公共行政学（第二版）课件 第9、10章 公共危机管、电子政务与数字政府

第9章公共危机管理

公共行政学（第二版）张康之张乾友主编2公共行政学（第二版）张康之张乾友主编引言随着人与自然的矛盾、人与人的矛盾越来越多地以危机事件的形式呈现出来，在社会生活的每一个领域中，不同组织都在积极地探索危机管理的方式方法。现实证明，人类已经陷入一个风险社会，危机无处不在，危机已经显现出对社会公众的生命、健康与财产安全构成严重威胁的状况。所谓危机事件，是指那些演进路线与发展方向具有不确定性，对生命、健康、财产构成威胁或损害，要求政府与社会采取特殊措施加以应对的事件。危机管理意味着管理者需要在强大的时间和心理压力下去迅速地做出决策，以求降低危机的破坏性。危机管理是一种不同于常态管理的全新条件下的管理，是在人们的生活和社会的安定已经受到挑战的条件下所进行的旨在消除危机、恢复常态的管理活动。事实上，危机管理正在成为一种新的管理形式，它对管理者、管理体制以及管理方式方法等都提出了新的要求。随着危机管理成为社会治理活动中的一个重要主题，关于危机管理的探索也会逐渐深入，危机管理的理念及路径也会日趋成熟。在一个很长的时期内，政府将扮演危机管理主要主体的角色，提供危机管理服务是政府的职能之一，但对社会共同体在危机管理中的共同行动进行探讨，也有深远的意义。3公共行政学（第二版）张康之张乾友主编本章重点问题：公共危机的概念公共危机管理的类型公共危机传播的特征公共危机管理的过程公共危机管理机制4公共行政学（第二版）张康之张乾友主编本章结构：9.1公共危机与公共危机管理9.1.1危机管理成为公共管理的重要课题9.1.2公共危机的类型9.1.3公共危机的传播特征9.1.4公共危机管理及其原则9.2公共危机管理过程9.2.1公共危机的预防9.2.2公共危机管理中的准备9.2.3公共危机的响应9.2.4公共危机后的恢复9.3中国的应急管理体系9.3.1中国应急管理体系的演进历程9.3.2“一案三制”的基本内容9.3.3突发事件分类与分级9.3.4中国应急管理体系的局限与发展方向5公共行政学（第二版）张康之张乾友主编9.1公共危机与公共危机管理9.1.1危机管理成为公共管理的重要课题公共危机管理是当前世界各国政府共同关注的一个重要问题。这是由两个方面的原因决定的:其一，人类在全球化、后工业化的进程中进入了一个危机事件频发的历史时期;其二，由于科学技术的发展以及人类认知能力的提升，人们转变了被动应对风险与灾害的局面，开始积极地预测风险、化解风险，主动地应对、处置灾难，探索进行有效治理的途径。因此，危机管理既是社会治理中的一个时代课题，又表现出人类面对各种各样的危机事件积极行动的进取精神。6公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·公共危机的发生往往会对公众的生命、健康与财产安全构成严重威胁，对社会的安定造成极大冲击。因此，需要政府在尽可能短的时间内有效地调集全社会所蕴藏的人力、物力与财力资源，及时地加以应对，以遏制、消除公共危机的后果。在公共管理主体多元化的条件下，非政府组织以及各种各样的社会力量都需要加入危机管理过程中来，与政府一道去应对危机。而且，在危机预警等方面，非政府组织和各种各样的社会力量能够发挥重要作用。·公共危机管理所提供的产品是公共安全，具有效用的不可分割性和受益的非排他性。在一切公共产品中，公共危机管理是最能体现出公共性的一项管理活动。7公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·危机事件是风险社会的必然产物。20世纪80年代，德国社会学家乌尔里希·贝克提出了“风险社会”理论。贝克认为，在现代化的进程中，生产力呈指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到无以复加的地步，在工业社会的发展过程中，科学进步与技术创新也都包含着消极的一面，以至最终把人类引入了风险社会。随后，安东尼·吉登斯、斯科特·拉什、玛丽·道格拉斯等人分别从制度支柱、社会结构、人类感知等维度探讨了风险社会。在他们看来，风险社会虽然在直接表象上表现为各种自然灾害与人为事故的频繁发生，如海啸、地震、核事故、传染病、恐怖主义袭击等在全球范围的轮番登场，但在表象背后，有着深层次的原因。吉登斯甚至明确指出，一切风险都是“建构性”的，意指风险是人类行为的结果。8公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·具体地说，风险社会具有如下特征:——第一，风险的扩散性与影响的全球性。——第二，风险的不可预知性。——第三，风险的人为性。——第四，风险的平等性。·在全球化、后工业化的条件下，充斥着各种矛盾和冲突，传统安全因素与非传统安全因素相互交织，共同挑战人类社会的生存安全。无论是公共安全、国家安全还是国际安全，其核心都是人类的生存安全，都对公共危机管理提出了更高的要求。从表现形式上看，公共危机具有偶发性。但是，偶发性背后往往具有一定的必然性。因此，我们在加强公共危机管理的同时，决不能忽略公共危机偶发性背后的必然性和人为性，需要及时消除可能诱发公共危机的社会不和谐因素。9公共行政学（第二版）张康之张乾友主编9.1.2

公共危机的类型公共危机可以从不同的角度划分为不同的类型:——依据发生领域，公共危机可分为政治危机、经济危机、自然危机、社会危机、文化危机等。——依据产生原因，公共危机可分为人为危机与自然危机。——依据事件发展的先后顺序，公共危机可分为原生性危机、次生性危机及衍生性危机。——荷兰危机管理学家乌里埃尔·罗森塔尔以事件发展为横坐标，以终结速度为纵坐标而将公共危机分为龙卷风型危机、腹泻型危机、长投影型危机和文火型危机。10公共行政学（第二版）张康之张乾友主编虽然对公共危机所做出的分类是静态的，但其演进却是动态的，而且往往是相互关联、相互渗透的。因此，无论对危机类型如何划分，一般应坚持这样几个原则:一是实质相关;二是完备性或穷尽;三是互斥或不相交;四是一致性，即避免跨类错误;五是层级差别。在现代社会中，致灾因素具有突出的连带性、耦合性与叠加性，表现出链状群发甚至网状群发的特点，危机的属性也随之转移。公共危机的不规则性、不稳定性及随机性、扩散性与连锁性等，使得危机类型在不同的时间序列上呈现不同形态，突变与渐变并存，这就要求我们将公共危机演变看作一个系统，关注系统性风险，并以系统的眼光来关注公共危机。除了从系统角度认知危机类型外，为了把握危机的整体性，还需要认识其模糊性和多样性。所以，在实践中，我们要提倡相关部门之间的协同与合作，从而形成应对公共危机的强大合力。11公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·对于公共危机，不仅需要做出类型划分，而且可以依据性质、社会危害程度、影响范围等因素而将之划分为不同的等级。一般说来，所有类型的危机都可以划分为不同的等级，这也是预防和应对危机的依据。公共管理者要根据对危机级别的判定配置相应的资源，避免响应不足和响应过度。·在我国，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件一般被分为四级，即Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。由于公共危机处于不断演进过程中，所以，分级也是动态的。在实践中，当危机情势不够明朗时，分级一般遵循“就高不就低”的原则。还有，社会安全事件是不分级的。这是因为社会安全事件的演进呈现出非线性的特点，表现出明显的“蝴蝶效应”。·还应看到，随着复杂性和不确定性的增长，危机事件的综合性特征也日益突出，对危机事件进行严格的类型划分，变得越来越困难。这对危机管理构成了极大挑战。12公共行政学（第二版）张康之张乾友主编9.1.3公共危机的传播特征罗森塔尔认为，危机是指“一个系统的基本结构或基本价值和规范所受到的严重威胁”，“由于受到时间压力和处于高度不确定状态，这种威胁要求人们做出关键性的决策”。从这个概念来看，危机具有三个基本的构成要件，即“威胁”(threat)、“不确定性”(uncertainty)和“紧急性”(urgency)。危机对人们的生命、健康与财产安全构成了严重的威胁，其演进路线与发展方向具有不确定性，需要管理者在巨大的时间、心理压力下迅速地做出决策，有效地加以应对。“危机”一词包含着“危险”与“机遇”两个方面的含义。从辩证法的角度看，任何坏的事情都有向好的方面转变的可能性，危险可以化为机遇。但是化“危险”为“机遇”并不是一个自然而然的过程，它需要特定的条件。但是，危机是以“危”为先的，我们面对危机的时候，应明确地意识到“危机”的负面因素，只有做到了这一点，才能从中发现机遇。正如一些学者所言，危机是指“人们不希望产生、没有预料到的情景:当我们谈到危机时，我们通常是指坏事降临在一个人、一个群体、一个组织、一种文化、一个社会或整个世界头上。人们必须紧急行动，确保这种威胁不会变为现实。”13公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·在我国政府的文件中，“公共危机管理”一词也被表述为“突发事件应急管理”。一般说来，“事件”指“历史上或社会上发生的不平常的大事情”，“突发”二字意味着时间上的紧迫性和后果的严重性。2007年，我国颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》是这样界定突发事件的:“指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”我们所说的突发事件近似于国外所说的“紧急事件”(emergency)，往往是可能诱发危机的“事情”，是一个“点”;危机则指某个系统所处的情景或状态。·“危机”与“突发事件”往往交织在一起:一个系统内蛰伏的危机因素积聚到一定的程度后，就可能引爆某个突发事件。这样一来，突发事件就成了危机开始的标志。在此过程中如果危机因素能够得到遏制，突发事件就不会发生；与此同时，一个突发事件也可能会引发一场危机。这时，突发事件可能是危机的开始，也可能是危机的诱因。在这种情况下，突发事件如果能得到有效的控制，危机就不会爆发；此外，一场危机中可能会出现多个突发事件；同时，突发事件也可能会起到给危机推波助澜的作用。在实践中，我们往往会用危机中的典型突发事件指称危机。“公共危机管理”与“应急管理”基本上是一个概念的两种表述方式。14公共行政学（第二版）张康之张乾友主编公共危机具有扩散和传播的特征，对公共危机传播特征的把握是危机管理的开端。——第一，危机爆发的突然性和时间约束性。公共危机往往是平素积累起来的问题、矛盾、冲突因长期不能得到有效解决、在突破一定的临界点后的突然迸发，它看似是偶然出现的，实则是必然的。——第二，危机发展轨迹的边界不确定性。公共危机自始至终都处于不断变化的过程之中，人们很难根据经验对其发展方向做出判断。——第三，危机损害后果的连锁式扩散性。公共危机可能会使社会公众在健康、生命和财产方面遭受重大的损失，甚至会干扰、破坏社会正常运行的秩序，也会使政府的合法性面临挑战。15公共行政学（第二版）张康之张乾友主编9.1.4公共危机管理及其原则·由于公共危机具有系统性与复杂性的特点，因此，公共危机管理要实现常态与非常态的结合。公共危机的常态管理意味着做好公共危机的预防与准备工作，而公共危机的非常态管理则是要有效地对正在发生的危机事件进行处置，对产生的消极影响妥善地进行恢复。公共危机管理的研究者倾向于推荐遵循预防为主、预防与应对相结合的公共危机管理方针。根据这一方针，危机管理者应本着未雨绸缪的精神，实现预防与应对、常态与非常态的结合。16公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·公共危机的传播特征表明:从性质上看，一类公共危机有可能引发另一类公共危机;从地理区域上看，同一类公共危机可能扩散到一定的行政管辖区域之外。同时，随着公共危机信息的逐渐清晰，伤亡人数与损失程度有可能上升，最初所判定的级别有可能被修正。这就要求，在危机管理的过程中，危机管理者一定要贯彻系统整合的思想。也就是说，对于管理对象，危机管理要能够调整、覆盖各类公共危机，体现协调、合作的思想，避免水平方向的碎片化;在应对层次上，则需要建立起不同层级政府、组织之间的合作机制，避免垂直方向的碎片化。·与一般管理一样，公共危机管理也要体现出分类管理、分级负责的原则，要明确不同类别、级别公共危机应对的责任主体，也就是要根据公共危机的类别确认主责部门。但是，现代社会的系统性、复合性风险日益增多，即使是同一类公共危机的处置，也需要多个部门的协调与配合。17公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·公共危机分级的主要意义在于:规定公共危机的管辖范围。在我国，一般和较大的公共危机分别由县和地级市人民政府领导，重大公共危机由省级人民政府领导，特别重大的公共危机由国务院统一领导。这是由我国应急资源的配置特点所决定的:政府的行政级别越高，所掌控的危机管理资源越丰沛，处置能力也就越强。但是，公共危机往往不限于特定的行政区域，且其所造成的影响和损失评估结果也会被不断更新，从而使响应的级别不断扩大升级。不论是哪一级别的公共危机，所对应的行政主体的下级政府必须参与。我国公共危机管理中贯彻的是“以属地为主”的原则。这就涉及上下级政府之间的府际协调问题。部门分割、条块分割是我国公共危机管理中常遭遇的一个棘手问题。18公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·对公共危机进行分类、分级，有助于划清责任主体，实现分类管理、分级负责。同时，加强整合，使公共危机管理体现出综合性特征，从而构建起综合性的公共危机管理体系。具体而言，综合性的公共危机管理体系是一个“工”字形结构:——第一，就危机管理的主体来说，它包括政府、军队、非政府组织、企业和个人等，体现了全社会共同参与、合作治理的原则;——第二，就危机管理的客体来说，它包括自然风险、技术风险、制度风险与人为风险，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类危机，体现了“全风险”的原则;——第三，就危机管理的过程来说，它包括预防、准备、响应、恢复等阶段，体现了“全过程”的原则。19公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·成功的危机管理应该能够调动全社会的人力、物力和财力，构成一个危机管理网络，实现全民共同参与，形成自救、互救与共救并存的局面。这是因为，公共危机管理的对象不是单一风险，而是多种风险。它要求危机管理必须建立起以政府为领导的管理网络，将政府、市场与非政府的力量协调起来，形成一种强大的合力，应对不同类型的风险。在经济全球化加速的今天，影响公共安全的新矛盾、新问题日益增多。同时，由于社会联系愈发密切，各类风险的扩散性及相互渗透性提高。在各种突发、频发的自然、技术与人为风险面前，“撞击反射”式、分部门、单灾种的危机管理往往会顾此失彼，呈现出捉襟见肘、无能为力的窘态，而综合性的应对则显示出一定的优势。同时，在应对任何一种风险时，政府都要调动全社会的力量，经过预防、准备、响应与恢复等阶段，完成对公共危机的全过程管理。20公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·总之，现代公共危机管理的综合性要求:不仅要强调事后的响应与恢复，也要强调事前的预防;不仅要强调单灾种应对，也要强调多灾种的综合应对;不仅要突显政府的力量，也要体现政府、企业与第三部门力量的组合。所以，公共危机管理应遵循这样几项原则:(1)预防为主，防救结合。(2)以人为本，生命第一。(3)依靠科学，快速反应。(4)社会动员，全民参与。(5)军民结合，平战结合。(6)安全效益与经济效益兼顾。(7)信息公开，引导舆论。21公共行政学（第二版）张康之张乾友主编9.2公共危机管理过程9.2.1公共危机的预防一般而言，公共危机管理过程包括四个阶段，即减缓(mitigation)或预防(prevention)、准备(preparedness)、响应(response)、恢复(recovery)。它们分别代表危机管理中的四种活动。所谓的“减缓”或“预防”，是指减少那些会影响人类生命、财产的自然或人为风险，包括实施建筑标准、推行灾害保险、管理土地的使用、颁布安全法规等措施，减少公共危机发生的可能性或限制公共危机的影响范围或程度。22公共行政学（第二版）张康之张乾友主编公共危机的预防主要包括以下三个方面的内容:——第一，加强预测预警。它包括三个步骤:(1)危险源排查；(2)危险源监测；(3)风险评估。在公共危机管理中，预警主要是指在危险要素尚未转变为公共危机之前将有关风险信息及时告知潜在的受影响者，使其采取必要的避险行动，做好相应的准备。——第二，降低社会的脆弱性。为了确保社会的安全和减少公众所面临的各种风险，危机管理者既要尽可能地排查、消除危险要素，又要降低社会的脆弱性。脆弱性主要与以下因素相关:经济、社会的集中程度;城市系统的复杂性和相互关联性;城市的地理位置;城市的环境保护情况;城市的结构性缺陷，如建筑问题;政治和制度缺陷;等等。——第三，提高社会的韧性。韧性的含义有三层:系统可以吸收扰动的水平，系统自组织的能力，系统建设、增强学习能力与适应能力的程度。在公共危机管理领域中，韧性主要是指一个社会“快速、有效地对灾害进行响应、从灾害中复原的能力”。23公共行政学（第二版）张康之张乾友主编9.2.2公共危机管理中的准备公共危机管理中的“准备”是指发展应对各种公共危机的能力，如制定应急预案、建立预警系统、成立危机管理指挥中心、进行灾害救援培训与演练等。公共危机的准备主要包括以下四个方面:——第一，应急救援队伍的建设。应急救援队伍建设需要体现这样几项原则:(1)综合应急的原则。(2)分工合作的原则。(3)军民结合的原则。(4)社会参与的原则。——第二，应急预案的编制。应急预案的基本内容包括:(1)对紧急情况或事故灾害及其后果的预测、辨识、评价;(2)应急各方的职责分配;(3)救援行动的指挥与协调;(4)救援中可用的人员、设备、设施、物资、经费保障和其他资源;(5)在发生紧急情况或事故灾害时保护生命、财产和环境安全的措施;(6)现场恢复;(7)其他。24公共行政学（第二版）张康之张乾友主编9.2.2公共危机管理中的准备公共危机管理中的“准备”是指发展应对各种公共危机的能力，如制定应急预案、建立预警系统、成立危机管理指挥中心、进行灾害救援培训与演练等。公共危机的准备主要包括以下四个方面:——第三，应急保障体系建设。目前，我国已经站在国家安全与公共安全的高度出台了《突发事件应对法》，它标志着我国公共危机管理法制化进程取得了巨大进步。——第四，加强公共安全教育。公共安全教育可以:(1)增强忧患意识。(2)提升风险认知能力。(3)提高自救与互救技能。(4)增强公众批判力。(5)塑造公众良好的心理素质。25公共行政学（第二版）张康之张乾友主编9.2.3公共危机的响应对于公共危机而言，所谓“响应”，是指采取行动以挽救生命、减少损失，如激活应急预案、启动应急系统、提供应急医疗援助、组织疏散与搜救等。一般认为，公共危机响应始于危机发生之时，其活动主要包括:确保受公共危机影响区域的安全，对受公共危机影响威胁的地区进行疏散，对危机现场进行搜索和救援，对伤者提供应急医疗救助，为被疏散者及其他社会公众提供应急避难场所。在危机响应阶段，我们必须同时兼顾三个目标:最大限度地保障社会公众的生命健康安全;最大限度地减轻危机所造成的财产经济损失;严防次生灾害的发生。26公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·公共危机响应是公共危机管理的核心环节。这是因为，有时即使采取了严密的防范措施，也不能完全避免公共危机的发生。当公共危机发生后，危机管理需要建立在精心准备的基础上，根据危机的性质、特点和危害程度，及时组织有关部门，调动各种应急资源，对危机进行有效的响应与处置，以降低社会公众生命、健康与财产所遭受损失的程度。响应行动既要减少危机的初始影响，也要减少危机有可能引发的二次影响。·公共危机响应遵循的原则是:(1)以人为本，减轻危害。(2)统一领导，分级负责。(3)社会动员，协调联动。(4)属地先期处置。(5)依靠科学，专业处置。(6)鼓励创新，迅速高效。27公共行政学（第二版）张康之张乾友主编公共危机响应程序包括十个重要环节:——(1)接警与初步研判。——(2)先期处置。——(3)启动应急预案。——(4)现场指挥与协调。——(5)抢险救援。——(6)扩大应急。——(7)信息沟通。——(8)临时恢复。——(9)应急救援行动结束。——(10)调查评估。28公共行政学（第二版）张康之张乾友主编9.2.4公共危机后的恢复公共危机管理中的“恢复”具有两重内容:一是指按照最低运行标准将重要生活支持系统复原的短期行为;二是指推动社会生活恢复常态的长期活动，如清理废墟、控制污染、提供灾害失业救助、提供临时住房等。恢复开始于危机响应行动即将结束时。恢复的近期目标是:恢复灾区的基础设施。基本的基础设施包括供水、电力、燃料、电信和运输系统。最终目标是:使危机影响区域的生活质量恢复到灾前的同一水平。公共危机的发生干扰了社会生产、生活秩序，给社会公众的生命、健康和财产造成了巨大的损失。当危机事态得到有效控制后，公共危机管理也就从抢险救灾为主的阶段转为以恢复为主的阶段。29公共行政学（第二版）张康之张乾友主编一般而言，恢复主要包括四个方面的活动:其一，最大限度地限制灾害结果的升级;其二，弥合或弥补社会、情感、经济和物理的创伤与损失;其三，抓住机遇，进行调整，满足人们对社会、经济、自然和环境的需要;其四，减少未来社会所面临的风险。也就是说，恢复就是要尽量减轻灾害的影响，使社会生产生活复原，推动社会进一步发展，提高社会的公共安全度。30公共行政学（第二版）张康之张乾友主编概括起来，公共危机管理中的恢复应主要包含以下内容:——第一，消除公共危机的社会影响。公共危机管理中的恢复是要使社会生活重新获得秩序，为社会公众提供基本的民生保障，使整个社会呈现常态运转的态势。——第二，减轻公共危机造成的环境影响。危机的环境影响可分为两类:人工环境影响和自然环境影响。——第三，降低公共危机的经济影响。危机的经济影响可以从个人、企业、政府三个层面加以审视。——第四，消除公共危机的心理影响。危机往往会给一定数量的社会公众造成负面的心理影响，甚至造成严重的心理创伤。31公共行政学（第二版）张康之张乾友主编9.3中国的应急管理体系9.3.1中国应急管理体系的演进历程中国学术界在一段时期内更习惯使用公共危机管理的概念，而在《突发事件应对法》颁布后，由于法律淡化了危机的概念，更强调在操作层面上的应急处置，学术界也开始更多使用应急管理的概念。以不断完善的法律规范为基础，中国逐步建立起了一个完整的应急管理体系。从历史来看，这一体系的形成经过了一段漫长的历程，大致可分为四个阶段。32公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第一阶段:以政府为主体、分类管理、单灾种的应急管理体系

（1949—1978年）新中国成立初期，应急管理对象比较单一，主要是地震、洪涝、干旱等自然灾害，以及工矿企业安全事故和以血吸虫病、肺结核、鼠疫等传染病疫情为代表的公共卫生事件。为此，党和政府按照职能部门分类管理的原则，从中央到地方建立了地震、水利、林业、气象、卫生、民政等专业性职能机构，负责各自职能管辖范围内的不同类型的突发事件。同时，该阶段实行高度集中的计划经济体制，社会结构比较单一，政治动员成本较低，维护公共利益、保护公共财产是主流的社会价值观，因而应急管理主要通过政府自上而下的政治动员，以统一制定政策、集中全国资源的形式开展，且主要以灾害救助为主，工作重点是应急处置与救援，由此形成了以分类管理、条条为主、单灾种应对、事中应急为主要特征的应急管理体系。33公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第一阶段:以政府为主体、分类管理、单灾种的应急管理体系

（1949—1978年）该阶段应急管理体系的主要特征是:在应急管理理念方面，强化人民群众的主体地位；在应急管理体制方面，以分类管理为主，按照突发事件的类型设置职能部门，即不同职能部门负责应对不同类型的突发事件。同时，为了加强应急管理的跨部门、跨区域协调，成立了若干常设的跨部门协调机构以及少数由高层领导牵头的临时性非常设议事协调机构，如中央防疫委员会、中央救灾委员会、中央地震工作小组等；在应急管理机制方面，纵向上实行党和政府一元化领导，依靠中央政府权威，应急协调机制能够有效运行，纵向层级间指挥联络和协调运转比较顺畅;横向上应急管理相关职责分属多个职能部门以应对不同类型的突发事件，各职能部门的专业化程度较高。该阶段由于国家应急资源比较缺乏，特别强调人民群众在应急管理中的主体作用，提倡生产领域中的灾害要自救互救。34公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第二阶段:由议事协调机构和临时机构牵头协调的应急管理体系

（1978—2003年）

党的十一届三中全会后，中国的经济社会结构发生了显著变化，与之相伴随的是社会风险的不确定性与复杂性日益彰显。特别是生产安全、交通事故和社会治安问题突出，事故灾难类、社会治安类突发事件，以及因国企改革和土地拆迁为诱因的群体性事件增加迅速，其造成的破坏性影响和后果不断扩大，社会面临的公共安全形势日益严峻。为适应当时公共安全形势的发展变化，应急管理体系开始进行改革:一方面，开始在生产安全监管、食品药品安全监管、社会治安综合治理等突发事件领域组建新的分类管理职能部门;另一方面，中央开始向地方放权，越来越强化地方政府的属地责任而不是一味强调中央政府的作用。同时，国家开始打破应急管理中政府的大包大揽，加强多元主体协同。另外，国家开始不断设立非常设议事协调机构，各类应急资源保障逐步增强，形成了“单一灾害管理＋部门协调”模式。35公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第二阶段:由议事协调机构和临时机构牵头协调的应急管理体系

（1978—2003年）

该阶段应急管理体系的主要特征是：在应急管理理念方面，“稳定压倒一切”思想牢固树立，在此思想下设立中央社会治安综合治理委员会（1992年）、中央维护稳定工作领导小组办公室（1998年）等。在应急管理体制方面，在强化分类管理的基础上，承担跨部门协调任务的各类议事协调机构数量大量增加，特别是加强了安全生产监管机构和社会治安综合治理机构的建设，如成立国家安全生产监督管理局等。同时，恢复或新设了一大批应急管理议事协调机构。在应急管理机制方面，借助于议事协调机构的发展势头，依托议事协调机构的应急协调机制逐渐形成。36公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第三阶段:以“一案三制”为核心的应急管理体系

（2003—2018年）

2003年的“非典”事件严重暴露了中国在公共卫生应急管理体系建设中存在的不足和短板，也反映了整个应急管理体系存在的弊端。单灾种、临时性、非程序化的应急管理体系无法有效应对更加复杂的公共安全形势，因而“非典”成为中国应急管理体系向现代化转型的关键事件，以“一案三制”为核心内容的现代化应急管理体系逐步建立。在此期间，我国应急管理体系的重大变化就是精简优化了应急管理议事协调机构，同时部际联席会议制度迅速发展。随着2012年提出的总体国家安全观将应急管理纳入其中，应急管理体系建设上升到了一个新的战略高度。37公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第三阶段:以“一案三制”为核心的应急管理体系

（2003—2018年）

该阶段应急管理体系的主要特征是：在应急管理理念方面，2009年修订出台的《安全生产法》首次提出了“安全发展”的理念，2007年颁布实施的《突发事件应对法》强调预防为主、标本兼治的安全发展理念，安全发展理念成为应急管理体系建设的指导理念。在应急管理体制方面，对各类“功能型”应急管理议事协调机构进行精简优化，而承担综合协调职能的应急管理办事机构迅速发展，从国务院到各级政府办公厅、办公室设立了专职应急管理的综合协调机构——应急办。2013年11月，中央国家安全委员会成立，各级党委书记成为第一责任人，实行党政同责的制度，逐步形成了“国家安全委员会+党政同责+部门协调”的应急管理体制。在应急管理机制方面，由主办部门牵头、以自愿合作为基础的部际联席会议制度发展迅速，形成了由议事协调机构和部际联席会议制度共同构成的应急管理协调机制。38公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第四阶段：以大部制、综合化为导向的应急管理体系

（2018年之后）

党的十九大以后，基于习近平总书记“坚持把防范化解国家安全风险摆在突出位置”的要求，为实现应急管理体系和能力现代化的目标，国家开始重构应急管理体系，其最根本的措施就是遵循行政体制大部制改革的方向，通过整合与应急管理相关的11个职能部门和议事协调机构的13项职责，组建了应急管理部。应急管理部的组建，标志着我国开始建立由一个强力核心职能部门进行总牵头、各相关职能部门协调配合的应急管理体制，进而形成了以大部制、综合化为导向的应急管理体系。39公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第四阶段：以大部制、综合化为导向的应急管理体系

（2018年之后）

该阶段应急管理体系的主要特征是:在应急管理理念方面，以总体国家安全观为统领，坚持群众观点和群众路线，打造共建共治共享的应急管理格局，加快建立公共安全治理体系。在应急管理体制方面，加强党的集中统一领导，“党政同责、一岗双责”成为应急管理工作的基本原则，通过组建应急管理部加强综合协调，强化地方政府属地管理责任。在应急管理机制方面，加强跨部门、区域间协调联动机制建设，协调方式更加多样，自愿式协作开始兴起。加强全流程管理，强调风险的源头治理和危机的全过程管理。重视应急管理保障体系建设，加强了应急资源的优化管理和统筹调度，构建了由财政资金、金融资金、保险资金和捐赠资金共同组成的财力投入保障体系。在应急管理方法方面，现代科学技术与应急管理紧密结合，强化应急管理装备技术支撑和关键技术研发，着力建设国家应急管理信息网络体系。40公共行政学（第二版）张康之张乾友主编

9.3.2“一案三制”的基本内容“非典”之后，中国按照应急预案、应急管理体制、应急管理机制、应急管理法制（简称“一案三制”）的次序，循序渐进地开始了综合应急管理体系的建设。在应急预案方面，已制定出台以《国家突发公共事件总体应急预案》为总纲，25件国务院专项预案、80件国务院部门预案、31个省区市总体预案以及企事业单位应急预案和重大活动应急预案等六个部分组成的应急预案体系。在应急体制方面，明确国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。在应急机制方面，初步形成了统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动，建立起突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制。在应急法制方面，初步形成以《突发事件应对法》为基本法，《防震减灾法》《传染病防治法》《水法》《安全生产法》《消防法》等四五十部单行法与之并存的全方位、多层级、宽领域的应急法律体系。41公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（1）应急预案应急预案是应急管理工作中的一个核心内容，它规定了在紧急情况发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁要做什么、何时做、需要哪些资源以及相应的授权等。应急预案是在辨识和评估潜在重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥协调等方面预先做出的具体安排。预案管理的目的是通过事前准备，使应急管理主体具备预见和分析的能力，能够预测事情的发展趋势，模拟事件的可能变化，制定消除其不利影响的方案，并通过必要的人、财、物的储备，使方案能够在事件发生后有效执行，以控制事态的发展。42公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（1）应急预案在内容上，应急预案管理包括以下几个方面:第一，应急预案的编制;第二，应急预案的批准、备案与发布;第三，应急预案的更新与修订;第四，应急预案的宣传、培训和演练。其中，预案编制是预案管理的核心，预案管理甚至应急管理的整个流程都建立在预案编制的基础上。要做好预案编制，须同时考虑预案的形式结构与内容要素两个方面。43公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（1）应急预案——应急预案的形式结构。应急预案包含一种标准化的结构，主要由基本预案、应急功能设置、特殊风险管理、其他支持附件几方面构成。第一，基本预案是应急预案的整体描述，主要包括最高领导承诺、基本方针政策、主要职责分工、任务与目标、基本应急程序等。第二，应急功能设置是对各应急主体分工的一种具体化，通常以矩阵表的形式直观呈现出来。第三，特殊风险管理是在公共安全风险评价的基础上提出一些不可接受风险，针对每种风险的应急需要，划分相关部门的主要负责、协助支持和有限介入三类具体职责。第四，标准操作程序表现为操作指令检查表。第五，其他支持附件。44公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（1）应急预案——应急预案的内容要素。应急管理包含一系列复杂的活动，应急预案必须把这些活动以操作化的方式组织起来：第一，方针与原则，它确立了应急救援的优先方向、政策、范围和总体目标，是所有应急管理活动的纲领。第二，应急策划，它包括危险分析、资源分析、法律法规要求三方面。第三，应急准备，它包括各应急组织及其职责权限的明确、应急队伍的建设和人员的培训、应急物资的准备、预案的训练、演习、公众的应急知识培训、互助协议的签订等。第四，应急响应，它涵盖应急响应级别、应急响应行动、信息报送和处理、指挥和协调、应急处置、信息发布、应急结束等内容。第五，善后工作，包括善后处置、社会救助、责任追究、后果评估等方面。45公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（2）应急管理体制根据《突发事件应对法》，我国实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。——统一领导。我国实行党中央、国务院统一领导应急管理的体制。在各级党委领导下，在中央，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机关;在地方，各级政府是本地区应急管理工作的行政领导机关。地方政府在国务院领导下具体实施应急管理的领导，即由党委和政府共同负责，并承担管理责任，同时，接受国务院和上级政府的指导。46公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（2）应急管理体制根据《突发事件应对法》，我国实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。——综合协调。一是指政府对所属各有关部门，上级政府对下级各有关政府，政府与社会有关组织、团体的协调;二是各级政府突发事件应急管理工作的办事机构进行的日常协调。应急管理是一种综合性的活动，单靠传统科层分工难以做出有效的应急处置，因而综合协调是一种重要的体制安排。47公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（2）应急管理体制根据《突发事件应对法》，我国实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。——分类管理。分类管理是按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的不同特征实施应急管理。分类管理的关键在于分类负责，即要明确每一类突发事件的责任主体，并据此进行相应的资源配置。48公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（2）应急管理体制根据《突发事件应对法》，我国实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。——分级负责。分级负责是根据突发事件的影响范围确定由相应层级的政府负责。一般来说，一般和较大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作分别由发生地县级和设区的市级人民政府统一领导;重大和特别重大的，由省级人民政府统一领导，其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级人民政府处置能力的，由国务院统一领导。社会安全事件由于其特殊性，原则上由发生地的县级人民政府组织处置，但必要时上级人民政府可以直接处置。49公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（2）应急管理体制根据《突发事件应对法》，我国实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。——属地管理为主。一是突发事件应急处置工作原则上由地方负责，即由突发事件发生地的县级以上地方人民政府负责;二是法律、行政法规规定由国务院有关部门对特定突发事件的应对工作负责的，就应当由国务院有关部门管理为主。50公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（2）应急管理体制·在2018年的党和国家机构改革中，中国将应急管理相关职能部门和议事协调机构的职责进行整合，组建应急管理部;公安消防部队、武警森林部队退出现役，成建制划归应急管理部，组建国家综合性消防救援队伍;国家安监总局、国务院应急办、国家抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部和国家减灾委的相关职能进行整合;公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责、国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火职责均移交至应急管理部。在应急管理部成立之后，中国的应急管理体系在体制上主要体现为以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络。51公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（2）应急管理体制·2019年11月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”，标志着中国特色应急管理体制建设进入新的阶段。2021年12月，十三届全国人大常委会第三十二次会议审议《中华人民共和国突发事件应对管理法（草案）》，该草案也明确规定“国家建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”。这意味着，未来一段时期，中国将围绕这四个方面建立起更适应新时代应急管理需要的应急管理体制。同时，原体制中的“综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”并未被抛弃，而是被调整为“工作方针”。52公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（3）应急管理机制·2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次以党的决定的形式明确提出，“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要健全风险防范化解机制，我国应急管理机制建设不断完善。应急管理机制主要包括以下方面：——预测预警机制。预测预警的效果可以用一个公式来表示：预测预警的效果=及时性×准确性×全面性。预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，一般分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。53公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（3）应急管理机制·应急管理机制主要包括以下方面：——应急处置机制。第一，信息报告。特别重大或重大突发公共事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时。第二，先期处置。突发公共事件发生后，相关地区或部门根据职责和规定的权限启动相应应急预案。第三，应急响应。对于先期处置未能有效控制的特别重大突发公共事件，根据突发事件分级确定响应机制，由相应部门开展应急处置。第四，信息发布。信息瞒报会削弱政府的应急处置能力和加剧公众的不信任，所以，信息发布是有效的应急处置的基本要素。第五，应急终止。当灾害后果已得到有效控制，应急资源出现了闲置，且公众反应已趋于正常，相关部门就应做出终止应急响应的明确决定，帮助社会恢复常态。54公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（3）应急管理机制·应急管理机制主要包括以下方面：——恢复重建机制。第一，善后处置。对伤亡人员、应急处置人员以及紧急征调的人财物资源，按照规定给予抚恤、补助、补偿或援助。有关部门做好疫病防治和环境污染消除工作，并督促保险机构做好理赔工作。第二，调查评估。对突发事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估，一方面还原事件真相，另一方面总结应急处置的经验教训。第三，灾后重建。对在灾害或灾难中受损的设施进行重建，帮助受灾地区恢复正常社会功能。这种重建既包括物质层面，也包括心理层面，心理重建对于受灾地区能否恢复社会常态也非常重要。55公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（4）应急管理法制·我国从1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与应急管理有关的法律、行政法规、部门规章，各地又根据这些规范性文件颁布了适用于本区域的地方立法，初步形成了一个从中央到地方的应急法律制度体系。2003年的“非典”事件后，全国人大将紧急状态法纳入立法规划，后确定为《突发事件应对法》，并于2007年通过实施，《突发事件应对法》成为我国应急管理实践最重要的法律依据。目前，该法律已经进入修订阶段，随着修订的完成，将成为更适应当前实践需求的应急管理基础法律。56公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（4）应急管理法制·随着党的十八以来全面依法治国在各领域、各环节的深入推进，应急管理领域也更加强调坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。国家组织制定、修订了《国家安全法》《网络安全法》《安全生产法》《反恐怖主义法》《生产安全事故应急条例》等法律法规，中共中央、国务院印发了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》等政策性文件，应急管理的法制化水平进一步提升。57公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（5）“一案三制”的关系“一案三制”四个核心要素之间相互作用、互为补充，共同构成一个复杂的人机系统。总的来看，体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提。——体制属于宏观层次的战略决策，相当于人机系统中的“硬件”，具有先决性和基础性。体制以权力为核心，以组织结构为主要内容，解决的是应急管理的组织结构、权限划分和隶属关系问题。——机制属于中观层次的战术决策，以运作为核心，以工作流程为主要内容，解决的是应急管理的动力和活力问题。机制相当于人机系统中的“软件”。通过软件的作用，机制能让体制按照既定的工作流程正常运转起来，从而发挥积极功效。58公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（5）“一案三制”的关系——法制属于规范层次，具有程序性，它以程序为核心，以法律保障和制度规范为主要内容，解决的是应急管理的依据和规范问题。法制类似人机系统中的各种强制性规范、程序以及对人和机器的使用、管理、运行的各项规定和指南，好的制度应确保战略执行到位。——预案属于微观层次的实际执行，它以操作为主体，以演练为主要内容，解决的是如何化应急管理为常规管理的问题，主要是要通过模拟演练来提高应急管理实战水平。预案具有使能性，相当于人机系统中通过模拟实验得出的紧急应对方案，如对各种外部入侵响应的行动方案，主要是通过日常的模拟演练来不断加强系统应对真实场景的性能。59公共行政学（第二版）张康之张乾友主编9.3.3突发事件分类与分级（1）突发事件分类突发事件的类型学是非常复杂的理论问题。不同国家对突发事件做了不同的分类。在我国，突发事件按照发生原因、机理、过程、性质和危害对象的不同而被分为四大类，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。一是自然灾害，主要包括五小类:干旱、洪涝、台风、冰雹、沙尘暴等气象灾害，地震、山体滑坡、泥石流等地震地质灾害，风暴潮、海啸、赤潮等海洋灾害，森林草原火灾，农作物病虫害等生物灾害。应急管理改革后，应急管理部门主要应对的是气象灾害、地震地质灾害、森林草原火灾，不包括海洋灾害、生物灾害。60公共行政学（第二版）张康之张乾友主编二是事故灾难，主要包括铁路、公路、民航、水运等交通运输事故，工矿商贸等企业的安全生产事故，城市水、电、气、热等公共设施、设备事故，核与辐射事故，环境污染与生态破坏事件，等等。在事故灾难中，应急管理部门主要应对生产安全事故和城市火灾，而不包括核与辐射事故、环境污染与生态破坏事件等。三是公共卫生事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食物与职业中毒、动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的事件如食药安全事件。在应急管理改革中，原属于国家安监总局的职业卫生管理职能移交国家卫健委。国家卫健委在卫生应急领域有两大职责：一是主责应对公共卫生事件，二是为其他三类突发事件提供紧急医疗救援。在自然灾害与事故灾难的应对中，医疗救援不可缺位。61公共行政学（第二版）张康之张乾友主编四是社会安全事件，主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、民族宗教事件、涉外突发事件、重大刑事案件、群体性事件等。在我国，社会安全事件与政治安全特别是制度安全和政权安全联系更加直接与密切，由国安委、政法委及其下属的公安部门负主责，必要时协调国安、检察院、法院、司法等部门共同处置。如果社会安全事件造成人员被困或伤亡，则需要应急救援队伍开展现场搜救、医疗救援人员开展救护。当其他三类突发事件发生时，公安部门要协同配合，如封闭道路、维持秩序、打击犯罪等。62公共行政学（第二版）张康之张乾友主编尽管《突发事件应对法》规定了公共突发事件有四类，但在实际管理中却分成了五类，即：对付自然灾害用减灾机制，对付事故灾难用安监机制，对付社会安全事件用维稳机制，但在对付公共卫生事件时出现了困难，因为公共卫生事件内含的疾病传染病和食品安全之间的差异实在太大，不得已分别采用了疾控机制和食安机制。后来的运行表明，食安机制的运转绩效令人很不满意。由于食品安全事件面广、量大，原因错综复杂，涉及多个行业部门，由高层来抓效果并不好。后来，改变了食品安全的管理体制，食药分离，从基层做起，将食监、质检与工商合并，组建市场监督管理局。2018年中央和国家机构改革中，又把疾控留给了卫健委，维稳留给了政法委，剩下减灾和安监两大职能，涉及国务院的13个部委机构，统统整合到一起，组建国家应急管理部。可见其实质就是以“全灾种管理”上适度的“退”，去真正实现对自然灾害和事故灾难的“全过程管理”63公共行政学（第二版）张康之张乾友主编（2）突发事件分级·按照《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，各类突发事件均分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。《突发事件应对法》规定事件的分级仅针对自然灾害、事故灾难和公共卫生事件，未包含社会安全事件。·突发事件的分级标准是该事件的“社会危害程度”和“影响范围”，在实践中一般体现为下列几项具体标准：第一，死亡（或生命受到威胁）、失踪、重伤、中毒的人数。第二，经济损失。第三，需转移、安置、疏散的人数。第四，其他特殊分级标准。·突发事件的四级划分法并不是绝对的，部分突发事件根据法律、行政法规或国务院的规定，可能采用其他分类方法。64公共行政学（第二版）张康之张乾友主编9.3.4中国应急管理体系的局限与发展方向·虽然中国的应急管理体系建设已经取得巨大成就，但在具有高度复杂性、高度不确定性的自然现实与社会现实面前，这一体系仍然存在不少局限，也有着进一步完善的空间。——第一，从总体来看，由于我国现有行政体制的特点，突发事件应急管理过程中的部门分割、条块分割问题还没有得到彻底解决，资源整合能力与快速反应能力有待进一步提高。——第二，我国突发事件的应对存在着“重救轻防”倾向，需要进一步突出“风险管理”和“综合减灾”的理念。——第三，我国政治动员能力强、社会动员能力弱。——第四，我国突发事件的应对合作还需要加强。65公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·为了构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制，我国应在巩固、深化改革成果的基础上，借鉴国外综合性应急管理的理念，增强整合性，强化各部门之间的协调联动，形成一个全社会共同参与、各要素无缝对接的应急网络，加强应急管理的系统性。同时，我们需要深化应急管理的各项建设，加强应急管理的薄弱环节，如应急管理的保障体系建设。此外，我们需要实现应急管理的转型升级，从政府主导型向全民参与型、从重救轻防型向预防为主型、从结果导向型向风险导向型、从各自为战型向综合协调型转变。66公共行政学（第二版）张康之张乾友主编关键术语·风险·公共危机·突发事件·危机预防·应急准备·危机响应·灾后恢复·“一案三制”·应急预案·属地管理·自然灾害·事故灾难·公共卫生事件·社会安全事件67公共行政学（第二版）张康之张乾友主编复习思考题1、公共危机的概念是什么?2、如何理解公共危机与突发事件的关系?3、公共危机的类型有哪些?4、公共危机的传播特征是什么?5、公共危机管理的基本原则是什么?6、试述公共危机管理的四个阶段。7、如何理解预测与预警的关系?8、公共危机响应包括哪些重要环节?9、公共危机恢复的内容与过程是什么?10、试述“一案三制”的内容及其关系。11、如何看待中国应急管理体系的发展方向?第10章电子政务与数字政府

公共行政学（第二版）张康之张乾友主编69公共行政学（第二版）张康之张乾友主编电子政务与数字政府建设是由科学技术进步推展出来的时代课题，反应了公共行政的新特征。在某种意义上，重塑了公共行政模式，改写了人类社会治理的方式、方法，也构成了人类社会治理发展史上的一块界碑，意味着公共行动的发展进入一个新的阶段。电子政务：在信息化条件下政府运用电子计算机以及电子通信手段处理政府事务的方式、方法的总和。电子政务正在改变着政府，使政府的管理具有了新的特征。电子政务发展的新方向是数字政府，数字政府是得到数据赋能的政府，它的出现表明了大数据技术对政府及其社会治理的深刻重塑。70公共行政学（第二版）张康之张乾友主编本章重点问题1、电子政务的模式2、电子政务的特征3、电子政务的应用4、网络舆情与网络民主5、数字政府与数据赋能71公共行政学（第二版）张康之张乾友主编信息社会：人类社会实现了高度工业化之后进入的一个新的历史阶段。信息社会的发展主要依赖于智力资源，大多数人的工作不是与实物形态打交道，而是从事信息工作，价值的增加主要靠知识。信息社会的外在表现：在社会生活中广泛应用现代化通信技术、计算机终端设备以及把这些方面结合起来去开展活动。10.1电子政务的兴起10.1.1信息技术与互联网72公共行政学（第二版）张康之张乾友主编与工业社会相比，信息社会的特征：（1）信息社会发展的基本技术是计算机，其主要功能是代替和增强人的脑力智能;（2）电脑的发展带来了信息革命，产生了大量系统化的信息和科学技术知识;（3）由信息网和数据库组成的信息公共事业取代了工厂，并成为社会的象征;（4）信息社会中的主导生产部门是“智力工业”;（5）在信息社会中，“目标原则”成为社会活动中的基本原理，主要的社会体系是志愿性的，人类知识将属于全社会所有;（6）信息社会以实现“时间价值”为目标;（7）信息社会发展的最高阶段是大量地生产知识，增进社会福利，满足社会需要;（8）信息社会是分散的社会，人们可能在家中生产、学习、办公和娱乐。10.1电子政务的兴起10.1.1信息技术与互联网73公共行政学（第二版）张康之张乾友主编

信息技术与互联网对于优化公共行政的管理手段、提高行政效率、打破组织壁垒和优化行政决策等方面产生积极影响。（1）降低了信息传输的时间成本和人力成本。（2）信息技术与互联网的发展，对于提高决策的有效性以及行政的效率有着重要影响。（3）信息技术与互联网打破了决策者与执行者之间的严格界限（4）改善了决策者根据有限理性进行决策的状况。（5）信息技术与互联网的发展使决策支持系统(DSS)、电子会议系统(EMS)、远距离控制、分布式工作的统一协调、动态网络计划等成为可能。10.1电子政务的兴起10.1.1信息技术与互联网74公共行政学（第二版）张康之张乾友主编

官僚制组织的科层结构：优点是效率高，弊端是对外部环境变化的适应能力差，而且压抑组织成员的全面发展。信息技术与互联网的发展为组织结构的变革提供了支持：（1）使组织的中间管理层得以大大地缩减；（2）使管理幅度增大；（3）使组织绩效得到改进。信息技术也造成了“信息过剩”的问题，要求组织建立、健全有关信息收集、加工、传递、存储等方面的制度，并且通过培训提升组织成员的信息选择能力。10.1电子政务的兴起10.1.1信息技术与互联网75公共行政学（第二版）张康之张乾友主编

在当前的社会信息化过程中显现出来对行政管理的挑战，正是这种挑战，为社会治理体系的变革带来了机遇，表明了从原先政府的管理向公共管理转变的必然性。在社会治理上，促进了政府、非政府组织及个人之间的网络化互动关系的生成。在国际竞争中，信息化突出了国家自主创新的重要性。信息化水平已经成为一个国家和地区的国际竞争力、现代化程度、综合国力以及经济成长能力的重要标志。10.1电子政务的兴起10.1.1信息技术与互联网76公共行政学（第二版）张康之张乾友主编

互联网：即时性、交互性、便捷性、海量容纳性、全球性——为电子政务的发展提供了广阔的平台电子政务：通过接入因特网的政府网站、手机政务应用、小程序和公众号等进行行政管理和提供公共服务的活动。政务平台的功能：（1）政务公开：受众面广泛、信息范围广种类多、实时性强（2）在线办事：以服务民众为宗旨、提倡“一站式”服务（3）政府与公众互动：用户可以通过平台向政府反映情况，而政府则能够收集公众的反馈信息和了解民情10.1电子政务的兴起10.1.2电子政务与互联网的关系77公共行政学（第二版）张康之张乾友主编

电子政务：在信息化条件下政府运用电子计算机以及电子通信手段处理政府事务的方式方法的总和。1、世界各国电子政务发展的三种模式（1）以电子行政(E-administration)为核心的模式：通过电子化去推动行政管理的变革（2）以电子服务(E-service)为核心的模式：通过电子化去提高政府的管理水平和服务质量（3）以电子社会(E-society)为核心的模式：从国家信息化的整体战略高度来规划和建设电子政务（中国）10.1电子政务的兴起10.1.3电子政务的模式与特征78公共行政学（第二版）张康之张乾友主编2、我国电子政务发展的几个阶段（1）办公自动化阶段（2）“三金”工程阶段（3）政府上网阶段（4）“三网一库”建设阶段（5）数字城市与城市信息化试点阶段（6）中国电子政务应用示范工程阶段——整合、服务：以公众为中心全面建设服务型政府正在成为我国电子政务发展的主线10.1电子政务的兴起10.1.3电子政务的模式与特征79公共行政学（第二版）张康之张乾友主编2、电子政务的特征电子政务：借助技术来实现政府的再造，即按照社会和经济发展的要求，对现行的行政管理职能、组织以及行政流程进行全方位的调整和改革。（1）把现代网络信息技术应用于行政管理和服务的各个环节中，从而使政府具有更强的信息获取与社会控制能力。（2）为公务人员提供了现代化的办公手段和应用工具，降低了信息传输的时间成本和人力成本。（3）造就了建立在网络平台上的“虚拟政府”，使很多原先需要由具体的政府部门提供的服务转变为以虚拟的方式实现。10.1电子政务的兴起10.1.3电子政务的模式与特征80公共行政学（第二版）张康之张乾友主编2、电子政务的特征（4）把行政管理和决策建立在数字信息平台上，提供明确、具体的数字信息基础，政府的运行表现出一个数字化的过程，政府的行为过程因此更为精确化。（5）促进了行政管理规范化。（6）为行政管理确立起了全球化视野。电子政务也可能会引发一些新的政府伦理问题：公共行政人员、信息共享方面（门泽尔D·C·Menzel）10.1电子政务的兴起10.1.3电子政务的模式与特征81公共行政学（第二版）张康之张乾友主编信息技术只是电子政务发展的必要条件，而非充分条件：电子政务的发展还会受到政府改革、经济和社会发展、法律法规的变动以及领导能力、业务需求、管理手段和信息安全状况等各个方面的影响。电子政务的发展已经引起了政府及其提供公共服务的方式和路径上的变革，并将进一步推动治理变革的进程：（1）推动了政府内部信息传递方式的改变，“扁平化”（2）推动了政府管理创新，进行政府体制创新和机构重组（3）推动了政府部门之间跨部门的合作交流（4）促进公共服务整合朝着新的方向发展（5）进一步促进民主行政的发展10.2电子政务与治理变革10.2.1电子政务与政府治理模式转型82公共行政学（第二版）张康之张乾友主编电子政务的发展既提出了改革政府的要求，同时又是政府改革的一项重要内容。我国电子政务建设已经取得了重大进展，但也还存在许多问题，重“电子”轻“政务”、重“建设”轻“使用”、重“务”轻“政”、重“管理”轻“服务”等是最为突出的问题信息安全是一个需要格外关注的问题。10.2电子政务与治理变革10.2.1电子政务与政府治理模式转型83公共行政学（第二版）张康之张乾友主编

舆情，即“舆论情况”：是存在于社会之中的，是较多的社会成员对某一或某些事情所表达的信念、态度、意见和情绪等的总和。网络舆情：可以采用网络自动抓取等技术手段获取，极其方便、效率高、信息保真(没有人为加工)度强、覆盖面也非常完