,在OLS中也是不显著的。这可能与这些企业的数目较少有关,数据的缺失导致回归结果的不显著。其他变量在两个模型中都显著并且都是1%的置信水平。从所有制的角度来分析,回归结果显示,集体企业和国有企业是最不愿意缴费的企业,这与表9的结果相同。集体企业具有合作性质,企业组织结构松散,产权制度模糊,所在的产业级别较低。早期的集体企业主要是为了解决在岗职工家属的就业问题(如国有企业的厂办大集体),刻着计划经济的烙印。国有企业改革之后,集体企业由于自身的缺陷,不适应激烈的市场竞争,经营绩效不断下滑,大多处于即将重组和兼并的境地,很难再承担高额的养老保险费用,欠缴现象严重。相对于国有企业来说,股份制企业、私有制企业、港澳台投资企业和外资企业都有较强的缴费倾向。这主要是因为这些类型的企业不是来自于市场经济十分完善的国家,就是在中国社会主义市场经济体制建立过程中逐步形成的,对市场经济的适应能力较强,企业组织结构完善,产权清晰,内部权力相互制衡或者所有者与经营者的职能高度统一,能够根据市场上各种经济信息及时有效地作出决策,采取灵活多变的经营策略,在激烈的竞争中充满活力。其中港澳台投资企业的缴费意愿最为积极,这与吉林省对这些企业投资的优惠政策有关。政策上的倾向有利于企业成本的节省,提高了企业缴付养老费用的能力。同时,吉林省也明确规定了这类企业对职工承担的责任,避免了企业败德行为的发生。而私有企业的养老保险金缴费比率是所有企业中最低的,这在一定程度上激励了其缴费意愿。从隶属关系的角度观察,回归结果表明,省属企业比市属企业缴费意愿积极,而市属企业比县属企业缴费态度积极,这与表10的分析结果一致。企业隶属关系同企业经营效益一样,在一定程度上反映企业的综合实力,对企业知名度、信用度、竞争力等方面产生影响。隶属关系高的企业容易融资和取得合作者的信任,政府对其也较为关注,企业经营状况相对良好,可以得到政策上的倾向,缴费能力强。从企业规模来看,表12表明,规模越大,企业欠缴意愿越强烈,这与表11的结果相符。规模大的企业比规模小的企业面临更大的内部组织成本,同时职工人数也较多。庞大的养老保险费用刺激企业采取机会主义行为,逃避缴费,而且大规模企业有能力聘请更多的会计师和律师来帮助自身处理欠费的善后问题,也有能力与政府保持长期的合作关系,并向政府寻求政策扶持,这都是中小企业所不具备的。9吉林省大规模企业多为国有企业,这也增加了大规模企业避费的可能。三、统账结合的社会养老保险制度的优势通过上述分析,可以对吉林省社会养老保险近年的发展状况有一个基本了解:以统账结合为特征的社会养老保险制度在运行过程中不断得到完善,缴费比例逐步趋于合理,基金余额增加,支付缺口缩减;社会养老保险替代水平具有随经济发展和宏观经济变动而变动的调解机制;覆盖范围逐年扩大,受益群体趋于多样化,对弱势群体的关注程度不断加深。从总体上看,新制度的可持续支付能力和提供有效保障的能力都较旧制度有明显的提高,并且新制度的调节机制灵活、体系运行透明、管理部门专业化程度高。这些优势表明,新制度有能力承担人口老龄化带来的居民养老压力,能够抵御经济波动对养老金支付的威胁。可以认为,统账结合的社会养老保险制度在中国有很好的适应性,取得了良好效果,达到了预期目标,为解决高速老龄化社会的养老问题开辟出一条新的道路。但是,一项新的制度很难在短时间内充分发挥自身的优势,在制度的设计之初也难以预测到所有可能出现的情况,所以制度的实施过程中难免会有新的问题出现。1.以公平原则为主要调节方式的社会养老保险对于全体经济主体的政策也是建立首先,社会养老保险在根本上是以政府为主导的社会福利行为,政府在其中起至关重要的作用。由于人只具有有限理性,所以单独依靠市场的调节很难促使全民为自身的老年生活作出合理的消费调整和提前储蓄,市场上的经济主体也没有能力为全社会成员提供养老产品和老年服务。只有政府这个不单纯以经济利益为目标的组织机构,才有能力承担起全社会成员的养老义务,将老年风险在全社会范围内进行分散,将老龄化对一国社会和经济的冲击降到最低。但是,政府毕竟是行政机构,调解手段多为行政干预,而政府的行为对经济领域会造成哪些影响很难准确预测。同时,这些调节手段也具有很强的外部性,而且其效力会沿政府自上而下的垂直管理体系向外扩散,对经济主体的作用强度也随其与政府之间关系的亲疏而波动。因此,在以政府行政干预为主要调节方式的社会养老保险领域,经济主体行政地位的不同会导致所承担的养老责任不同。一项政策可能会对不同的经济主体产生不同的影响,政府主动对某些经济主体的政策倾斜会加大各种经济主体的苦乐不均。所以,政府要充分认识其政策的巨大外部效应,自我约束权力的使用,划清权力的职能范围,尽量发挥其他经济机制的调节作用,避免出现重大的政策失误,为各个经济主体营造一个公平、有效、稳定的政策环境。其次,社会养老保险领域的公平并不意味着完全一致,要根据各个经济主体的实际经济能力量力而行。市场中的经济主体在相同的市场规则下自由竞争,但社会养老保险问题不是靠竞争就能够解决的问题,其主体部分不能依靠市场提供。所以政府在制定政策时要考虑各种经济主体经济实力的客观差距,使经济主体的能力与责任相对应,在强调社会公平的同时不增加弱势群体的压力。对弱势群体的辅助也是社会养老保障制度的特性之一,应该在政策上给予区别对待,这也是公平原则的体现。在政策制定过程中要考虑不同群体的不同需要,例如对农民工的养老保险可以跨省累计,以满足其流动性的需要。因此制度的供给在细节上要具有灵活性,使制度在最大限度内满足全社会的需要。再次,虽然近年来吉林省社会养老保险范围在不断扩大,但是在分析中我们看到有很多企业不交或欠缴社会养老保险费用,这也是实际覆盖率不理想的原因之一。因此,要提高实际覆盖率,使更多的社会成员真正参与到社会养老保险中,就要解决导致企业欠缴的最强因素——企业的“心理问题”。这就需要政府通过对制度供给的调整,加强对实力强的企业的约束机制和实力弱的企业的激励机制,提高对社保基金收入与支出的监管水平,保证社保资金的保值增值。2.建立有效的激励和约束机制,明确缴费级首先,统一机关、事业单位的养老金发放政策,缩减企业与机关、事业单位之间的差距,体现社会养老保险的公平原则。对于机关和事业单位,国家一直没有出台统一的社保政策,除一部分事业单位采用企业管理制度外,至今仍没有太大的改动措施,造成机关、事业单位和企业的社会养老保险制度不统一。主要体现在:人员流动时养老基金无法转移,影响了人员的正常流动;机关、事业单位养老金计发办法与企业不同,调节机制也不同,造成相同条件退休人员的待遇差距较大,10不利于社会平等。企业职工的工作压力和就业风险较高,工资待遇在总体上低于机关、事业单位的职工,如果在养老问题上再拉大差距,将有悖于社会保险公平的原则,这也是政府行政干预在效果上存在差异的一种体现,需要在今后的制度调整中解决这个问题。吉林省对机关、事业单位社会养老保险的改革相对滞后,具体的改革措施还没有推行。但是有一项原则应该遵守,即职工的收益应该与其承担的责任相对应。例如,可以根据职位级别划分缴费等级和替代水平,级别越高的职工在同等缴费金额下,其养老金的替代水平应该越高,然后随级别逐次降低,最终使整个体系向企业的社会养老保险制度靠拢,实现全社会范围内的制度统一。其次,要加大对弱势群体的扶持力度,确保公平原则在全社会范围内的深度和广度。比较有代表性的弱势群体是农民及乡镇企业职工。要采取相对宽松的政策,灵活的参保手段,合理的缴费标准,逐步将吉林省农民纳入到社会养老保险体系中。也