中美农村学校合并运动比较研究

中美农村学校合并运动比较研究

为了解决中国农村教育学校布局不合理、教育资源浪费严重、教育效率低下的问题，主管部门制定了“取消和学校”政策，并在全国范围内实施。但在实际操作中,部分地方政府缺乏对本地实际情况的了解,实行“一刀切”的合并方式,引发了诸如学生上学难、班级规模大导致教学质量下降、寄宿制学校建设落后、农民负担加重等一系列的难题。这些难题不解决,不但会影响“撤点并校”政策的实施效果,甚至还会导致农村教育水平的下降,出现历史的倒退。当下我国的“撤点并校”与美国在20世纪的农村学校合并运动有着很多的相似之处。在思考和研究我国农村学校合并过程中遇到的问题时,可以借鉴美国的经验,逐步完善我们的农村学校合并之路。一、“撤点并校”政策的实施效果2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中第13条要求,因地制宜调整农村义务教育学校布局,农村小学和教学点适当合并。全国各地自此便开始以改善办学条件、优化教育资源等为目标的大规模的学校合并工作。各地开展“撤点并校”之后,农村的教育资源实现了优化配置,教学设施得到了很大的改善,教学水平也得以提高,这一政策初见成效。但许多地方政府盲目跟风,为合并而合并,不仅未实现教育资源优化配置,反而给广农村学生及其父母带来了更重的负担。2006年6月,教育部出台了《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》,总结了“撤点并校”政策实行以来的成绩和出现的问题,进一步提出了规范、调整农村中小学布局的要求,强调“充分论证、统筹安排、稳妥实施”,“保证学生就近入学”,“防止因过度调整造成学生失学、辍学和上学难的问题”,并对学生就学路程、寄宿制学校管理等做了进一步要求。通知出台之后,“撤点并校”的步伐并未完全停止,而对之前“一刀切”做法造成的后果,地方政府也未做出相应的补救措施。据2009年4月14日《人民日报》题为《教育天平上的农村寄宿制学校》的报道,寄宿制学校“没有食堂,学生不得不站在操场上吃饭”,“三四个小时的回家路程,在隆林县农村寄宿学生中比较普遍,最远的学生回一次家甚至需要7个小时以上,路上的安全隐患让人担忧”。《2009中国教育发展报告》中“中国中西部地区农村寄宿制中小学调查”指出,由于配套设施建设衔接不力以及寄宿制学校内部管理薄弱,办学条件远不能满足需要;寄宿制增加了学校成本和农村家庭经济负担;寄宿生的心理问题值得重视。报告还显示,在中部地区,每个农村家庭因寄宿而额外增加的费用平均为657.3元/年。在西部,这个数字是787.8元/年。“撤点并校”的出发点是要改变农村中小学传统的“村村办学”的格局,优化农村教育资源配置,全面提高中小学教育投资效益和教育质量。但其实施过程和操作方法越来越多地引发了舆论的争议。二、美国农村学校的合并美国20世纪的农村学校合并运动产生于农村工业化和城市化迅速发展的大背景中,并表现出了鲜明的阶段特征。其发展历程可分为以下三个阶段:1.年以后的农村学校合并运动20世纪之前,美国大多数农村学校设备简陋,效率低下。很多农村学校都是单教师学校,师生人数太少,教师缺乏专业发展和交流的机会,学生也得不到很好的发展。1897年,美国全国教育协会成立了12人委员会,提出了《农村学校12人委员会报告》(RepofloftheCommitteeofTwelveonRuralSchool)。一些教育改革家对美国的农村学校提出了批评,希望农村学校提高效率。这些为农村学校合并提供了思想舆论和理论上的支持。第一次世界大战以后,农业机械的推广导致了农村劳动力迅速出现剩余。农村人口大幅度向城市迁移,直接导致农村学校的招生危机。特别是在20世纪30年代经济大萧条时期,农村学校的资金问题尤为困难。这是农村学校合并的社会因素。这一阶段的农村学校合并运动主要表现为效仿城市学校、追求教学效率的特征。农村学校迅速实现了合并重组。2.规模效益理论第三次科技革命推动了美国农村的现代化,农村人口再次锐减,由此带来了学龄儿童人数和教育经费的减少。柯南特提出了学校的“规模效益”理论,他在《今日美国高中》中,提出了改革学校的21条建议,其中受到最多关注的一条就是扩大高中规模,减少小规模高中的数量。柯南特的“规模效益”理论推动了农村学校合并的步伐。20世纪60年代,美国的学区数目减半。1961年,美国有学区36402个,1970年减少至17995个,单教师中学减少了80%,全国2/3的学生都在大型综合中学就读。3.从重视“规模效益”理论出发,重视大规模学校的优越性20世纪70年代,美国出现了“乡村复兴运动”,即城市居民向农村小城镇迁移的热潮。农村经济也得到了很大的进展。同时,人们开始认识到“规模效益”理论的负面影响,开始从教育质量、学生交往等各方面重新审视大规模学校的优劣。到了20世纪90年代,美国出现了小规模学校运动,教育改革家们主张将大的综合高中拆分为小学校,或者“校中校”。但农村的学校合并没有终止,也不再一味地追求规模,而是根据各地区、学校的不同特点和居民不同的教育需求,实行了多元化的、联合方式的合并。三、中美农村学校的合并中美两国的农村学校合并运动虽不在同一时期,但却有许多的共同点。1.传统的农村学校教育难以满足发展的发展要求20世纪之前,美国的农村人口居住分散,学校规模小,学校之间、学区之间缺乏必要的联系,教学水平不一,单教师学校十分普遍。随着农村的城市化发展和农业技术的进步,社会对农村学校的要求不断提高,传统的农村学校教育体制已经不能满足形势的需要。我国在进入21世纪之际,面临着从教育大国迈向教育强国的挑战,而农村教育是其中最重要的一环。与美国一样,我国农村传统的“村村办学”的格局难以适应新世纪的发展要求。城乡差距、地域差距成为实现教育公平的巨大障碍,调整农村教育布局、提高农村教育水平就显得尤为重要。2.转变农村教育管理体制为了推动农村学校合并运动的展开,美国各州政府都制定了诸多政策,设立专项资金,采取多种措施鼓励和保障农村学校的合并。1911年俄克拉何马州立法规定,为农村的联合学校、采用分年级制度的学校以及合并学校的校舍建设提供一半经费补助。威斯康星州于1913年颁布《建筑援助法》(SchoolBuildingAidAct),对农村规模比较大的学校和分年级学校提供更多资金,改善办学条件。同时,美国各个州还设立县学监岗位,对农村学校实施督导职能,这一机构与提供资金援助、政策及学科援助的州政府一起构成了职责分明的农村教育管理体制。2001年我国颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》要求地方政府制订各地区的农村中小学布局调整规划。2003年财政部颁布了《中小学布局调整专项资金管理办法》,进一步保障了“撤点并校”政策的施行。2006年,教育部又出台了《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》,总结了政策施行的经验教训,进一步提出了规范调整农村中小学布局的要求。这一系列法规文件为“撤点并校”的实施提供了政策保障和规范要求。3.农村学校合并美国在20世纪60年代以后,农村学校合并运动停滞不前。人们开始认识到“规模效益”的负面影响,对学校的规模、教学质量等有了更多的关注。美国农村学校合并的浪潮至此衰落下去,开始向新的方向发展,如多元化办学、校际资源共享等。与美国一样,我国目前也存在着合并后的学校班级规模过大导致教学质量下降的问题。另外,我们还存在“撤点并校”政策执行中的偏差,如一些地方政府未结合当地的实际状况和经济发展水平等条件,实行了“一刀切”的合并方式,导致我国农村学校合并运动又出现了新的问题。四、“撤点并校”引发的争议主要是值我国农村学校合并产生的条件和背景与美国20世纪的农村学校合并运动很相似,只是在时间上推迟了几十年。相比较于美国的农村学校合并运动,我们遇到了更多的困难与阻碍。这主要是由于我国相关的制度和管理体制不够完善以及我国地区差异大等特殊国情所造成的。目前“撤点并校”引发的争议主要针对合并后的学校不能满足学生就读需求,相关设施不够完善,出现了农民负担加重、学生辍学等现象。我们应适当借鉴美国从法律、财政、管理等多方面进行支持的经验,并且结合我国特殊国情和文化传统,使我国的“撤点并校”政策朝着合理、健康的方向前进。1.美国的交通法规,是确立“学农村相对于城市来说,地广人稀,部分山区地形复杂。并校后,学生上学面临着路程远、上学难的问题。目前很多学校未能解决这一难题,有的学校用拖拉机接送,有的甚至没有配备任何交通工具,学生上学放学路程要走三四个小时,即使是在经济较发达的东部农村,学校接送学生的破旧校车也不合格,甚至是淘汰后的公交巴士,存在着极大的安全隐患。这主要是因为政府没有做出相应的制度规定,而且也未提供给学校足够的交通资金。20世纪20年代,美国的各个州就陆续制定了有关农村儿童上学的交通法令。关于校车的所有权,美国采取的是灵活的多渠道多方式、社会共同参与的措施,如学区所有,私人合同所有,学区与合作伙伴共同购买,家长自备,等等。这样多种方式可以因地制宜,保证学生往返学校与家庭之间的安全和便捷。给学生上学路程远的学校配备校车应是政府为义务教育阶段中小学提供的免费配套服务之一。美国关于学校交通问题的解决方式值得我们借鉴。政府应对合并后的学校交通合理地进行规划、投入和管理,才能够保证农村儿童往返学校的安全,保证农村儿童享受到“撤点并校”政策的福利。2.加大结构建设、资金支持力度,解决标准建设和成本两大问题并校以后不少学校不得已而采取了寄宿制,却没有达到寄宿制的条件,有的甚至没有食堂,学生只能在学校附近借宿、搭伙,农村家庭的经济负担也由此而增加。《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》中明确规定了各地寄宿制学校要“按照国家和省级规定标准建设校舍、学生宿舍、食堂、厕所等设施”。但并不是所有学校都能做到按照标准建设。究其原因,主要是因为地方政府未能给学校提供足够的建设资金。义务教育阶段的办学经费主要来自县级政府,但由于我国地域差异较大,较贫困的县难以支付扩建寄宿制学校的费用,而这样的成本就直接转嫁给了学生和家长。一方面,上级政府部门当务之急应通过立法为“撤点并校”后寄宿制学校的建设、管理提供更多的经费和技术支持。另一方面,可以借鉴高校的做法,引进社会上的资本,通过多种渠道寻找寄宿、后勤设施的投资者和管理者。这样不仅可以解决寄宿制学校建设的燃眉之急,而且也能提高中小学后勤管理的效率和质量。3.推动学校和社会教育发展并校后,撤并学校的原有校舍被闲置是村民们反对合并学校的一大理由。根据《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》,确定闲置的校园校舍,由县级教育行政部门统一处置,处置所得应用于当地发展义务教育。在一个村子里,学校的意义是重大的。学校不仅是给孩子传授知识的场所,还是这个村子的文化中心。特别是在交通不便的山村,村里学校的报纸、广播等是他们了解外界的途径。扮演着村民文化寄托角色的学校被撤走,扮演着文化传播者的教师们被调走,村民对知识、文化的追求又该如何寄托?学校被撤,校舍还在。学校可以改建为村民文化活动中心,给村民提供报纸杂志、电脑电视、健身器材等文化体育设施。而管理人员可以由并校后