城镇化进程中失地农民就业问题研究-以保定市为例 行政管理专业

城镇化进程中失地农民就业问题研究——以保定市为例摘要：土地是农民的重要物质生产资料和收入来源，失去土地对于农民来说意味着失去了工作以及大部分的家庭收入。保定是全国人口最多的地级市，近年来，由于经济快速发展，城市规模扩大，失地农民的问题开始凸显，一些失地农民甚至因此陷入了无工作、无收入的状态。这些农民的就业问题制约着保定市城镇化发展。文章调查了保定市失地农民在就业等方面的实际情况，通过问卷调查、文献研究和走访相关部门的形式，探究得出影响失地农民就业问题解决的因素，并用SPSS软件对一些基本因素进行了相关性分析，从而提出了如下的结论：1.保定市失地农民有文化程度不高、工作不稳定、缺乏就业培训意愿等特点。2.现阶段导致保定市失地农民就业问题难的因素主要有社会经济因素、失地农民自身因素以及政策因素。3.政策建议：政府应加大对失地农民就业培训的力度，加强对失地农民的政策扶植。保定市应兼顾产业构成与就业结构的协调发展；高新技术产业开发区也应该对失地农民给予适当的就业倾斜。失地农民也应该树立正确的就业择业观念、积极收集就业信息。关键字：城镇化失地农民就业问题第一章引言1.1研究背景 自上世纪80年代以来，在世界经济大环境的影响之下，国内经济也发生了巨变，出现了三轮圈地热现象，在这样的背景之下，失地农民的就业问题越发尖锐。特别是近几年，随着中国城镇化的深入发展，城市用地规模扩张，大量农用土地被征用、占用，有些耕地甚至是通过行政手段征用的，由此一来，失地农民越来越多，其就业困难这一问题也备受社会各界关注。由于为数不少的失地农民在土地被征用、占用后并没有从农村户口转化为城镇户口，现阶段无法对中国的失地农民的数量做出确切的统计。2005年，为了了解失地农民的具体数量，我国社会科学院及相关部门对其进行了大范围统计。调查发现，由于城市的发展需要征用城郊结合部的土地以获取更大的发展空间，我国失地农民的现象主要集中在城市郊区，其中东部地区失地农民的状况尤其严重。按照当前得出的数据，我国共计5000万左右的失地农民，这一数据并非是一成不变的，而是以逐年递增的方式持续增长。据相关人士预计，截止至2030年，大概有5450万亩的耕地将会被占用，而失地农民的数量也会随之上涨，由目前的5000万人，涨至7800万人，届时失地农民的就业问题将会越来越严重。对于失地农民来说，因为缺乏学历与技术，在生活及就业方面困难重重，尤其是在当前的就业形势下，想找一份可心的工作真是难如登天。由于失地农民在经验、工种、主观意愿、技能等方面与当前的需求结构不一致，失地农民普遍遭遇着结构性失业带来的压力。尤其是在当前大肆开发耕地项目当中，这种情况更是屡见不鲜。即使部分失地农民在征地前有过到农村外就业的经历，但是这种经历显然已经不能满足现在企业对于工人技能和素质方面的要求。特别是当前，中国城镇化选择了以建立开发区为路径，许多城市大力发展高新技术、建立高新技术开发区，让失地农民面临着更加严峻的就业形势。楼培敏就曾在调查部分城市后指出，在国家级和升级开发区内，没有工作的失地农民占到了54.9%，远大于其它土地用途的地区。一些失地农民进入城市，成为农民工，但他们在工作上仍然遭遇着工作时间长、被拖欠工资等问题。2013年，我国统计局开展了一次大规模的调查活动，结果显示：目前我国共有2.6894亿农民工，其中，有41%的农民工每日工作时间均在8小时以上，这一比例随着时间的推移也在不断的上涨。有0.8%外出务工的人员被无良商家拖欠工资，这一数据与2012年相比，也有所上涨，由最初的5%，涨至0.8%。创业本应当是解决农民失地问题的方法，但现阶段我国在促进失地农民自主创业环境方面还存在一些不足，农民创业观念陈旧，同时缺乏具有针对性的就业培训机制。 此外，在生活方面，失地农民家庭收入收到影响，低收入家庭增多，同时缺乏有效的社会保障。从心理的角度来看，失地农民的落差很大，因为缺乏和技术，即便找到工作，也是低收入工作，令其对当前的生活状态产生不满情绪。不仅如此，还有一部分农民并没有对自己的生活做好规划，对前路的未知，令其陷入迷茫状态。虽然存在着有些有些被征地家庭凭借着家庭中有村干部的便利条件，在征地赔偿方面能够占有一定的利益，但大部分普通失地农民对于政府给予的补偿数额低，部分地方政府在占用耕地时不民主、不透明的情况感到不满意。河北省保定市区位优势极为明显，具有独特的地理环境与经济背景。自上世纪90年代伊始，保定市政府制定了科学、健全的规划，促进其经济快速发展。不仅如此，保定市还采取了一系列举措，深入城镇化的建设，例如：改造“城中村”，建设国家高新技术产业开发区，建成占地近1000亩的高铁东站等。然而，这些举措在为保定市的经济发展增添活力的同时，也带来了失地农民的问题，给保定市带来了一定的就业压力。但实际上，在解决失地农民就业这一问题上，保定市仍然存在诸多不足之处，譬如说：失地农民的工作得不到有效保障，农民在土地被征用后得到的赔偿较少，再加上部分村镇在土地征用、赔偿方面事务不透明，近年来关于失地农民的纠纷也屡见不鲜。例如2011年在保定市新市区颉庄乡郎村，就曾经发生过补偿费用遭挪用被检举后，村委会干部派人打伤检举村民的情况。倘若无法妥善解决失地农民的就业问题，那么不仅会加深开发商、政府与农民之间的矛盾，促使失地农民的生活遭遇重重困境，甚至会影响当地经济建设进程以及社会稳定。1.2研究目的和意义失地农民被视为城市发展的阻碍，一个规模庞大的边缘群体，是城镇化进程中将会遭遇的正常现象。然而保定市由于在失地农民社会保障、土地法规、补偿等方面存在缺陷，再加上土地农转非的快速发展，使得失地农民的群体日益增多，其问题也愈加严重。对此，有必要调查研究保定市在城镇化背景下失地农民的就业、生活现况，针对当前保定市在失地农民就业方面的问题提出政策建议，促进城镇化平衡、稳定发展，进而有效解决保定市农民就业困难等相关问题，加快建设和谐社会、文明城市的步伐。鉴于此，笔者认为，深入性解析当前国内失地农民的再就业问题，不仅具有一定的价值与现实意义，还是当前社会亟待解决的重要问题。1.3研究现状1.3.1国内研究现状现阶段，国内文献关于失地农民这一问题主要集中在三个类型上，即为：失地农民的社会保障、就业阻碍以及失地原因。（1）失地农民问题产生的原因 我国著名学者陈朋、周丹以及张华（2006）等人提出如下观点：据统计，我国目前共计5000万失地农民，这一数据是庞大的，而土地产权的二元属性是出现失地农民的主要原因。本文所提到的“二元属性”，一般是指土地具有双重属性，一种为非农业用途，另一种则为农业用途，二者之间存在一定的竞争性与矛盾性，无法共存。按照《土地管理法》及《土地承包法》两个文件中的规定，当土地属性为农业用途时，将会充分保护农民的产权及合法权益；而若土地属性为非农业用途时，那么地方政府及国家则掌握着这片土地的命脉，其产权、转让权及所有权均在政府手中。并且，非农业用地的比较利益明显大于农业用地的比较利益，而现行的《土地承包法》和《土地管理法》并没有明令禁止农用土地向非农化的转化。于是，国家可以以极低的征地补偿金将土地收为国有，再让渡这些土地的使用权，使这些土地在二、三级市场流转，从而获得利润。此外，由于地方政府具有自利性，在中国当前寻租成本稳定以及土地使用价格不断上升的背景下，导致寻租行为的发生；再加上地方政府考评政绩、官员为晋升而竞相发展经济的需要，导致地方政府大量征用土地行为的发生。 孙文华（2007）在分析经济转型过程中，地方政府道德风险与失地农民问题之间深层次的联系，从而得出:地方政府的道德风险具有内生性，甚至不同级别的地方政府之间会因利益发生合谋行为，加之中央和地方之间的信息不对称，导致失地农民的问题不能妥善解决。由此我们不难看出，地方政府的管理方式、经济背景及发展理念是妥善解决失地农民再就业问题的关键。 王庆（2010）在进行实地调查后发现，除了地方政府滥用权力、随意征地的因素外，城镇化的迅猛发展以及农民自身的因素也是产生失地农民问题的重要原因。在社会经济背景的带动下，城镇化进程不断推进，扩张了原有的城市规模，农村土地被大规模占用，将其开发为建设用地或工业用地，农民在无地可种又无技术在手的情况下，而失业在家。同时，当前城乡收入的差异也为农村人口向城市流动提供了内在动力，因而即便在城市许多权益得不到有效保障的条件下，大部分农民也愿意放弃土地，进入城市寻求更好的就业机会。（2）失地农民就业问题的制约因素 翟年祥、项光勤（2012）通过分析近5年来我国失地农民的就业状况发现，当前阻碍失地农民就业的因素主要有四方面，即：地方政府未对农民工就业与再就业给予足够重视，公共服务功能不完善；对当前国家制定的土地征用补偿制度产生强烈的不满情绪，对其后续的就业问题存在巨大的影响；农村教育体制落后、农民的综合素质普遍不高，缺乏技术性、职业性、素质性教育；农民缺乏技术、知识以及城乡分割的就业制度等，均是影响农民就业的重要因素。吴春、朱美玲（2012）在调查新疆乌鲁木齐市新市区失地农民的实际情况后主张，除了相关的就业政策法规不完备和农民工自身素质的因素之外，农民就业思想转变速度过慢也是制约其后续就业的关键性因素。失地农民在失去土地后，市民化准备不足，部分农民宁可等着政府的保障、赔偿，也不愿意从事其他工作，更不愿意到城市去找工作，因而错失许多宝贵的工作机会。（3）失地农民的社会保障 宋茂华（2011）认为，现行的失地农民社会保障存在缺陷，失地农民虽然能享受医疗保险，但仍缺乏养老保险和失业保险，社会保障待遇有待提高。并且，在补偿分配混乱、方式单一且标准过低的情况下，农民真正能得到得补偿更是少之又少。所以，宋茂华认为，为建立健全的失地农民就业机制以及社会保障体系，其首要工作应是提高政府对征地的补偿标准，为农民的后续就业、生活与工作提供强大的资金支持。 杨佳良、李录堂、汪红梅（2014）提出，失地农民的不同实际情况决定着其对于社会保障的满意程度。比较显著的影响因素有:失地农民家庭的每个年度的纯收入、就业保障、征地补偿标准、失地对农民的影响以及失地面积比例等。他们还提出：若要解决失地农民的就业问题，建立健全的社会保障体系，政府应该有所作为，成立独立的、为人民办实事的保障管理委员会，妥善解决农民的就业及养老问题。历数当前国内已有的文献资料，我们不难发现，社会各界已经意识到失地农民的就业及养老问题的重要性，是推进城镇化发展的重要因素。很多学者从不同的角度开展了分析与探究活动，并取得了可喜的成绩。但是，却缺乏对保定市城镇化进程中失地农民的研究，关于对失地农民就业现状的调查更如凤毛麟角。因此，本文在研究失地农民就业问题时，选取保定市区内失地农民为研究对象，调查其就业状况，提出政策建议。1.2.2国外研究现状其他国家在对于失地农民就业等方面的问题研究结果及文献资料较少。然而，在解决方式上，取得的成绩却是有目共睹的，确保了失地农民的合法利益，保障其就业及今后的养老问题。以美国为例，在国家出台的《联邦土地政策管理法》这项法律文件中，曾明确规定：联邦政府应充分保障农民的权益，鼓励农民以合法的方式来保护耕地。政府在尊重农民的前提下，才能对进行征地，双方本着互利、自愿以及平等的原则，才能签署土地转让协议，同时政府及相关部门应给予农民一定的补偿。通常情况下，补偿标准需参考预期土地价格及当前市价。在日本，政府建立了一系列严格的、公平的、规范的土地征用审批制度。经过审批后，政府需要对因失去土地而失业的农民给予一定数额的经济赔偿。赔偿标准参考附近土地交易价格及市场价格等。在西方国家，虽然有关失地农民问题的文献相对较少，但有英国、日本、美国等国家处理失地农民问题的成功案例。为我国妥善解决失地农民就业及养老问题提供了科学的、有效的意见。1.3研究方法（1）文献研究：通过中国知网、学校图书馆、和现有书籍等途径搜集中外学者有关失地农民就业问题的文献资料，在已有文献的基础上进行归纳、总结、分析，得出结论。（2）实地调查：通过走访保定市以及市辖区的国土资源局采集相关数据，同时调查、采访部分失地农民，了解相关情况。（3）抽样调查：相关部门为了了解失地农民的补偿、收入及就业情况，采用了填写问卷这一调查方式，为后续政府制定就业保障体系提供了充足的理论依据。（4）相关性分析：运用SPSS等高科技软件，分析目前失地农民就业困难的根本原因，并提出有效的解决措施。1.4研究思路及框架为了更好的分析、探究保定市失地农民就业困难及今后养老等相关问题，文中第二章阐述了相关观点及理论，诸如：社会保障理论、就业理论、城镇化进程问题以及失地农民的内涵等。第三章基于多个角度，分析了出现失地农民的根本原因。第四章以保定市区为例，介绍城镇化的发展现状以及近三年来保定市市区内农民失地的情况。除此之外，本章还采用了抽样调查的方式，来了解失地农民当前的生活状态与就业情况。第五章则研究了制约失地农民再就业的根本原因。通过研究保定市失地农民的现状以及失地农民就业问题的阻碍因素，进而在第六章提出政策建议，第七章得出结论。本文研究框架如下：第一章：提出研究保定市失地农民就业问题的目的、意义和方法，总结国内外研究现状。第一章：提出研究保定市失地农民就业问题的目的、意义和方法，总结国内外研究现状。第二章：介绍有关失地农民就业问题的相关概念和理论基础。第三章：分析当前出现失地农民问题的原因。第四章：介绍保定市城镇化发展状况和农民失地的现状，并对失地农民在就业、社会保障等方面进行抽样调查。第五章：依据抽样调查结果，对当前阻碍保定市失地农民就业问题解决的因素进行研究。第六章：根据研究得出的阻碍因素，对解决保定市失地农民就业问题提出政策建议。第七章：得出结论。图1-1研究框架1.5创新性本文基于研究视角，采用抽样调查的方式对保定市事业农民的再就业问题进行了深入性的分析与探讨。近几年对于失地农民的社会保障、就业问题和身份变化方面的研究有很多，但缺乏以保定市作为研究对象调查失地农民就业问题的相关研究。在开展分析与研讨活动之后，找出阻碍失地农民就业的根本原因，并制定有效的解决方案，妥善解决保定市农村剩余劳动力及失地农民的就业困难等相关问题。其次，在研究内容方面，本文抽样调查了保定市失地农民的实际状况，因而具有时效性以及现实意义。当前已有的文献上，其研究视角、规模、范围过于宽泛，并未深入了解当前我国农村失地农民的生活状态与就业情况。本文将收集到的信息与相关理论结合，更有效地针对失地农民的实际状况提出政策建议。第2章失地农民就业问题的理论基础2.1失地农民 在我国社会转型以及经济发展的历史进程中，出现失地农民是十分正常的现象。截止到目前，学术界仍然未明确的给出关于“失地农民”这一概念的具体定义。但是，笔者认为，应从经济学及法学的角度出发，对其进行诠释与定义。基于法学角度给出的定义为：我国著名学者赵蓉（2006）提出，所谓的失地农民，通常是指具有城镇户籍，在政府征迁土地之后，失去土地所有权而而新赋予这些人的权利，如政府相关的土地赔偿政策，并不能得到有效保障和落实的特殊社会群体。秀涓与孙旭有提出如下观点：在城镇化进程中，不可避免的会出现大量的失地农民，主动或被动丧失土地经营权的弱势和受歧视群体，其失地原因主要包括政府不完善的监督管理机制、模糊的土地产权界定以及不健全的征地法律法规等。从经济学角度给出的定义为：在城镇化及社会发展过程中，因为建设、工业、经济以及住房等多方面的需要，对农村的耕地进行征用，而出现了一部分失去土地而就业困难的农民。陈忠浩与陈建明两名学者也对此问题进行了深入性的探究，他们认为，所谓的失地农民，一般是指政府在征用土地之后，失去土地而成为农村剩余劳动力的人员。刘彦随（2010）则认为，所谓失地农民，是指在进行城乡建设发展过程中基于建设需要，因占用、征用农村土地，失去土地部分或全部合法经营权的弱势群体。笔者认为，在定义失地农民这一概念时，应参考下述几方面因素，具体为：（一）失地农民往往面临着农民身份发生变化、生活得不到充分保障的问题。（二）将丧失土地所有权视为失地农民最为典型的、不可缺少的特点；（三）城镇化的快速发展是产生失地农民的根本原因。2.2城镇化 城镇化，亦被专业学者誉为城市化，是一个城市的动态发展过程。城镇化是一个农村向城市、农村用地向非农用地、第一产业向第二产业、农业向非农业演进与发展的动态过程，它不仅是促进国家、民族与城市经济发展的主要元素，还是社会与时代发展的必然结果。城镇化的特征主要有：首先，经济方面，商品经济发展迅速，生产力水平得到了显著提高，生产结构中农业生产的比重逐渐降低，经济活动集中，金融、信贷、贸易、科学技术、信息、服务等系统综合功能加强；其次，在城镇化进程中，人口与城市规模始终处于扩增状态中，加强了人口的聚集能力，促使人口密度越来越大；另外，社会生活方面，人际关系逐步业缘化，个人地位和角色容易发生变化，人们对公共设施和公共服务的需求逐渐增强。一般情况下，城镇化经济指标与城镇化率是衡量一个国家社会发展及经济发展的重要指标。“S”曲线理论中曾提到： 城镇化发展最快的阶段为—城镇化水平处于20%-70%之间，预示着这个城市的经济及社会发展水平处于前端。总而言之，所谓的城镇化，简单来说，即是农村人口向城市转移的动态过程，对科技水平的提高、产业结构的升级、经济水平的进步有着一定的促进作用。同时，在农村转化为城市的过程中，农村居民的生活也发生了重大变化，农村与城市的交流逐渐增多，有利于缩小城乡差距。但是，在现代化及城镇化的快速发展时期，对土地的需求也处于不断上涨状态，如此一来，农村耕地便被政府征用，用于建设或工业等方面，而失去土地的农民，则面对当前社会上严峻的就业形势而止步不前。在城镇化发展过程中，产生大量的失地农民是难以避免的现象，当然，这也是制约城镇化、现代化发展的主要因素。2.3就业理论 就业问题是社会广泛关注的焦点问题之一，中西方学者一直在尝试着从不同的视角研究与就业相关的理论。早期的传统就业理论以J.B.Say的自动均衡理论为代表，认为市场能够自动地调节供给和需求的平衡，这种无形力量的自发调节能够使就业问题得到解决。但当20世纪30年代，多数西方国家遭遇严重的金融危机冲击后，劳工失业的问题大量出现，而传统的就业理论并不能解决这种问题。在这样的情况下，现代就业理论获得了社会各界人士的接受与认可。西方著名学者凯恩斯曾提出如下观点：在放任及自由的情况下，就业基本上是一个不能实现的愿望。因此，需要政府的政策管理来应对失业问题。虽然凯恩斯认识到了市场经济的不足，但是他的理论并没有注重就业的本质问题，并且忽视就业的结构性变化。继就业理论之后，学术界陆续又出现了诸多流派，提出的观点也如繁星之多，诸如劳动力市场分割理论以及刘易斯提出的就业理论等等。2.3.1不充分就业理论 西方著名学者J.M.Keynes曾提出：失业类型涵盖两种，即“非自愿失业”与“资源性失业”，前者包括隐蔽性失业、结构性失业以及摩擦性失业。而社会需求的大小，则是决定充分就业的关键性因素。当社会供给大于社会需求时，过剩的产品不但使得生产者需要以低于成本的价格销售产品，而且会出现货物积压的问题。在没有达到预期收益的情况下，生产者会选择缩小生产规模，甚至停止生产，导致劳动力过剩，失业人数不断攀升。 经过研究，凯恩斯得出以下结论:在政府并未作出宏观调控这一决策时，若有效需求仅由投资需求及消费需求两个方面构成，那么充分就业将很难实现。一般情况下，有效需求存在缺陷主要是下述原因导致的，即：流动性偏好、资本边际效率以及边际消费倾向等等。所以，在并未构建健全、科学的市场机制时，放任、自由的交易状态，无法平衡供给与需求之间的关系，促使经济发展趋势发生大幅度扭转，逐渐萧条，这也是产生失业的根本原因。鉴于此，若要确保经济水平正常、稳步发展，有效解决社会人员的就业问题，当地政府应有所作为，制定一系列的促进手段与宏观调控决策，为解决就业问题提供充足的理论依据。2.3.2二元经济理论 发展经济学的代表人物W.A.Lewis亦对此问题进行了细致性的研究，他从城市化与工业化相结合的角度出发，对发展中国家就业困难及相关问题进行了深入性的探究。他提出如下观点：二元结构属性是导致发展中国家就业困难的主要原因。而上文中提到的二元经济结构，即现代生产部门（包括服务业与工业部门），另一个则是传统的生产部门（诸如农业部门等）。在对于二者关系的研究上，W.A.Lewis作出如下解释：一方面，先进部门可以说带动了地区的经济发展。对于传统农业部门而言，由于缺乏业务量，其生产率几乎为零，从而导致了剩余劳动力及隐蔽失业等现象的出现。在这样的背景下，工业部门的长时间运作，形成了剩余产出，通过二次投资的办法，扩大当前已有的资本规模，增加资本存量，为更多的人提供了充足的就业机会，这不仅是促进经济发展的主因，还是妥善解决农村剩余劳动力的有效方式。另一方面，由于工资水平低下，而产生了过多的失业人员。而经济的进步与发展却是促进经济发展及人员就业的先决条件。在这种矛盾的影响之下，劳动力逐步向工业、城市等方向聚集。其根本原因是农业部门发展速度快、人口多且边际生产率低，侧面反映出农村由于失地问题，仍然属于剩余劳动力集聚状态。与传统农业部门相比，工业部门的就职人数少，且生产率较高。尽管两个部门间的货币收入的某些差别只是人们的错觉，因为从事农业生产的工人有些收入是以实物形式，其购买食品、住房，以及在交通等方面的成本花费较低，但是在许多国家，业部门的收入均要高于农业部门，也正是这个原因，很多劳动力均向开始向工业部门靠拢。工业部门有效解决了农村剩余劳动力就业难等问题，对促进文明社会的发展、经济的进步有着不可比拟的重要作用。2.3.2劳动力市场分割理论 另一种较为著名的就业理论“分割理论”，由美国经济学家P.B.Doeringer和M.J.Piore于20世纪60年代首次提出。根据这一理论学说，我们不难发现，两名学者认为劳动力市场具有明显的流动性与非竞争性特征。由于性别、种族、教育背景、技能、制度因素等方面的差异，劳动力市场会出现分割。一般可将其分为两个部门，即外部市场与内部市场，与外部市场相比，内部市场的工作环境及待遇相对要高一些，而外部市场的你工作环境、待遇及福利方面则要略差一些。劳动力在两种市场之间的流动较为困难，如果同样出现失业的情况，内部市场的劳动者会选择等待就业机会而不会去工资水平低的外部市场工作，这种情况属于自愿失业；而外部市场的劳动者由于缺乏必要的技能而不能进入内部市场就业，这种情况属于非自愿失业。在我国，劳动力市场分割这一现象屡见不鲜。城市居民享受着较为优越的工资和福利，一些农民工即使能够进入城市，往往也处于二级劳动力市场，面临着工作条件差、工资低、权利得不到有效维护等困难。加大了失地农民的就业难度。2.4就业与产业的关系技术因素、产业结构和就业结构存在千丝万缕的联系，能够在平衡市场供需关系的同时，改变不利的就业趋势。Kalz和Murphy通过对美国部分行业的研究解释了产业与就业之间的联系。他们认为，随着技术的不断进步，对于劳动力的需求会由低技能逐步向高技能转变，而对于高技术工人相对需求的增长是导致就业、工资不平等现象的重要原因。西方著名学者VanReenen与Machin共同提出如下观点：技术化趋势是当前市场上择选劳动力的重要标志。在多种先进技术日益普及的情况下，对于技术含量相对较低的工人的需求也在不断下降。 在中国，由于技术进步和产业结构升级的作用，越来越多的企业对于职工有了更高的文化技术要求。而失地农民由于缺乏学历教育与文化技能，促使其在越来越严峻的就业形势下无路可选。2.5社会保障理论 社会保障的实际概念为：由中央政府进行统一管理的、由一系列完整、规范的福利及保险项目构成的体系，为了保障我国公民摆脱或免于遭受人为或自然灾害的影响，从而为其提供的生活保障。社会保障的目标，是国家或政府依据有关法律法规，旨在维护经济发展、社会稳定和劳动力的再生产，促进社会公平。所以我们不难看出，社会保障具有“减震器”与“安全阀”的双重作用。A.C.Pigou学者提出下述观点：增加货币的附加值与边际效用，是满足居民实际心理需要、促进经济发展的红药举措，将富人的剩余财富用以保障穷人的基本生活。可通过强制性转移或自愿转移两种途径予以实现。自愿转移是指具有一定经济基础的企业或个人自愿捐助，从事福利或公益事业；而后者是指国家通过税收，如累进所得税和遗产税，通过支付养老金，穷人失业救济，医疗保健福利金，教育补贴，住房补贴直接使得穷人的实际收入增加，或者政府通过向最急需的物资日常生产部门和服务单位给予税收优惠或补贴，以此来惠及穷人。在《资本论》与《哥达纲领批判》着两部著作中，恩格斯与马克思也详细的阐述了他们对社会保障这一概念的理解。他们认为，社会保障为物质资料再生产的顺利进行和社会的稳定，奠定了一定的物质基础，提供了必要的条件。社会保障基金是由具有一定经济实力的企业或个人剩余财产所构成的。不同形式、来源渠道的保障基金，都具有一定的价值与意义。另外，社会保障应覆盖我国所有的城市及农村地区，特别是那些丧失劳动能力、年事已高及年幼的人口。 所以，社会保障作为实现社会公平再分配的重要手段，应当在兼顾效率和公平的前提下，尽可能的向弱势群体倾斜。失地农民也隶属于我国弱势群体，因此，应将其列入社会保障体系之中。众所周知，农民对土地有着非同一般的热情与依赖，一旦失去土地，对农民而言，即失去了生活的全部意义以及经济来源。若政府并未制定完善的、规范化的、覆盖能力强的社会保障体系，那么将会引发由失地农民引发的一系列就业困难等问题，甚至会威胁到社会的公平与稳定。因此，我们不难看出，建立健全的、规范的社会保障体系是妥善解决失地农民就业困难等一系列问题的重要途径。第3章失地农民就业问题出现的原因3.1中国城镇化的迅速发展，征地过多过急 自我国改革开放伊始，经济的提升带动了城镇化的发展，并于短时间内迅速覆盖了我国农村地区。据相关部门统计，1978年，我国城镇化率仅为17.92，发展至2010年，城镇化率大幅度上涨，已经高达47.50%。到2013年时，这个数据再次上涨，为53,7%，与2012年相比，提高了大概1.2个百分点。城镇规模及人口也有所改变，2011年，城镇人口扩张至6.9亿人。城市数量由最初的193个，扩建到如今的657个。大城市以及省会城市城镇化发展速度快，以珠三角、长三角、京津冀为代表的城市集群的人口增长速度均位居全国前列。 但是，在城镇化进程中，仍存在很多不足之处，对城镇化发展的质量与规模存在较大影响；首先，东部地区发展相对较快，其城镇化质量、规模与数量均高于西部地区。其次；人口老龄化问题严重。国内有280个城市均面临着这一问题，老龄化比率已经在7%以上。很多经济落后的城市，因为缺少青壮年劳动力，而无法带动地区经济的发展。可见老龄化现象所带来的一系列尖锐问题已经日益凸显。城镇化的发展，需要建立更多的城镇、开发区以及工业地区，通过各种隐蔽、公开、非法或合法的方式来征用农村的耕地面积。尤其在是2000年以后的“圈地浪潮”中，农业用地转化为城镇建设用地的趋势更是以前所未有的速度膨胀，失地农民的数量因此激增。这些农民在失去土地这一重要物质生产资料和生活来源之后，就业问题也随之而来。即便是有些农村户籍的失地农民选择来到城市打工，寻找更好的就业机会，他们也面临着城乡户籍壁垒带来的“半城市化”问题的困扰。我国被划为城镇人口的农名工数量高达2.34亿。但是这些人在公共服务、医疗、教育及就业等方面却并不能享受和其他城镇人口一样的平等待遇。3.2就业渠道的弱化就业渠道的弱化主要表现为就业安置的普遍缺少，自主创业和自谋职业方面缺乏经济和技术的支持两方面。在上世纪90年代以前，为了解决失地农民的就业问题，政府制定了完善的补偿安置策略，给予其货币、住房或就业等方面的补偿，有效缓解了失地农民的焦躁情绪及就业矛盾。而随着社会的发展，企业用工制度也进行了大面积的变革，政府大多采用一次性补偿的方式，取缔了以往多方面的补偿策略，让失地农民自主选择出路，加大了农民的就业难度。另一方面，许多失地农民没有资金支持，没有文化技术和打工门路，他们很难在竞争日益激烈的人才市场上找到合适的工作，更缺少自主创业的资金和技术等方面的支持。在自谋职业及创业的严峻形势下，增加了农民的就业难度。3.3现行制度存在的缺陷当前，制度上的缺陷主要表现为企业用工制度的缺陷和征地制度和赔偿方面的不足三方面。从企业制定的用工制度上来看，由于失地农民缺乏学历教育与技能，在工资收入及招聘入岗等多个方面均受到了不平等待遇。而生活中，农民的情绪也非常低落，经常因为没有城市户口而受到社会的排挤。一些工作环境好、收入较高的工作岗位更倾向于城市居民，阻碍了失地农民寻找更好的就业机会。而给予农民的就业机会往往是工资收入低、劳动强度大的岗位，缺乏对失地农民的吸引力。部分用人单位甚至采用双轨用工制，将工人分为城市职工和农村职工，造成了报酬分配不公的现象，也在一定程度上阻碍了失地农民外出打工、寻找就业机会的动力从征地制度这一角度来看，宪法对“公共利益”这一概念的界定十分模糊。虽然现有法律在土地承包方面承认了农民在承包期内拥有对土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权，但是目前国家出台的法律认为农村土地的合法权益并非是农民，而是集体或政府。这种土地的所有权和经营权的分离实际上造成了产权界定的模糊，因为作为集体成员之一的农民，对于承包土地的决策权和收益权是不明确的。因而也无法明确土地的利益主体。另外，我国在征用土地时还存在大量土地闲置的现象，当前在我国被征用的土地中，征用后被利用的土地只占征用土地总数的67%，尚有超过30%的土地处于“批而未征”或“征而未用”的状态。征地制度方面的漏洞导致了失地农民的增多以及失地农民在收益分配时不能得到足够的资金支持就业或创业。我国现行的征地补偿费用低于土地市场价格和土地出让价格,仍旧存在严重的“低征高卖”现象。也并未考虑农民就业培训及自主创业所需要的成本，给出的补偿甚至无法维持日常生活。引发了激烈的矛盾，也无法妥善解决失地农民就业困难及后续的养老问题。第4章保定市市区城镇化和失地农民的基本情况4.1保定市城镇化发展状况 河北省保定市具有特殊的地理位置，市内涵盖三个区域，即新市区、北市区、南市区，还新建设了一个技术产业开发区。素有“首都南大门”与“经济重地”等荣誉之称。近几年来，保定市投入大量的人力与无力，旨在推动城镇化的发展，试图与首都、上海等城市的发展并列，成为国家重点的经济建设用地。2015年，保定市经过多次会议研讨，制定了如下建设任务，即“加快对北部低碳新城、南部保定汽车科技城、西湖体育中心、东湖文化中心及高铁片区的建设，打造大城市的规模与格局”，在这一决策的号召与影响之下，保定市城镇化进程不断推进，人口也处于持续增长状态，取得了较为可喜的成绩。从城区面积看，近几年保定市经济发展迅速，城市用地面积总量迅速增长，城区规模也有所扩大。特别是在2008年至2010年实施“三年大变样”工程期间，建成区以及城市建设用地面积都迅速扩大。2009年保定市建成区为103平方千米，到了2013年已经扩大至141平方公里，5年间扩大了38平方千米。表3-1保定市2009-2013年城镇化用地变化情况统计年份建成区面积（平方千米）城市建设用地面积（平方千米20091031102010131131201113213220121331332013141135数据来源：2009-2013《保定经济统计年鉴》基于城镇化率及人口规模等角度来看，2000年，保定市的城镇化率仅为23.4%，发展至2010年，通过多个部门及民众的共同努力，已经增至45.6%。人口基数也不断上涨，常住人口总数达到1103639人，非农业户口人数共计1016942人，较前几年增长迅速。据相关人士预计，截止到2020年，保定市的城镇化水平将在57%以上，而人口也将增长至7000万人左右。同时，近年来保定市政府也在积极对“城中村”进行改造，以加快推进城镇化建设，提高城镇化水平。现阶段，保定市区共建设了75个城中村，共计3万村民，所用面积高达4.2万亩。在《市区城中村拆迁改造实施办法》与《关于加快失去城中村拆迁改造的实施意见》等文件中，保定市计划利用三年的时间，来改造已有的75个“城中村”，投资200亿元人民币，并聘用了诸多专业人士，力争实现“三年大变样”。表3-22009-2013年保定市和河北省城镇化率年份保定市城镇化率河北省平均城镇化率全国平均城镇化率201342.93%48.12%46.50%201241.58%46.80%49.70%201140.36%45.60%51.30%201035.85%43.74%52.57%200933.47%41.90%53.73%数据来源：河北省统计局然而，就总体情况看，保定市城镇化水平依然较低，城镇化率依然远远落后于河北省平均水平。（见表3-2）而在现有的城区，也存在着在城镇化建设中较为常见的土地利用方面的问题。当前保定市内农业用地较少，相对的，工业占地面积较大。有资料表明，在保定市新增的建设用地中，农用地占到了79.69%，其中又有60.53%来自耕地。近几年来，特别是在北市区，征用耕地用作住宅建设用地的现象日益增多。同时，虽然城市面积正处于不断扩大的状态中，但是由于土地利用率较低及其他原因，导致严重的土地资源浪费情况。并且，在“城中村”改造的过程中，还存在着强制、半强制拆迁，违规卖地，“城中村”垃圾无人治理等问题。总体而言，保定城镇化发展的潜力依然巨大，还需要妥善处理城镇化进程中出现的一些问题。4.2保定市区城镇化进程中农民失地情况经过调查统计，仅从2011年至2014年年底，在保定市区下辖的3个区，1个国家高新技术产业开发区，15个街道，12个乡镇中，涉及到失地的共计10个乡镇，3个街道（保定市市区部分村镇属于街道管辖）。失地情况大部分发生在市郊的城乡结合部，其中又以高开区征收农民的土地最多。北市区征收村镇土地面积共计15.3457公顷，其中征收韩庄乡卢庄村土地2.9181公顷，征收东关街道刘庄村土地12.4276公顷。南市区共征收了9.5234公顷的耕地，其中，有0.4868公顷为公共服务及管理用地；2.3617公顷为杨庄乡东高庄村土地；1.4341公顷的绿化草地；0.2021的八里庄土地；5.0387公顷的东小庄村土地。新市区征收村镇土地面积共计11.4908公顷，其中征收南奇乡北奇村土地0.5142公顷，征收西王庄村土地0.4681公顷；征收江城乡江城西队村村地和吴庄村村地3.0710公顷，征收后高庄村村地1.6508公顷，征收石家庄村0.8486公顷；征收富昌乡小汲店村村地0.1528公顷；征收颉庄乡水碾头村村地1.0420公顷；征收新市场街道中廉良村土地1.0378公顷；征收东风街道西大园村村地0.0829公顷。高开区征收村镇土地面积19.6779公顷，其中征收贤台乡中南韩村土地4.0192公顷，征收中贤台村土地2.7598公顷等等。4.3保定市失地农民就业状况保定市采用一次性货币补偿的征地方式。然而，由于缺乏适当的安置措施和赔偿，市区内仍有相当一部分的失地农民的失地失业状态未能得到改善。为了深入性的了解当前失地农民的生活状态与就业情况，笔者展开了一次大规模的调查活动，采用抽样调查的方式，向征收失地数目相近的韩庄乡卢庄村、杨庄乡东高庄村、贤台乡中贤台村以及韩村乡西廉良村村民发放失地农民调查问卷，总共发放100份问卷，来了解失地农民的收入变化、就业满意度以及当前的从业情况等。调查于2015年1月26日—2月3日进行，调查四村村民各25人，其中男性56人，女性44人，无因残疾和疾病而丧失劳动力者。本次调查的结果如下：被调查的失地农民的基本情况调查对象的平均年龄为40.07岁，有46%的农民具有中专或高中学历，32%的农民为初中学历，14%的农民为小学学历，而具有大专中专学历以及大学学历的人则分别占4%和2%。2%的农民并未接受过素质及知识等方面的教育。此外，在被调查的失地农民当中，大部分农民失去土地的时间大部分在三年之内。（如表3-33-43-5）表3-3失地农民年龄分布年龄20-2930-3940-4950-59≥60合计人数183026224100百分比18%30%26%22%4%100%表3-4失地农民的文化水平文化程度小学以下小学初中高中（含中专）大专大学合计人数214324642100累计百分比2%16%48%94%98%100%表3-5失地农民失地失去土地的时间数据来源：调查问卷(2)被调查的失地农民的就业情况为了排除年龄大而退休的因素，关于就业情况的调查仅针对60岁以下的失地农民。通过观察上述图表（3-4），我们不难发现，在政府实施征地决策的前后，农民的就业情况出现了很大的变化。大部分农民在严峻的就业形势下，并未找到理想的工作。根据调查结果，处于失业或待业的农民由征地前的7人上升到征地后的12人，另有34人在征地后没有找到稳定的工作，比征地前多了10人。此外，有稳定工作（包括务农在内）的人数也有了明显下降。（如表3-5）表3-6失地农民征地后的就业情况有稳定的工作（包括务农）有工作但不稳定失业或待业合计征地前6524796征地后50341296数据来源：调查问卷从月收入这一角度来看，在政府实行征地行为之后，有49%的农民月收入不足2000元，而27%的农民月收入甚至不足1000元，仅有2%的失地农民月收入在3000元以上。（详情参见下述图表3-6）表3-6失地农民征地后的月收入情况收入状况1000元以下1000-2000元2000-3000元≥3000元合计人数264721296百分比27%49%22%2%100%数据来源：调查问卷有38.54的失地农民认为，在失去土地之后，月收入水平无法维持自己的日常生活；有17.79的失地农民认为月收入仍然同从前一样，并无明显变化；仅有36.46%的失地农民认为收入较之以往要增加许多，改善了自身的生活。（详情参见下述图表3-7）表3-7失地农民征地前后收入变化情况人数百分比收入增加3536.46%收入减少3738.54%基本持平1919.79%不愿透露55.21%数据来源：调查问卷在征地后失地农民的从业状况方面，本文发现，有27位农民在失地后从事生产运输类工作，这一部分农民占到了被调查总数的29%。从事个体经营和在工厂企业中任职的分别占总数的19%和11%，从事服务业的占到了被调查总数的9%，在技术部门任职的最少，仅有2人。4%的失地农民无业，26%的失地农民则从事其他行业。（详情参见下述图表3-8）图3-8失地农民从事职业现状数据来源：调查问卷在本次调查中，笔者发现，56.25%的农民认为，在征地之后，自己并未找到理想的工作，对当前的生活状态产生了强烈的不满情绪；31.25%的失地农民认为征地之后生活的较为安稳，对现状持满意态度；而12.5%的农民则认为当前的状态非常的不好，生活质量始终无法提升，征地对其心理及生活状态影响很大。（详情参见下述图表3-9）。图3-9失地农民就业满意度（单位：人）数据来源：调查问卷在对60岁以下的失地农民进行的就业培训调查中，有半数以上的人认为没有必要进行就业培训，这部分人占到了被调查者总数的51%，仅有26%的人认为对失地农民进行专门的就业培训时有必要的，而有22.91%的失地农民则持无所谓的态度。而在认为没有必要进行就业培训的失地农民当中，大部分人认为接受就业培训无意义。（如图3-10和图3-11）表3-10失地农民的就业培训意向（单位：人）数据来源：调查问卷图3-11认为没有必要接受就业培训的理由数据来源：调查问卷从就业渠道这一角度来看，通过招聘会去找工作的失地农民有27.08%，而另有44.79%的农民是遍撒关系网，认为亲戚朋友的介绍更有快速、有效。再次是电视广告和企业的招聘启事，分别有14.58%和13.54%的人认为其是最有效的就业途径。由此可见，大部分失地农民仍然更加青睐依靠亲朋好友介绍工作。（如表3-12）表3-12失地农民认为最有效的就业途径途径人数百分比亲朋好友的介绍4344.79%招聘会2627.08%电视广告1414.58%企业的招聘启事1313.54%网络途径00合计96100%数据来源：调查问卷在影响失地农民择业因素方面，有52.08%的失地农民认为，文化程度的高低是影响导致当前失地农民择业的最主要因素。认为失地农民的择业受人际关系影响的比重为35.41%。另有6.25%的人认为，路途遥远、交通不便影响着其择业。（如表3-13）表3-13失地农民择业因素认知因素文化程度距离和交通社会关系其他合计人数50634696百分比52.08%6.25%35.41%6.25%100%数据来源：调查问卷政府的安置补偿在农民被征地后，绝大多数获得了政府的货币补偿，还有2人没有获得补偿。有很大一部分的失地农民只得到了政府的一部分补偿，占到了53%，另有13%的人表示政府没有兑现补偿，认为政府完全兑现补偿的人占到了34%。（如表3-14和图3-15）。表3-14政府补偿方式货币补偿其他补偿没有补偿合计人数9802100百分比98%02%100%数据来源：调查问卷图3-15政府补偿的兑现情况数据来源：调查问卷很多农民均有这样的想法，在征地这一过程中，政府的决策及行为中存在很多问题。在受访村民中，有40人认为政府在补助方面存在弊端，有37为村民认为现阶段政府在处理失地农民的社会保障方面存在问题。认为政府在应对拆迁和其他问题方面存在弊端的人数分别为12人和11人。（如图3-16）图3-16失地农民认为政府在征地过程中出现的弊端数据来源：调查问卷结合上述抽样调查，本文认为，现阶段保定市失地农民的就业状况有如下特征：①在土地被征收后，大部分失地农民的收入状况收到了影响，仍有相当一部分失地农民处于没有稳定的工作或是失业的状态；②失地农民所持的观点为：失地农民就业困难是由于社会关系及文化程度双重原因导致的；③大部分失地农民仍然缺乏接受就业技能培训的积极性，而认为就业培训无意义是其中的重要因素；④失地农民所了解到的就业渠道相对单一，多数失地农民仍然偏向选择通过亲戚朋友介绍获得工作机会；⑤政府制定的赔偿标准过低，无法保证其生活所需，因此，政府应提高在这方面的执行力度，充分保障失地农民的合法权益。4.5失地农民就业的交互分析 为研究抽样调查中各项因素对于失地农民就业的影响及其程度，本章对就业的双变量进行交互分析。4.5.1就业与农民基本情况的双变量相关关系表4-17中的相关系数由抽样调查中“失地农民的基本情况”一项所得，其中：性别：男=1，女=2；年龄：年龄=出生年-2015教育：小学=1-6年，初中=1-9年，高中（包括中专）=1-12年，大专=1-15年，大学=1-16年征地年份：按公历年计算Y1=有工作，Y2=无工作运用SPSS分析得出双标量关系如表4-17。表4-17就业的双变量相关系数性别年龄教育征地年份0.0010.4660.5170.301lambdagammagammagamma根据上表可见，在调查涉及的性别、年龄、受教育程度和征地年份这些失地农民基本情况对于就业的影响关系中，年龄、受教育程度和征地年份对于就业有着较强的相关关系，显著性水平较高。而性别对于就业的相关关系较弱。相关关系由强至弱依次为：教育0.507；年龄0.466；征地年份0.301。数据显示：就业和年龄之间的关系较为密切。年龄越小，那么则表示更好择业。就业和农民的受教育程度息息相关。知识、技能及学历越高，那么则表示找到理想工作的可能性则越高。征地年份与就业相关。征地时间越短，那么则表示就业情况越好。4.5.2就业的交互分析表4-18是征地后就业的年龄、受教育程度和征地年份的描述。表4-18征地后就业对年龄、教育程度和征地年份的描述类别指标年龄受教育程度征地年份有工作均值Mean36102012中位数Median3692011最小值Minimum1632004最大值Maximum57162014标准差Std.10.133.13.5分组中位数36102011无工作均值Mean3882011中位数Median3882010最小值Minimum1702000最大值Maximum59122014标准差Std.12.583.34.3分组中位数3882010总体均值Mean39102012中位数Median3892011最小值Minimum1602000最大值Maximum59162014标准差Std.11.293.23.8分组中位数30102011数据来源：调查问卷 由数据可知，从业者在年龄上较无业者更具优势，在受教育年限上也有一定的差距，但在征地年份上从业者和无业者的差别较小。相比无业者而言，已经参加工作的失地农民，大概要比其多受到2年的素质教育。在抽样调查中，征地后失去工作的人中，虽然也有受过高等教育者，但大多数无业者只具有初中学历。第5章影响保定市城镇化进程中失地农民就业问题的制约因素 影响失地农民就业问题的因素是多方面的，不仅有政策制度方面的原因，而且还包括了失地农民自身的主观因素和社会经济的客观因素。通过上一张对于失地农民的抽样调查以及就业的相关性分析，本文认为，现阶段制约保定市失地农民就业问题解决的因素主要有以下几个方面：5.1社会经济因素5.1.1市场的需求与失地农民的劳动供给不对称市场需求和失地农民的供给不对称，主要是由保定市的工业构成和失地农民素质两方面造成的。近几年来，在周边城市经济快速发展的引领之下，保定市正致力于发展第二产业。尤其是在工业方面，除了原有的基础雄厚的传统工业，近年来加大了对高技术附加值产品的投入。由于过于看重工业，让风帆集团、化纤集团、天威集团以及乐凯集团拔地而起，在带动当地经济发展的同时，还产生了大量的劳动力需求，有效解决了农村剩余劳动力的就业问题。并且，这些职位往往需要工作者具备一定的技能，比如保定市天威集团和风帆集团就要求应聘者须具有大专及以上的教育程度。然而，失地农民大多数缺乏相关的技能和素质，只有少数能够具备较高技能。在本次调查活动中，笔者发现这一问题：很多失地农民的最高文化水平仅为高中或初中，加大了失地农民的就业难度。因此，当前失地农民的劳动力供给，并不符合现阶段保定市劳动力市场的需求，一些大、中型企业中仍然存在着熟练技术工人供不应求的问题。而文化程度以及劳动技能的缺乏，使得失地农民的就业市场变得狭窄，可以选择的职业减少，出现了结构性失业。促使失地农民面临着越来越严峻的就业形势。5.1.2保定市就业市场的激烈竞争大学毕业生的基数越大，那么则表示市场竞争越大，失地农民不具有任何就业优势。在保定市，有很多保定学院、华北电力大学、河北农业大学及河北大学的毕业生，在择业时，企业则更偏向于选择这些具备较高素质以及专业技能的人才，这让失地农民很难在人才济济的就业市场中占据优势地位。5.2制度政策因素5.2.1城乡二元结构的存在 城乡二元结构是当前中国失地农民就业困难问题的主要制度性障碍，主要表现为以户籍制度为主的政治、经济、社会保障等多个方面。一直发展到2014年的年末，诸如山东、江苏、辽宁及河北等多个城市陆续取消了二元户口划分制度。但鉴于之前的户籍制度的历史渊源以及城乡之间福利待遇和权益方面的因素，这种户籍制度的改革还有待深化。一些失地农民在转为城市户口之后，并没有获得应有的权利和待遇，而之前在农村则是“有社保，有地种”，因此许多失地农民并不愿意实现这种身份的转化。城乡二元制留存历史已久，虽然政府已经取缔，但是其影响仍然存在，在失地农民的社会保障及就业方面，加大了难度。5.2.2现行的征地补偿制度的问题保定市基本上采用一次性补偿的征地方式，按照当地的土地管理办法，将其分为青苗补偿、安置补助及土地补偿三个部分。土地赔偿标准如下：被征用前三年平均产值的6-10倍。并将其划分为9个不同的等级。在本次调查活动中，笔者发现，大部分农民并不满意政府给予的这种补偿方式。并且，在发放征地款项时，由于执行力后继不足等多重原因，而引发了政府与农民的激烈矛盾。按照宪法规定，在确定补偿方案之后，地方政府应有如下作为：在发布公告之后，还要听取农民及集体经济组织的意见。而事实上，征地的赔款一般都是层层下拨的，部分官员有截留和私自挪用赔偿款的情况，使得失地农民不能足额获得经济赔偿。另有部分政府官员，忽视了失地农民在回迁、就业方面的意见，为从中获利，与开发商勾结，从而损害了失地农民的权益。因此，现存的征地制度和补偿方式存在缺陷，土地赔偿标准定得过低，导致政府给予的补偿费职能基本满足家庭的生活开支，赔偿标准过低，无法确保失地农民的生活保障及合法权益。5.2.3保定市缺乏对于失地农民的就业技能培训由于农民缺乏学历及技能，为了找到理想的工作，需参加不同的技能培训活动。若无技能傍身，那么在严峻的就业形势下，将会被社会无情的淘汰。在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》这一行政文件中，社会保障部和我国劳动部门联合发表了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，将为失地农民提供就业培训作为重点内容。在本次调查活动中，笔者发现，在对失地农民的就业培训等方面，保定市做的仍然不够，缺少相应的培训部门。虽然保定有劳动和社会保障局的就业训练中心提供的就业培训，但是大部分就业培训都是面向下岗职工就业再就业培训以及退役士兵的创业培训，从而无法妥善解决失地农民的技能培训及后续就业问题。即便存在一些适合失地农民参加的就业培训，但这些培训大都以教授基本技能为主，无法从根本上打破失地农民就业层次低、就业领域狭窄的束缚。5.3失地农民的自身因素除了客观的市场和政策因素外，失地农民本身的一些不足也是导致其就业难题的主要原因之一。一般体现在三个方面，即失地农民的自身素质、就业信息以及择业观念。5.3.1失地农民的就业择业观念受传统观念影响，失地农民很少有机会离开土地去大城市游玩，开阔眼界，因而普遍具有小农意识，让他们安于现状，无法适应严峻的就业形势。部分失地农民的“做、等、要”的心理依然存在，总希望仅仅通过政府的安置赔偿来解决生活上的困难。即便拿到了赔偿款，也很少有失地农民愿意将其用来做技能培训或是创业投资，通过对失地农民的调查还发现，一些失地农民还存在不正确的就业择业观念，对就业培训存在抵制的心理，也不愿意到竞争压力大的城市中从事劳动时间长、劳动强度大的工作。5.3.2失地农民缺乏就业信息 此外，许多失地农民所掌握的就业渠道十分有限，了解到的就业信息也相对较少。就业信息量少、质量差，因而就业选择面窄，加之许多失地农民对当前的就业需求缺乏正确的认识，让他们很错过许多宝贵的就业机会。5.3.3失地农民文化素质亟待提高失地农民就业直接受自身的教育程度影响。而保定市许多失地农民的文化程度只有初高中水平，不能满足许多企业招收工人的要求。所以，很多农民无法在短时间之内找到称心如意的工作。第6章解决保定市城镇化进程中失地农民就业问题的政策建议6.1政府制度（1）加大对保定市失地农民就业培训的力度，提高其就业竞争力自步入21世纪之后，国民经济迅速发展，提高了劳动力的素质要求。传统经济地位的下降就意味着一些知识含量低的工种会逐渐消失。而越来越多的高素质人才的竞争也会让那些自身素质不能满足岗位需求的人也将会面临着被淘汰的命运。正因为技术进步给缺乏技能的工人带来的不利影响，所以，在当前保定市就业竞争压力的背景下，市政府不应只着眼于短期应急性措施。定期开展就业培训活动，妥善解决失地农民就业困难及相关问题。政府应事先对失地农民的就业培训需求进行调查，结合保定市的产业结构构成，并根据其对知识的需求开展有针对性的就业培训。除此之外，要想改变失地农民无稳定工作、就业面狭窄的问题，就要在教授失地农民基本技能的基础上，进行更深层次的教育，如关于法律基本知识和城市生活常识的教育，以便使失地农民更好地适应新的工作环境，融入社会。（2）加强针对失地农民的户籍、社会保障制度方面的建设 在上文中，笔者曾提到过，城乡二元制是阻碍失地农民就业的关键性因素。失地农民在有了城市居民的身份之后，在社会保障和医疗等方面并不能享受应有的权益，在就业上仍然受到不公平待遇。这就要求政府应该着力解决当前城乡二元制的问题，虽然城乡二元制的问题在短期内不可能消除，但政府可通过改革社会保证制度及户籍来解决。例如，可以在现阶段新设立“失地农民”这样的户口身份，再相应的制定符合失地农民利益要求的社会保障和就业保障制度，让失地农民在医疗、就业培训及教育等多个方面享受着同城市居民同等的福利，令其在城市中找到归属感，提升生活质量。（3）调整当前征地赔偿政策 在抽样调查及研究资料时，笔者认为，保定市制定的征地标准相对较低，促使很多农民产生强烈的不满情绪。此外，保定市政府对于失地农民的补偿方式也相对单一，缺乏针对失地农民就业方面的补偿措施。因此，保定市政府应适当调整当前的征地补偿政策：将征地赔偿标准适当上调，以使补偿金满足失地农民在生活保障和就业培训等方面的需求；同时加大政策执行力度。（4）加强政策扶植，鼓励失地农民的自主创业为了让更多的失地农民能够有稳定的就业岗位，一方面需要政府对失地农民进行自主创业培训，以及第二、第三产业所要求的素质培训。另一方面，还需要政府配套相关的法律援助、减税免税、降低创业门槛方面的措施，帮助失地农民的自主创业。6.2社会环境角度（1）兼顾保定市当前的产业发展战略第二产业是保定市主要发展的产业。虽然现在工业对于劳动力技能的要求有所提升，然而实际上，工业化不仅可以创造更多的就业岗位，也能带动服务业的发展，这也是劳动力需求产生的重要来源。所以，为了更好的解决农民就业困难等诸多问题，政府应出台健全的、有效的政策制度，促进其经济快速、稳步发展。（2）保定市的高新技术产业开发区应该对失地农民给予适当的就业倾斜政策保定市积极响应了国家的号召，于1992年建立了高新技术开发区，发展到目前，已经有12平方公里的厂区面积。目前，已经形成了以新能源与能源设备产业为特色，以国家级创业服务中心、生产力促进中心为代表的中小型科技企业发展创新体系。带动了保定市的经济发展。有效抬高了劳动力的流入门槛，从而限制了保定市失地农民的进入，造成了就业屏障。事实上，对保定市征用农耕地的状况的调查表明，保定市的高新技术产业开发区占用耕地的现象尤为突出，这样就会牵涉大量农民从土地上转移出来。这在一定程度上加重了失地农民的就业问题和目前市场就业需求与劳动力供给不一致的局面。 因此，保定市的高新技术产业开发区应当采取一定的倾斜性政策，鼓励企业吸纳失地农民就业，譬如说：在进口设备退税、低息贷款等方面给予相关优惠政策。6.3失地农民角度（1）改变不正确的就业观念要解决保定市失地农民的就业问题，除了政府和社会的努力之外，失地农民夜莺该充分发挥自己的主观能动性，树立正确的就业、择业观念，改变对劳动和知识技能方面的错误看法，积极参与政府组织的针对失地农民的就业技能培训。（2)积极搜集就业信息除了就业观念方面之外，失地农民还应该积极收集各类就业信息，拓宽就业信息渠道，而不是仅仅只靠有限的方式取得就业信息。在21世纪，信息时代具有多种信息渠道，譬如说：电视和互联网等。失地农民应该充分利用这些途径，并根据自己的就业需求有针对性地搜集就业信息。第7章结论 作为京津冀城市群的重要城市和京畿之地，保定在发展城镇化的进程中有着优越