中国农民工养老保险关系转移接轨问题研究

中国农民工养老保险关系转移接轨问题研究

改革开放以来，中国大部分农村劳动者聚集在城市，成为城市的特殊群体。他们为城市的建设和发展做出了巨大的贡献。由于我国现行城乡二元社会体制和社会保障制度改革的相对滞后,庞大的农民工群体被排斥在城市社会保障制度体系之外,无法享受到与城市居民同等的就业、医疗、子女受教育等方面的平等待遇。与此同时,农村社会保障制度也无法为他们提供充足的保障。其中困扰农民工养老保险制度建设的因素之一就是养老保险关系无法顺利实现转移接续。现有研究农民工养老保险关系转移接续的文献主要集中在转移接续难的原因和解决对策方面,但是对原因及对策的探索并不全面且没有提出可行的选择路径,笔者认为农民工养老保险转移接续困难主要是制度方面的因素,因此必须探讨针对不同年龄阶段农民工的养老保险制度安排问题。一、企业方面的原因农民工养老保险关系转移接续困难的原因既有制度的不合理和相关法律法规的不完善,政府相关部门的失职,也有农民工自身的因素和企业方面的不配合,具体如下:(一)当前的家庭登记制度、土地制度和劳动力就业制度是消除贫困和继续困难保险关系的制度的根源1.基本养老保险关系转移接续我国长期实行城乡分割体制,社会保障制度的调整和完善都是以户籍为基础,农民工被排斥在城市社会保障制度体系之外。国务院办公厅《关于转发人力资源和社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》国办发66号(以下简称《暂行办法》)中提到:基本养老保险关系在户籍所在地的,由户籍所在地负责办理待遇领取手续,享受基本养老保险待遇;基本养老保险关系不在户籍所在地的,当满足一定的条件后,可以在当地享受基本养老保险待遇。参保人员返回户籍所在地(指省、自治区、直辖市,下同)就业参保的,户籍所在的相关社保经办机构应为其及时办理转移接续手续;参保人员未返回户籍所在地参保就业的,由新参保地的社保经办机构为其办理转移接续手续等。由此可以看出,城乡分割的社会体制为农民工养老保险关系转移接续带来巨大的麻烦,使办理程序更加繁琐。2.土地的保障功能被弱化很长的一段时期,土地在保障农民的老年生活中发挥了重大作用。但是随着改革开放的进一步推进和社会经济的发展,土地的保障功能被不断削弱。《宪法》第十条规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿,土地的使用权可以依照法律的规定转让。出于被迫或自愿,很多的农民失去了土地,在农村养老保障制度不健全的情况下,失去土地意味着面临着更大的养老风险,加大了农民工养老保险关系转入新农保的困难。3.加强农村劳动力在城市的市场与城乡二元结构相对应的劳动就业制度人为地把劳动力市场分割为城市劳动力市场和农村劳动力市场。随着社会经济的发展,城市劳动力市场逐渐对农村开放,但是并没有完全开放,进入城市的农村劳动力并不能和城市劳动力享受同等的待遇。农民工主要集中在城市的非正规就业部门,就业不稳定、工资低、工作环境差、劳动时间长等,与城市职工相比,他们的收入低、流动频繁,参保积极性不高,从而为农民工养老保险关系转移接续带来了诸多困难。(二)运行的必要性全国统一的法律法规是实现农民工养老保险转移接续的法律保障,是转移接续机制有序运行的必要前提。目前,我国还没有出台专门的法律法规来规范这一程序,仅有的《暂行办法》也带有浓重的城乡二元分割色彩,以农民工退休所在地为界对农民工养老权益进行限制,使农民工养老保险转移接续工作在执行中缺乏统一规范,损害了农民工的权益。(三)其他地区的参保限制我国地域辽阔,经济发展水平存在巨大差距。地方政府尤其是经济发达地区的地方政府寻求地方利益最大化,对农民工养老保险转移接续人为地设置障碍。部分地方政府为限制农民工关系转入本地制定政策法规,规定参加社会养老保险必须是具有本地户口的人,不接收非本地户口的养老保险关系,但可以在本地建立新的养老保险关系。有的地方政府允许外来人员的养老保险关系转入本地,但是在缴费年限上设置障碍,对原有的视同缴费年限不予认可,只办理实际缴费年限的养老保险转入关系。这一方面使农民工养老保险关系无法接续,另一方面也加剧了农民工的退保潮。(四)农民工养老保险关系无法接续现行的养老保险制度统筹层次低、制度碎片化、缴费比例高、缴费年限长。不完善的社会养老保险制度也是造成农民工养老保险关系转移接续困难的制度原因。首先,我国基本养老保险长期以县、市统筹为主并逐步实现省级统筹。但是截止到2011年底,我国仍有17个省份未实现职工养老保险省级统筹。统筹层次过低,养老保险的互济功能和分散风险的作用受到制约,同时也给养老金的收支平衡带来压力。富裕地区结余多,而贫穷地区却不够用,不利于养老金的统一调配,制约农民工养老保险关系在较大范围内实现转移接续。其次,农民工就业的流动性与“条块分割”的现行养老保险制度之间存在矛盾。由于融入城市困难、文化水平低等因素,农民工经常变换工作,在城市和农村之间、在同一城市不同企业之间、在不同城市之间频繁地流动,对未来的预期不确定,对于几十年后的养老保险事情积极性不高。而我国目前关于农民工养老保险制度并不统一,各地出台了具有本地特色的农民工养老保险制度模式。这些分散化的制度在缴费基数、缴费比例、领取条件等方面并不衔接,导致养老保险关系无法接续。而当前我国农村养老保险制度并不完善,条块分割现象很严重,当农民工返乡后,先前的缴费无法和农村养老保险对接,这也是近些年农民工退保的重要原因。再次,缴费比例偏高与农民工收入水平偏低之间仍存在矛盾。2011年,外出农民工月均收入2049元,比上年增加359元,增长21.2%。现行城镇职工养老保险个人缴费比例为本人工资的8%,按此比例计算,农民工每月缴纳的养老保险费平均为163.92元,加上社会保险项目缴费,农民工面临着缴费压力,制约了农民工缴费的积极性。最后,15年的缴费年限成为难以逾越的门槛。按规定,参保农民工要在一个地方累计缴费15年以上才能享受退休金。但农民工从事的多数是体力活,如从事制造业、建筑业、交通运输等,流动性高,几乎不可能固定在某一个地方打15年工,也很少有单位会这么长时间雇佣他们。调查显示,农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4~6年;而从事建筑等纯体力工作的农民工,在一个地方的平均工作周期仅为2~3年。因此,对他们中的大多数人来说,15年缴费年限过于漫长。(五)农民工的社会保障能力偏低根据《暂行办法》,农民工基本养老保险实行个人账户和社会统筹相结合的模式,农民工不愿参保或者中途退保,导致个人账户成“无源之水”,转移接续也就没有意义。农民工参保积极性不高是由多方面因素造成的。与城镇职工相比,农民工的文化水平低,社会保障意识不强,对社会保障制度并不信任,担心交纳的保险金日后收不回来。再者,农民工主要在非正式部门就业,收入普遍偏低,工作场所不固定,流动性大,不愿意参加缴费标准过高和缴费时间过长的养老保险,而是将有限的收入寄回农村,以土地保障来解决养老问题;城乡社会保险制度难以对接,农民工一般来自不发达地区,其户口所在地的农村社会养老保险制度不完善,当他们离开工作所在的城市,其养老保险的个人账户无法转回原籍,大多数农民工会选择退保,这损害了农民工的权益。(六)部分民主企业对社会保险缺乏正确认识,存在缴费风险城市农民工大多就业于非正规部门,大部分是劳动密集型企业,劳动成本占总成本的比重较高,缴纳社会保障费极大地加重了企业的成本,影响企业的竞争力。因此,部分民营企业、个体工商户从自身利益最大化出发,对社会保险缺乏正确的认识,错误地认为参加保险会加重企业负担,往往不愿或者逃避缴费责任。同时,吸纳大多数农民工的非正规部门的企业生产规模小,利润有限,没有足够的经济实力为农民工缴纳社会保险费,有些企业也以外来农民工不愿意参加社会保险为由拒绝参加保险。这样农民工养老保险的社会统筹部分大大减少,更加剧了转入地和转出地之间的矛盾。二、面向农民工的养老保障模式在农民工的诸种社会保险中,养老保险最为复杂、最难推行。据统计,2011年12月31日,全国农民工总量25278万人中,参加城镇职工养老保险的农民工仅有3513.64万人,占农民工总数的13.9%。农民工养老保险参保率不高,既有制度上的因素,又有企业、农民工自身方面的因素,但从根本上说是农民工养老保险制度选择的失误,而分类分层分步分开逐渐推进农民工养老保险是现阶段学者们比较推崇的做法。根据农民工所从事的职业特点及流动程度不同,可以将农民工分为以下三类:第一类为有雇主且职业稳定,有固定收入的农民工,此类农民工绝大多数已在城市居住多年,与城市职工已无二致,因而对此类农民工可将其直接纳入城镇养老保险体系;第二类为有雇主但职业不稳定,也无固定收入的农民工,此类农民工一般流动性较强;第三类为无雇主的农民工。对于后两类农民工可实行按个人储存额享受养老保险待遇的个人储存型保险模式,只建立个人账户,也应保证个人账户在全国范围内转移。具体做法是农民工如果离开用人单位返回居住地,将个人账户及养老金转回居住地县级劳保部门,实行专款专用,专户管理。如果到其它地方就业,则将个人账户转移到新就业地,缴费达到一定年限即可享受养老保险待遇。这种分类方法对第一类人群较适应,而后一种方法不适用后两类人群,后两类农民工流动性较强,收入低,且务工收入主要用于补贴家用,若将其储蓄起来作为养老之用,恐怕难以为大多数农民工所接受。如中国整个社会保障制度不可能与所谓的“国际惯例”接轨一样,面向农民工的养老保险在现阶段也不可能与城镇职工养老保险体系完全接轨。目前就整体而言,面向农民工的养老保险制度建设仍显得较为滞后,部分地区虽然做了积极的探索,出台了关于农民工养老保险的一些措施,但实践效果仍存在不少问题,针对农民工的养老保障模式问题的解决有三种方案:第一,“回乡”,即将农民工纳入农村养老保险体系。杨立雄在其《‘进城’还是‘回乡’——农民工社会保障政策的路径选择》中指出,农民工进入城镇养老保险体系会造成两个方面的不利影响:一是待遇不平等,二是给城镇养老保险增加巨大的财政压力。而建立新的农民工社保体系则可能产生社会保障体系的三元结构,对农民工形成另类歧视,因此将农民工纳入农村养老保险体系,农民工只需根据居住地的经济状况定期缴费,达到一定年限即可享受养老保险待遇。这种方式省去了许多最终选择回乡的农民工在就业地与居住地进行养老保险转移接续的繁杂手续。但是农村社会保障制度自实施以来存在很大的问题,新农保还处在试点阶段,而该方式主要适用于在乡镇企业务工的农民工、季节性农民工以及到了一定年龄“回流”到农村的农民工。在城市化进程中有相当一部分农民工已经在城市暂住或居住多年,他们不愿回农村。另外,目前农村养老保险基金的统筹程度比较低,一般到县一级,有的在乡镇一级,保障水平低,无法满足回乡农民工的养老保险需求。第二,“进城”,即将农民工纳入城市养老保险体系。高泉等人认为农民工属于“城镇工人”,并不是“农民”的身份,应当有权参加城保体系。广东是农民工人数最多的省份,2000年颁布了《广东省社会保险条例实施细则》规定将城市农民工纳入城保体系。2000年12月,深圳市人大常委会通过了修改后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》,把在特区企业工作的外来务工人员的养老保险纳入城保。将农民工纳入城保,扩大了城保的覆盖面,有利于缓解当前城市社会养老金发放的压力,而且不需要为农民工重新制定一套制度,节省了制度设计成本,还能避免不同制度之间的转续。然而也有学者认为,现阶段将农民工纳入城保体系会造成“一刀切”的缺陷:目前城镇职工养老保险费率设计过高,主要是考虑制度转轨过程中要承担国有企业历史负债问题,因而该制度基本适用于在正规部门稳定工作的农民工,不适宜在非正规部门频繁流动就业的农民工。第三,“另起炉灶”,即建立面向农民工的独立的养老保险体系。郑功成建议参照城保体系建立分类分层的农民工社会保险制度,如北京市自2001年9月1日起施行的《北京市农民工养老保险暂行办法》,要求具有本市或外埠农村户口的劳动者(简称:农民工)依法参加养老保险,缴纳养老保险费。养老保险费由用人单位和农民工共同缴纳。用人单位为农民工缴纳养老保险费,由社会保险经办机构以“委托银行收款(无付款期)”结算方式委托用人单位的开户银行按月扣缴。社会保险经办机构为农民工按缴费工资基数的11%建立养老保险个人账户。然而城市农民工独立社保体系的建立与社保体制改革的方向——统一的社保体制是不相符的,会形成养老保险的“三元格局”,可能会影响农村社保制度建设。由于各个地方各成一体,相关规定比较粗糙,容易出现侵害农民工权益的事件,相对于城保模式来说,衔接性要差一些。笔者认为,农民工复杂的特性和现行各种社保政策的不完善造成以上三种模式实践的可操作性差或实施效果难以令人满意,因此建议:一是加快新农保的试点,总结经验逐步向全国推广,这一举措既有利于农村居民享受养老保险权利,又可以为农民工回乡养老做好衔接。二是对农民工以年龄、流动性和归属地为标准采取不同的养老保障模式。年龄较大(一般在40岁以上)的农民工,大多数流动频繁,在农闲时进城务工补贴家用,以农业生产为周期呈现季节性流动,而他们的最终归宿都会是回乡。对于此类农民工,让他们参加未来即将推广的新农保以保障其老年的基本生活需要。对于中青年农民工(30~40岁),他们在城市已经工作多年且已买房全家居住在工作地,此类人群的工作稳定,收入较高,身份也发生了改变,从农民工转变成了城市居民。应将他们纳入城保体系,与城镇居民缴纳同样的养老保险费,享受同等的养老保险待遇。这两个年龄阶段的农民工由于工作流动性及生活需求不同,很明显都有一个明确的归属地,因而将他们直接纳入归属地的养老保障体系,可省去养老保险转移接续这一环节,既减轻了各地社保机构的工作负担,又免去了农民工因为收入低而犹豫于参保与否之间和转移接续养老保险中的烦恼。对于刚刚外出务工及务工多年但流动频繁无稳定工作且不知未来归宿的农民工(18~30岁),应由其根据自身的经济收入状况选择参加农保或者城保。各地要针对他们流动性极强的特点积极贯彻落实《暂行办法》为他们的养老保险转移接续做好准备,使其不因流动频繁导致缴费中断而使其老年无保障。三、完善农民工保险关系转移的对策和建议(一)加强政府对流动人口的管理与监督农民工之所以被排斥在城市社会保障制度体系之外,最根本的原因是不具有城市户籍,因而最根本的做法就是通过户籍制度改革将农民工变成城市居民并纳入城市社会保障制度体系。目前应根据我国基本国情和农民工的现实状况分类逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住的农民工户籍制度问题;中小城市和小城镇应当适当放宽农民工落户条件;大城市应积极稳妥地解决符合条件的农民工的户籍问题,对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及有突出贡献者应优先准予落户。我国劳动就业制度也带有明显的城乡二元分割色彩,应加强对劳动就业市场的规范力度,正规的劳动力市场应对农民工开放,改善农民工的劳动就业条件,增加其收入。稳定和完善农村土地承包关系,保证农民工土地承包权益。规范土地流转制度,不得以农民工进城务工为由收回其承包地,可委托代耕或通过转包、出租、转让等形式流转土地经营权,为农民工养老保险关系转入户籍所在地提供便利。个人账户是参保人养老保险权益的重要组成部分,但是目前我国养老保险个人账户空账规模较大。《中国养老金发展报告2011》显示,到2010年底,13个做实个人账户试点省份累计实账2039亿元,而城镇企业基本养老保险个人账户累计记账额已达到19596亿元,做实个人账户存在巨大的空间,因此政府应承担起财政责任,加大对个人账户的财政投入力度,使个人账户实账运行。在农民工跨省统筹范围异地流动就业时,除按现行政策转移个人账户储存额本息外,再按一定比例转移统筹资金,实现参保人员哪里就业哪里参保缴费,其养老保险关系可转移接续,达到国家规定的退休条件时能够如期享受养老待遇(赵曼,刘鑫宏,2009)。转移个人账户资金和部分社会统筹资金,既兼顾了东中西部地区、转入地和转出地的利益,又很好地配合了现行制度的实施。一方面可以提高农民工参保的积极性,解除他们的后顾之忧;另一方面可以缓解转入地和转出地之间的矛盾,明确地方政府的责任。(二)解决农民工养老保险参保行为和参保率之间的矛盾我国养老保险制度自建立起就是城乡分割,这一状况已经严重阻碍养老保险制度的发展和完善,也损害了农村居民尤其是农民工的养老利益。统筹城乡社会养老保险制度,实现制度的一体化,农民工养老问题也就得到了解决。当务之急就是提高养老保险统筹层次,充分发挥养老保险的互济作用,减少阻碍农民工养老保险转移接续的因素。此外,《暂行办法》规定:农民工离开就业地时,原则上不“退保”。这一规定使许多对社会保障制度并不信任的农民工选择不参保,因为担心离开工作单位时缴纳的保险费无法取出;同时在政策执行过程中,当农民工提出退保时,社会养老保险办理机构还是为他们办理了退保手续,这进一步降低了农民工的参保率。针对这一状况,笔者建议对农民工实行强制性社会保险政策,使符合条