食品安全危机的成因、危害与治理

食品安全危机的成因、危害与治理

在中国经济安全危机的形式中，食品安全危机已成为一种非常突出的危机形式。这不仅与公共卫生领域的危机有关，而且与国家经济安全、社会安全和政治稳定有关。食品安全危机及其衍生的各种危机会给社会带来严重的负面影响,甚至上升为一种社会安全性危机,特别是极有可能演变为政府信任危机,危及社会秩序,影响社会稳定;在国际上,不少国家对我国出口食品的担忧也在与日俱增,因而使我国面临严重的对外经贸安全性危机甚至信任危机。食品安全危机事件不仅造成了重大的生命财产损失,也暴露出我国食品安全危机管理机制的乏力与缺失。如何有效应对食品安全危机,建立适合我国国情的食品安全危机管理机制,对我国政府来说是一个亟待解决的问题。1食品安全危机的内涵和特点1.1其他食品安全标准食品是人类最直接、最重要的消费品,享用安全的食品是我们每个人基本的权利。我国2009年颁布实施的《中华人民共和国食品安全法》规定,食品安全包括食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定;食品添加剂的品种、使用范围、使用量;专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求;对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求;食品生产经营过程的卫生要求;与食品安全有关的质量要求;食品检验方法与规程;其他需要制定为食品安全标准的内容。Barton认为危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件,这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。所谓食品安全危机是指由于食品安全问题导致对人群、组织、社会和国家产生的重大危害事件。根据存在形态,食品危机可分为隐性食品危机和显性食品危机。隐性食品危机是指食品危机事件必须通过特定的科学技术手段或者在现今的条件下还无法被人们所认识的食品危机事件;显性食品危机是指引发食品安全事件的原因、结果、危害事实均以外在的形态表现出来而为人们直接认知或通过判断而认知的危机事件。三鹿奶粉事件属于典型的显性食品危机事件。根据食品种类,食品危机可分为物理性食品危机、生物性食品危机和化学性食品危机。物理性食品危机是指一些可以直接食用的食品由于腐烂变质而被人们误食所造成的食品危机事件;生物性食品危机一般特指生物体经过基因工程改造而在人类食用后对人体构成危害的食品危机事件;化学食品危机是指食物中因含有不适量的化学元素或有害物质而在被食用后对人体造成严重危害甚至对食用者的生命安全造成严重威胁的食品危机事件。根据食品危机形态的单一及复合性状况,可以分为单一性食品安全危机和复合性食品安全危机。前者一般是指单纯表现为食品本身的安全性危机,后者则指那种不仅存在食品本身的安全性危机,而且存在引发社会的食品安全恐慌以及公众对政府食品安全监管能力和状况的信任危机。在现代社会,由于人员、市场流动加快、信息技术发达等原因,食品安全危机往往会由单一性危机迅速演变为复合性危机,从而对政府的危机应对能力构成严重的挑战。1.2食物安全危机的特点1.2.1食品安全事件的发生食品安全危机的预示性是指食品安全危机爆发之前会有各种各样的警示,包括小范围的类似事件、风险食品的大流行等,预示有时是一个综合的概念,不仅仅反映在检测方面,而且会在长期内反映在市场交易、经济发展、管理制度等各个方面。纵观改革开放以来的食品安全危机事件可以发现,食品安全危机事件必定有预示。1988年的上海甲肝大流行于1988年3月14日开始并逐步达到高峰,在此之前有三个重要的预示点,即1982年规模较小的甲肝流行事件,1987年12月小范围的甲肝流行事件,1988年初的毛蚶大丰收。这些事件都一再的警示我们食品安全事件可能大流行。2008年的三聚氰胺事件所涉及的主要产品奶粉从2000年以来就不断地发生食品安全事件:2007年发生过三鹿早产奶事件,2008年4月在珠海发生过牛奶中毒事件。1998年的山西假酒案就发生在酒水消费最旺盛的春节时期,而在此事件发生之前,各地曾于1992年、1996年发生多次假酒事件。1.2.1食品危机事件是群体性的事件危机事件一旦发生,消费者通常就会产生应激反应。三鹿“问题奶粉”的出现使得曾对该产品充满信任的消费者产生强烈的反应。消费者对此产生的恐慌远远大于事件本身。值得重视的是,消费者的恐慌是一时的,但产品给消费者造成的印象是永久的,会对消费者当前以及将来的购买决策造成影响。消费者对食品危机事件的反应程度也是因人而异。消费者的性别、教育水平、年龄、对食品安全的关注度等都会影响消费者对食品危机事件的反应程度。但是对于大多数消费者而言,食品危机事件是最伤害消费者感情的,并且影响范围最具群体性特征。食品安全事件很少作为个体发生,一般来说都是群体性的爆发,像安徽阜阳的“大头娃娃”事件、海城豆奶事件、陈化粮事件、三鹿“问题奶粉”事件,等等。这些危机事件的覆盖面一般都涉及到一个地区或一个群体组织,从而在社会上造成了极端的恶劣影响。1.2.3安全管理机制机构重叠,责任不明确食品安全发生的原因包括生物性、化学性、物理性等多种原因,食品安全标准体系复杂广泛,食品安全管理机制机构重叠,责任不明确。因此,食品安全危机的专业性非常强。食品安全危机爆发后会导致各种信息迅速在民间传播,但因一般的消费者缺乏食品安全的专业知识,这又会导致食品安全的加剧。因此,专业性是食品安全危机的一个重要特征,更是在食品危机管理中需要重点考虑的特征。1.2.4食品危机的特性食品作为一种与大众日常生活息息相关的产品,使食品危机的影响更加广泛。由于食品是消费物品中最为普遍,日常消费量最大,与全体社会大众联系最为紧密的特殊商品,且食品安全与生存权紧密相连,因此,人们对食品危机事件十分敏感。加之现今的网络和媒体信息传播迅捷,每一次食品危机事件的发生都会引起人们的关注,倘若不能及时妥善处理,可能会引起更多人的消极回应,这样很容易使危机加深,甚至会引发其他新的危机,解决危机的难度也因此会增加。正是由于食品危机的这些特征,使得相应的危机管理比较困难。不仅仅在中国如此,即便是在食品安全整体状况十分良好的欧美国家,食品危机事件也频繁发生,给食品危机管理带来了很大的挑战。1.2.5环境因素因素食品危机从产生到发展都呈现出非线性特点。从食品危机的产生看,影响食品安全的主要因素涉及方方面面,非常复杂,主要包括环境因素、消费因素、管理因素、生物因素、技术因素、人为因素等。从食品危机的发展看,危机造成的结果受到各种各样因素的影响,如消费者自身对风险感知的不同、消费者的人口社会学特征、危机事件本身的特征、企业的规模、企业的知名度以及大众传媒的影响力,等等。从食品安全危机的发展过程来看,其发展程度往往难以预料,这就大大增加了其控制难度。1.2.6食品安全隐患,是食品产业链中一个单食品工业不仅与人民生活质量、健康水平密切相关,而且是消费品工业中为国家提供积累最多、吸纳城乡劳动就业人员最多、与农业依存度最大、与其他行业关联度最强的一个工业门类。由此可见,食品安全风险存在于食品产业链中的任何一个环节中,其形成不仅有环境、技术、管理等方面的客观原因,而且与产业链上利益主体的行为选择密切相关。我国食品安全问题频发,严重破坏了正常的食品市场的秩序,使得食品价格与质量关系被严重扭曲,不仅危害了消费者的利益,而且严重损害来食品产业链的声誉,阻碍了食品产业链的可持续发展。2食品安全危机管理机制框架食品安全危机管理机制必须在考虑食品安全危机的特征,结合我国特殊的食品经济体系,建立适合我国国情的食品安全危机管理机制。食品安全的危机管理机制是为了有效预防、及时控制和消除食品安全危机的危害,保障公众身体健康与生命安全,维护正常的社会秩序,恢复公众对政府的信任,各级政府部门及社会各方依法建立的处理食品安全危机的一整套权力配置和组织构方面的制度体系,以及在既有的管理体系之下各方运作的实际流程和方式如何组合方面的正式或非正式的规则设计。食品安全危机管理机制的框架基于以下几个方面的原则:一是基于食品产业链的危机管理框架,食品产业链包含从原料、加工、销售到消费的各个环节,任何一个环节的问题都会导致食品安全危机的爆发,因此,食品安全危机管理应该是基于整个食品产业链来设计的;二是基于风险分析的危机管理框架,食品安全风险分析已经得到了我国政府的高度重视。2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》第二章对食品安全风险监测和评估进行了明确的要求和规定。因此,食品安全危机管理中应当把食品风险分析作为前提;三是基于过程的危机管理框架。食品安全危机的发生是一个由潜伏到爆发的过程,这期间必定经历一个过程,如果在初始环节和一些关键点很好的控制了食品安全危机的蔓延,必定会在很大程度上减少危机的损失。因此,食品安全危机管理框架主要包括预警机制、关键点管理、善后管理和危机管理评价(图1)。2.1建立食品安全危机预警系统由于食品安全危机的可预警性,根据食品安全危机发生的历史规律和对食品安全风险的全面分析,结合食品安全检测系统,建立集技术、管理、分析于一体的食品安全危机预警系统,可以很大程度的减少食品安全危机造成的损失甚至是避免危机。在整个预警管理系统之下,设立儿童食品安全预警管理机制、老年人食品安全预警机制等,建立点线面结合的全面的食品安全预警管理机制。2.1.1风险评估及交流在食品卫生监督管理工作中,风险分析是目前常用的分析食品可能存在的危害以及控制危害产生的有效管理模式之一,包括食品安全风险评估、食品安全风险管理和食品安全风险交流(图2)。风险分析方法不仅能够评估食品安全风险,确定和实施适当的风险控制措施,而且能够将风险情况及所采取的措施与利益相关者进行交流。在食品安全管理领域引入风险分析方法,将有利于控制和降低食品危害事故的发生,实现食品安全的风险预警和应急管理。2.1.2食品安全事件应对措施社会预警是在社会顺境状态下,对社会负变量进行监测和评估,对社会运行接近负向质变的临界值的程度所做出的早期预报。食品安全危机预警机制就是食品安全信息评估和分析的平台,并根据信息分析的结果对食品安全危机做出预报和准备。食品安全信息包含三个方面:一是信息来源是食品的消费、食品检测部门、医院门诊的报告、受害人的投诉、知情者举报、媒体公开报道等,二是食品安全风险分析,三是食品安全事件的历史记录与研究。食品安全预警机制应注重:(1)建立基于食品产业链的食品安全检测技术链。确保食品产业链的质量安全;(2)食品安全风险分析机制。对已确知有毒有害的食品以及食品原料,以及不断涌现的新食品、食品原料的安全性,新的生物、物理、化学因素、食品加工技术对食品安全的影响和危害,都应开展科学的风险评估。为食品安全预警预报提供信息,以便对可能出现的食品安全事故做出及时有效的预报和处置;(3)统一协调的食品安全信息平台,将各监管职能部门的信息进行有效整合和统一分析,充分发挥其在食品安全预警预报中的作用。实现互联互通和资源共享,形成统一、科学的食品安全信息评估和预警预报指标体系,及时研究分析食品安全形势,对食品安全事故和隐患做到早发现、早预防,把食品安全风险降到最小。2.2食品安全危机的关键点管理针对食品安全危机的非线性、爆发性等特点,食品安全危机的关键点管理就特别重要,如果关键点处理得好,食品安全危机造成的损失就会减少,食品安全危机造成的影响也就会很小。2.2.1核心事件及其响应食品安全关键点主要是指食品安全危机事件发生的过程中具有转折意义的重要事件和重要时间点。一般来讲这样的关键点有三个:一个是警示点,即在食品安全危机事件爆发的前一段时间或者更长一段时间,总会出现若干具有警示意义的事件。如果接受了这样的警示可能对食品安全危机的爆发做出充分的准备,甚至避免食品安全危机事件的发生。一个是食品安全的导火索事件,食品安全危机的发生一开始是零星的小规模的事件,但如果遇到一个导火索,则会迅速演变为一个大规模的集体性的食品安全危机事件,因此,导火索这个关键点需要人们格外的注意。最后一个是拐点。这个点食品安全危机事件的重大转机,这既可能是由好转坏的拐点,也有可能是由坏向好的转折点(图3)。这样的点对于食品安全危机管理至关重要。意识到这样的点就会更好更快地解决食品安全危机。2.2.2建立食品安全危机应急管理的协调机制食品安全危机的主要特点有:一是预示性;二是爆发性;三是影响广泛性;四是专业性。针对以上的特点对于食品安全危机的应急管理主要的方面一个是成立专门的食品安全应急管理专家小组,这是一个集信息发布、权威解释等于一身的公正的非盈利性公益机构。另一方面食品安全危机应急管理的关键是食品危害源头的切断和已有食品安全受害者的迅速治疗。因此,食品安全危机应急管理的协调机制十分重要,在平时形成一个协调机制对于食品安全危机管理至关重要。应制定和完善食品危机应急管理的标准和流程,制定食品安全危机应急管理预案。2.3食品企业的心理危机食品安全危机平息之后,必然会出现一系列的问题,包括食品安全危机受害者的补偿,食品安全危机所致心理恐慌的安抚,食品企业重新进入正常的发展轨道,等等。以往历次食品安全危机暴露的最大问题就是善后处理问题。1998年山西假酒事件造成重大人员伤亡,最后受伤者迟迟得不到救助。2008年的三聚氰胺事件也表明普通消费者维权的难度很大,受害者难以得到合理补偿。2.3.1建立食品安全危机善后处理基金食品安全危机必定会造成一定的经济损失。对于直接受害者来讲,如何解决食品安全造成的伤害十分重要,所以应在全国范围内建立食品安全危机善后处理基金,对于食品安全直接受害者进行经济上的安抚,尽量减轻其收到的物质损失。对于发生食品安全危机的行业来讲,也有必要对损失严重的企业和个人进行一定的扶持,重新振兴该产业,扶持企业重新进入正确的发展轨道。2.3.2食品安全危机所谓危机事件又叫创伤事件,是指那些危及生命、出乎意料的、让当事人无能为力的一些重大的负性事件,是一种境遇性的危机。对于食品安全危机来讲,由于其影响的广泛性和爆发性,必定造成人们心里的恐慌、恐惧,甚至产生信任危机。尤其是对直接受害者来讲,他们甚至根本就找不到依靠,而对于大众来讲,他们对于食品安全危机的恐慌也会造成一定的心理影响,因此,食品安全危机的心理善后处理也很重要。对于企业来讲,应反思食品危机发生的原因,度过因为食品安全危机造成的困难时间。2.4评估结果的运用食品安全危机的评估管理就是对食品安全危机管理的效果进行客观评估,然后根据评估结果在政策制定、管理经验等方面做出改进,以更好的应对和避免下一次危机。食品安全危机评估管理包括政策评估和经济评估。2.4.1管理、经济问题食品安全危机的发生、处理与善后是一个过程,其间必定涉及到政策、体制、管理、经济等各个方面的问题。在食品安全危机过去之后,对于食品安全危机管理进行客观的政策评估。研究梳理政府在处理食品安全危机方面的得失功过,制定并改进食品安全危机管理的政策和机制,以便更好的应对新的危机的发生。2.4.2食品安全危机管理成本的评估食品安全危机本身必定造成一定的经济损失,处理危机也可能会造成一定的物质损失,在食品安全危机过后