第7章 公共部门绩效预算

公共部门绩效管理

主编方振邦副主编唐健姜颖雁公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列第7章公共部门绩效预算

公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列

重点问题●公共部门绩效预算的概念与功能●公共部门绩效预算的发展历程●公共部门绩效预算的流程●我国公共部门绩效预算的发展与改进目录7.１公共部门绩效预算概述7.２公共部门绩效预算的流程7.３公共部门绩效预算的国际视点6.４公共部门绩效预算的本土发展公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列01公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.１公共部门绩效预算概述7.１.１公共部门绩效预算的概念7.１.2公共部门绩效预算的发展7.１.3公共部门绩效预算的功能T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.１.１公共部门绩效预算的概念本书认为，公共部门绩效预算是指公共部门在制定各部门项目计划的基础上，通过成本—收益分析和绩效评价来分配财政资金的一种预算模式。公共部门绩效预算由绩、效和预算三个要素组成。其中，“绩”是指公共部门财政支出所要实现的目标，这些目标一般是可以量化和考核的；“效”是指公共部门具体目标的情况；“预算”则是指为了达成公共部门的具体目标所分配的财政资金，这是目标达成的重要基础保障。与传统的预算相比，公共部门绩效预算具有以下特点：（１）公共部门绩效预算以绩效为核心。公共部门绩效预算把市场经济的基本理念融入管理当中，从而有效降低支出成本，提高财政支出的利用效率。公共部门绩效预算对绩效的追求可以通过经济、效率和效能来衡量和体现，这也构成了公共部门绩效预算评价的核心内容。（２）公共部门绩效预算强调结果导向。传统的预算模式以投入为基础，重视财政的投入过程而非结果，考核也主要是以传统程序为导向的合规性考核。而公共部门绩效预算则强调利用企业家精神改造政府，注重结果导向，要求赋予部门更多的灵活性，客观上对部门财务活动的合规性有更高的要求。（３）公共部门绩效预算突出责任意识。责任制是公共部门绩效预算的一个显著特点，它不仅凸显了公共部门财政资金对效率、效益和效果的追求，同时也将财政支出与使用单位联系在一起，在评估者和被评估者之间建立明确的责任关联，使公共资源从预算、执行到最终结果都有人负责。公共部门绩效预算的目的也是通过对财政资金的有效利用，实现公共利益和公共价值的最大化，从而对纳税人负责。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.１.2公共部门绩效预算的发展２０世纪末期，我国财政改革的重点转到预算改革，改革过程中也借鉴和吸取了２０世纪５０年代以来西方国家的预算改革理念。公共部门绩效预算的发展过程可以分为七个阶段：以控制为导向的传统预算或排列预算；注重管理的项目预算或绩效预算；重视经济规划的规划—项目预算；重视预算分权化的目标管理预算；强调等级项目优势的零基预算；带有中央集权性质的目标基准预算；以及将新公共管理价值融入预算过程的结果预算。在不同的发展时期，公共部门绩效预算也经历了从关注投入到关注产出，再到关注结果的发展与变迁。（１）排列预算（１９２１—１９３９年）。现代公共预算体制形成于１９世纪，学术界普遍称之为传统预算模式。所谓排列预算就是指政府机构根据每个项目的支出简单地进行资源配置，强调纯熟的会计技术、办公室或计划运行所需要的雇员和物品及其成本、各级政府渐进式的政策制定、管理和规划责任的分散，以及预算机构的信用职能。（２）项目／绩效预算（１９４０—１９６４年）。项目／绩效预算比传统的绩效预算覆盖了更多的行政管理活动。在这种预算模式下，投入与产出都被考虑在内。（３）规划—项目预算（１９６５—１９７１年）。规划—项目预算源于２０世纪６０年代美国国防部的预算改革。１９６５年，美国联邦政府全面采用规划—项目预算。（４）目标预算（１９７２—１９７７年）。１９５４年，彼得·德鲁克出版了《管理的实践》一书，并正式提出了影响深远的目标管理这一概念，这也催生了一种新的预算模式———目标预算。（５）零基预算（１９７７—１９８０年）。零基预算模式是由美国农业部于２０世纪６０年代首先提出来的，该预算模式试图通过取消预算基数而实现资源的优化配置。零基预算不重视投入、T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.１.2公共部门绩效预算的发展产出以及效果的问题，而比较重视备选方案，其核心是按照项目优先顺序重新分配预算资金。（６）目标基准预算（１９８０—１９９２年）。目标基准预算也被称为目标预算、封顶预算或自上而下预算，是一种面向机构的资源配置方法。在目标基准预算模式下，政府机构可以选择在中央设定的支出限额内完成目标任务的最有效方式。同时，各机构主管也必须在提交下一年度预算申请时，说明机构目标达成的进度。（７）结果导向预算（１９９３年至今）。结果导向预算或者结果预算，也被称为使命预算、企业家预算或者绩效为主的预算、新绩效预算。这种预算模式认为，产出不是预算资金支出的最终目的，预算的最终目的应该以结果为导向。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.１.3公共部门绩效预算的功能公共部门绩效预算是按照公共部门提供公共产品和公共服务的绩效表现情况分配财政资金的一种预算模式。与传统的预算模式相比，公共部门绩效预算由重视投入转为重视结果，并将结果作为确定政府支出的重要依据。公共部门绩效预算将市场经济的基本理念融入公共管理实践当中，其具体功能主要表现在以下几个方面：（１）实行绩效预算，有利于提高财政资金利用率。公共部门绩效预算强调结果取向，关注财政支出所要达到的具体目标，要求预算拨款与预期绩效挂钩，这就使得政府既可以有效地控制预算支出规模，也可以更好地调动预算单位的积极性，提高财政资金的利用效率。（２）实行绩效预算，有利于提高政府运行效率。公共部门绩效预算实际上是“干多少事就拨多少钱”的具体体现。在绩效预算模式下，对公务员行为的评价由过去的法律和行政标准，转向服务质量的业绩标准，那些照章办事、但求无过的公务员不再被认为是好的公务员，那些具有创新精神，并能够为大众提供更好的公共服务的公务员将会更加受到重视，从而能够最大限度地提高政府效能。（３）实行绩效预算，有利于预防政府决策失误。近年来，我国也在不断推进政府预算改革。实行公共部门绩效预算，需要建立一套完整的公共部门绩效预算编制、执行和评价过程体系，绩效预算评价体系的建立可以有效明确政府预算投入所要优先达到的绩效结果，从而有效预防决策失误。（４）实行绩效预算，有利于提高公共服务质量。公共部门绩效预算旨在用企业家精神改造公共部门，把社会公众视为顾客，这就要求公共部门的一切活动都要从满足公民等利益相关者的需求出发。02公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２公共部门绩效预算的流程7.２.１公共部门绩效预算的编制7.２.２公共部门绩效预算的执行7.２.３公共部门绩效预算的评价T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２.１公共部门绩效预算的编制

公共部门绩效预算编制是公共部门绩效预算的首要环节，是实现公共部门绩效预算功能的重要前提。与传统预算编制相比，绩效预算编制更强调对财政总额的控制、财政分配中项目对政策的响应性以及财政资源分配中的协调与制约。从各国实践来看，依据公共部门绩效管理与公共部门预算编制之间的关系，可以将公共部门绩效预算分为两类：一种是公共部门绩效管理和绩效预算编制之间没有直接联系，如美国、荷兰、澳大利亚等，这种模式赋予了公共部门更多的自主性和灵活性；另一种是公共部门绩效管理和绩效预算编制之间有直接的联系，如新西兰，这种模式下的公共部门被赋予了更多的责任。基于管理实践以及体制差异等因素，理论上并没有适合所有国家的绩效预算编制模式。

美国政府绩效预算的编制过程大致可以分为以下三个步骤：第一，根据战略计划编制年度绩效计划。

第二，根据绩效目标以金字塔形式逐层进行资源分派。

第三，按年度资源需求量和相关规定进行资金预算。

除美国以外，澳大利亚、新西兰等国家也制定了符合本国实际的绩效预算编制模式。总的来说，公共部门绩效预算关注更客观地评估部门支出取得的成效，更有约束力地管理公共部门，更高效率地配置资源，其编制流程如图７-１所示。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２.１公共部门绩效预算的编制

在这一过程中，需要重点把握以下几个关键环节：（１）明确任务、目标，制定支出项目。绩效预算突出结果导向，将财政资源分配与预期目标挂钩，所以在编制公共部门绩效预算时，需要首先明确公共部门在未来一定时期内的发展目标，并将其作为分配财政资金的依据。（２）按支出计划行动。根据标准跟踪评估，是绩效预算的中心内容。支出内容与其所服务的规划密切相连。根据总的工作规划，着重考核预算支出，使绩效评价渗透到政府的每一个部门。（３）根据评估结果来进行责任和控制的考核，同时进行调整和改善。这是公共部门绩效预算对部门产生调控作用的重要环节。评价结果反映了部门预算支出后完成任务的情况：是否达到标准，公众是否满意，可做出哪些改进和调整。

两种绩效预算编制模式的重要差异在于预算分配是否直接和绩效挂钩，也就是流程图中的最后一个环节。如果是预算分配直接和绩效挂钩，那么最后一环节在预算编制过程中的作用就相当关键，但二者若无直接联系最后一个环节就可以去掉，重点在于预算过程中的管理和改善。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２.２公共部门绩效预算的执行

公共部门绩效预算执行是利用现有资源贯彻执行预算编制政策的手段，必须落实绩效预算编制的控制公共资源、制定未来资源配置计划和管理资源的功能。同时，依据预算执行的一般要求，绩效预算执行必须关注以下四个方面：（１）确保依照财政政策法令赋予的权限执行预算；（２）预算执行能适应宏观经济的变化；（３）解决预算执行过程中的问题；（４）高效率和有效地管理资源的采购和使用。

支出控制是预算的基本职能，随着经济社会的发展变化，公共部门绩效预算控制可以划分为三个主要阶段：通过中央机构对支出项目进行外部控制；通过支出部门对投入进行内部控制；对产出的管理及决策自由和责任。１．外部控制外部控制一直是预算控制的一种重要方法，具有三个基本特征：支出和控制被委托给两个部门；控制针对资金投入加以实施；控制在资金支付之前实施。

外部控制是政策和过程控制。外部控制通过向支出部门强调政策规则和指令，对资金投入进行详细的控制，这就要求实际操作的管理者准备并实施详细的预算，根据行政事务规则雇用并监管人员，根据政府规定购买物品。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２.２公共部门绩效预算的执行

公共部门绩效预算执行是利用现有资源贯彻执行预算编制政策的手段，必须落实绩效预算编制的控制公共资源、制定未来资源配置计划和管理资源的功能。同时，依据预算执行的一般要求，绩效预算执行必须关注以下四个方面：（１）确保依照财政政策法令赋予的权限执行预算；（２）预算执行能适应宏观经济的变化；（３）解决预算执行过程中的问题；（４）高效率和有效地管理资源的采购和使用。

支出控制是预算的基本职能，随着经济社会的发展变化，公共部门绩效预算控制可以划分为三个主要阶段：通过中央机构对支出项目进行外部控制；通过支出部门对投入进行内部控制；对产出的管理及决策自由和责任。１．外部控制外部控制一直是预算控制的一种重要方法，具有三个基本特征：支出和控制被委托给两个部门；控制针对资金投入加以实施；控制在资金支付之前实施。

外部控制是政策和过程控制。外部控制通过向支出部门强调政策规则和指令，对资金投入进行详细的控制，这就要求实际操作的管理者准备并实施详细的预算，根据行政事务规则雇用并监管人员，根据政府规定购买物品。２．内部控制内部控制赋予支出管理者一定权限，但仍然没有给予他们足够的自主权。首先，支出管理者必须T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２.２公共部门绩效预算的执行按统一规定使用资金，削弱了管理者在实际运作中的决策自由；其次，管理者在做出关键性运作决议时仍然必须得到中央预算部门的批准。内部控制具有以下三个基本特征：

一是内部控制意味着那些使用公共资金的人，要为其行为的合法性和适当性负责。在内部控制下，运作机构必须根据政府规定建立起标准的人事、采购和其他管理制度。二是内部控制仍然集中在投入上，但是管理者在采取行动之前不必获得外部同意。

三是为了取代事先审计，政府转向了事后审计，并且不再审查所有的交易，而是采取抽查方式以确定运作是否合规。内部控制主要使用政策控制和过程控制，既强调外部法律和规则的重要性，又给予支出部门一定权限，在资金的使用上，关注在中央有关机构授权情况下，支出机构安排使用资金的合法性和合理性。尽管内部控制使管理者在运作中享有更大的决策自由，但仍要按统一的规定执行。在管理资源的过程中，管理者必须遵守政府的工资和其他各类制度，必须根据事先规定的程序进行采购，必须遵守外部规则。３．管理责任与外部控制和内部控制相比，管理责任将控制的重点从投入转向了产出和结果，从管理者购买什么转向他们生产什么以及效果如何，通过赋予管理者广泛的决策自由来加强管理责任。管理责任是政策控制和效率控制。管理责任主要从两个方面提高效率：一是通过制定产出和结果目标，使管理者对其服务数量、质量和及时性负责，通过优化产出来增加提高效率的机会。其次，管理者享有运作决策方面的全部权力，可以运用专业技巧、判断力及掌握的信息来选择最有效率的投入组合，从而获得效率红利。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２.３公共部门绩效预算的评价１．公共部门绩效预算指标的构建原则公共部门绩效预算的目的是科学、合理地使用公共财政资金，提高财政资金的利用率和有效性。因此，公共部门绩效预算的指标构建也应该体现出公共部门绩效预算的特点，坚持以下基本原则：（１）全面性。公共部门绩效预算指标应全面反映公共部门预算支出的效益，一方面要全面反映公共部门预算执行的结果，另一方面要全面反映公共部门预算执行的即期效益和公共部门预算执行的未来效果。（２）科学性。（３）系统性。公共部门绩效预算指标的设计应坚持系统性原则，做到四个结合。（４）适应性。公共部门绩效预算指标必须与外在环境相适应。（５）客观性。公共部门绩效预算指标必须将以客观事实为基础获得的准确数据作为计量和评价基础。２．公共部门绩效预算指标的具体类型良好的绩效指标有助于改善公共部门的内部管理，增强公共部门的责任性，正确指引组织、员工行为的方向。鉴于公共部门行为结果的不确定和不易分辨性，绩效预算的执行结果也往往难以用单一的指标进行有效衡量。一般而言，公共部门绩效预算指标包括以下几种类型：（１）投入指标。投入指标关注人员、设备和材料等的使用，经常用支出数量和消耗的人员时间来表达。（２）产出指标。产出指项目或者活动生产的商品或者提供的服务。产出指标一般用来评价效率。（３）结果指标。结果对应最终的政策目的，或者通过提供产出的政策合意结果。（４）中间结果指标。中间结果被期望可以导致最终的合意结果，但本身并不是最终结果。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２.３公共部门绩效预算的评价（５）过程指标。过程评价用于某些产出或者结果的绩效难以评价的领域以及单独评价存在自身价值的领域。（６）服务质量指标。公共部门绩效预算指标还应包括服务质量，如服务供给的及时性、服务的可获得性和便捷性、服务的精确度、服务态度、是否为潜在使用者提供充分的信息、机构设施使用的条件和安全性以及消费者满意度等。３．公共部门绩效预算评价的实施在确定公共部门绩效预算指标之后，为了确保公共部门绩效预算评价的顺利实施，需要进一步明确其具体的实施步骤。（１）制定工作计划，确定主要目标。公共部门绩效预算是一种结果取向的预算模式，为了提高公共财政资金的利用率，必须在明确公共部门使命、核心价值观的前提下，制定明确的工作计划。（２）结合部门目标，确定绩效指标。在确定公共部门的工作目标后，应在此基础上确定各目标的衡量指标，建立完善的公共部门绩效预算指标体系。（３）进行科学测算，确定绩效标准。绩效预算指标标准描述了该指标需要完成到什么程度，反映了组织对该绩效指标的期望绩效水平。（４）收集绩效信息，开展绩效评价。为了检验公共财政资金是否得到有效利用，公共部门绩效预算的预期结果是否有效达成，接下来就需要收集公共部门绩效信息，为公共部门绩效预算评价提供依据。（５）形成评价结果，建立长效机制。通过收集绩效信息，并将其与绩效预算的预期结果相对比，就可以得出公共部门绩效预算的评价结果。03公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.３公共部门绩效预算的国际视点7.３.１美国的绩效预算7.３.２英国的绩效预算7.３.３澳大利亚的绩效预算7.３.４新西兰的绩效预算T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.３.１美国的绩效预算１．美国绩效预算的发展历程美国是世界上最早提出绩效预算并应用于管理实践的国家，经过多年来的持续探索，已经形成了比较完备的绩效预算体系。１９０６年美国纽约市政研究院在其《改进管理控制计划》报告中体现了绩效预算理念的萌芽，推动了现代政府预算制度的建立。１９２１年，美国实施了分项排列预算形式。１９４９年，胡佛委员会提出在所有的联邦政府机构中引入绩效预算，明确提出基于政府职能、活动和项目所编的公共预算。２０世纪６０年代，一种新的规划—项目—预算制度在美国国防部开始实施，并逐步推广。随后，这一预算模式又被７０年代初的目标预算和７０年代末的零基预算所取代。２０世纪９０年代，克林顿政府提出了“再造政府”的目标，成立了国家绩效评估委员会（ＮＰＲ），并于１９９３年颁布了《政府绩效与结果法案》，将绩效管理和预算相联系，使得绩效预算改革进入了新阶段，即新绩效预算时代。２．美国绩效预算的主要内容作为绩效预算的起源地，美国政府的预算管理比较完善，其主要内容如下：（１）成立了完善的预算管理机构。（２）建立了完备的法律制度框架。（３）制定了明确的绩效评价方法。

美国政府的绩效预算经过长期的不断探索，取得了相当大的成效，特别是２０世纪９０年代以来实施的新绩效预算改革，有效地节约了预算开支，提高了公共财政资金的利用效率，增强了公共部门的绩效观念，并显著提高了公共部门的绩效管理水平。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.３.２英国的绩效预算１．英国绩效预算的发展历程英国是世界上较早进行政府绩效探索的国家，在政府绩效预算改革方面也积累了丰富经验。２０世纪７０年代末８０年代初，为了减轻财政压力，英国开展了强调市场导向和公众利益至上的政府行政改革运动，规范公共资金的使用，提高资金使用效率。１９７９年撒切尔夫人上台后，开展了一系列的政府绩效改革，如“雷纳评审计划”、“部长管理信息系统”、《财务管理新方案》以及“下一步行动方案”等，着眼于提高政府运行和支出效率。１９９０年梅杰担任首相后，先后开展了“公民宪章”运动和“竞争求质量”运动，使英国绩效改革以质量优先取代效率优先，实现了向质量、效果和公共服务的转移。１９９７年，布莱尔执政后，颁布了《综合支出审查法案》。１９９９年，英国开展了“政府现代化运动”，并在地方政府层面引入最佳评价制度，倡导通过最佳评价体系来提高服务质量。２０００年７月，英国议会正式颁布了《政府资源和会计法案》，将绩效预算的衡量建立在全面资源核算的基础上。２．英国绩效预算的主要内容英国政府预算改革始于１９９８年，随着预算改革的不断深入，实现了由过程导向向结果导向的逐步转变，并形成了较为完善的政府预算管理体系。（１）签订公共服务协议，明确政府责任。（２）实行分权化管理，提高部门灵活性。（３）完善绩效评价体系，重视结果应用。（４）开展绩效审计，强化绩效预算监督。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.３.３澳大利亚的绩效预算１．澳大利亚绩效预算的发展历程澳大利亚在２０世纪７０年代末就开始进行控制支出规模的各种改革，但直到９０年代末，才明确以产出和结果为导向的绩效预算改革。在２０世纪８０年代，为了减少中央对支出的控制，调动部门的积极性，澳大利亚采取了一系列预算改革举措。１９９６年，根据国家审计委员会的建议，澳大利亚政府开始在立法和行政领域进行改革，奠定了绩效预算的基本架构。１９９７年澳大利亚政府颁布了《财政管理及问责法案》《联邦当局和公司法案》，修订了《审计长法案》。从１９９８年开始，除年度预算外，部门还要编制半年预算，并于年底向议会提交预算结果报告，报告绩效预算的情况。进入２１世纪，澳大利亚政府在联邦预算中引入权责发生制，使预算能反映政府活动的全部成本。２．澳大利亚绩效预算的主要内容澳大利亚绩效预算特点是以产出和结果为中心，以绩效目标为依据，以项目管理为重点，围绕公共支出绩效评价体系展开，侧重于控制政府支出规模，提高政府公共管理的责任性以及公共支出的有效性。（１）建立健全的法律法规体系。（２）强调部门的预算管理权责。（３）完善并有效实施绩效评价。（４）重视并充分应用绩效信息。（５）强化预算监督和信息公开。

澳大利亚自上个世纪７０年代以来推行的预算改革，取得了明显成效。一方面有效地控制了公共财政支出规模，提高了资源配置的有效性，维护了澳大利亚的财政稳定；另一方面提高了政府绩效管理水平，强化了政府部门的责任意识，改进了公共服务质量。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.３.４新西兰的绩效预算１．新西兰绩效预算的发展进程２０世纪８０年代末９０年代初，新西兰开始进行政府预算改革，建立了结果导向的绩效预算模式。１９８８年，《国家部门法案》正式颁布。１９８９年，新西兰出台了《公共财政法案》，将绩效预算作为公共领域改革的重要组成部分。２０世纪末，预算与战略管理相结合成为新西兰预算改革的显著特点。１９９３年，新西兰政府颁布了《通往２０１０之路》，提出了未来２０年的政府发展规划。从２０１０年年底开始，新西兰政府要求各部门提供更有战略眼光、聚焦结果的预算管理规划报告，各部门要“为结果而管理”，为议会准备绩效声明报告，明确预期发展目标和具体举措，使绩效预算的目标和结果围绕政府的战略规划进行。２．新西兰绩效预算的主要做法（１）明确产出和结果的预算责任。（２）结合战略管理确定优先性排序。（３）将结果整合进决策与管理。（４）创新财务管理体系。

新西兰的预算改革具有鲜明的特色，它获得了广泛的政治支持，重视利用立法来逐步推进改革进程，实行权责发生制等会计核算制度来明确部门责任，使其改革具有连续性和可操作性。新西兰的预算改革较为成功，几乎给政府管理的所有领域都带来了根本性的改变。04公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.４公共部门绩效预算的本土发展7.４.１我国公共部门绩效预算的发展现状7.４.２我国公共部门绩效预算的发展障碍7.４.３我国公共部门绩效预算的发展思路T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.４.１我国公共部门绩效预算的发展现状

我国于１９９４年开始实施分税制改革，逐步形成了以部门预算、国库集中收付和政府采购制度、预算外资金管理等为基础的财政管理体制。２００３年１０月，党的十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对新世纪新阶段我国财政经济体制改革做出了全面规划和部署。２００３年，财政部开始推进财政支出绩效评价试点，提高财政资金使用的有效性。２０１１年，提出了预算绩效管理的概念，从单纯事后绩效评价走向全面的预算绩效管理。２０１２年，制定并印发了《预算绩效管理工作规划（２０１２—２０１５年）》，系统提出了一系列的目标任务和重点工作，推动了我国预算绩效管理的全面开展。

２００２年，北京市下发了《教科文部门项目支出绩效考评暂行办法》，初步建立起绩效评价指标体系，并在全国率先进行了绩效评价试点工作。２００３年，北京市财政局选取了“医保网”和“首都之窗”运维费两个项目进行考评试点，到２００５年，试点项目扩大到了３３个。

上海市自２００３年起在全市１９个区县开展了公共支出绩效评价试点。

广东省自２００３年开展财政支出项目绩效评价工作以来，财政支出管理逐步规范。从２００４年起，广东省在财政系统自上而下建立了专门的绩效评价机构，并且省财政厅、审计厅、监察厅、人事厅联合制定了《广东省财政支出绩效评价试行方案》，建立了财政支出绩效评价制度。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.４.２我国公共部门绩效预算的发展障碍

从２０世纪９０年代中后期开始，我国就逐步推进公共部门预算改革进程。历经二十多年的发展，虽然预算改革实践取得了一定成效，但是总体上还处于起步阶段，与当前新形势下的新要求还存在较大差距。结合中央及各级地方政府的预算绩效实践，我国绩效预算还存在以下几大障碍，需要进一步改进和完善。１．思想观念障碍我国政府官员比较缺乏现代政府绩效评价理念。首先，在传统预算模式的影响下，官员思考的是“如何花钱”，而不是“干什么事花什么钱”。２．法律制度障碍

我国的预算法律制度还不够完善，尚缺乏关于绩效预算管理的明确法律规定。现行《预算法》及其实施条例中对绩效管理并未做出明确规定，其他法律法规也未设定绩效管理的相关条款，预算绩效管理工作缺乏相应的法律支撑。３．评价体系障碍绩效预算评价体系设计是检验公共财政支出是否实现预期绩效目标的重要工具，但我国现有的绩效预算评价体系还存在诸多问题。首先，绩效评价体系有待健全，评价方法单一，缺乏有效的技术手段和控制措施，统一的评价标准没有建立，多元化的评价主体格局尚未形成，第三方评价介入有限；其次，绩效评价内容有待拓宽，现有的绩效预算评价以项目评价为主，对于财政政策、财政支出结构等领域的评价鲜有涉及；再次，现有的绩效评价以事后评价为主，缺乏事前评价和事中评价，大多是为了评价而评价；最后，绩效评价指标体系有待优化，现有指标以定性指标为主，定量指标偏少，缺T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.４.２我国公共部门绩效预算的发展障碍乏一套科学有效的绩效预算评价指标体系。此外，现有的绩效评价结果应用不足。评价结果应用缺乏硬性要求，没有将绩效评价结果与下一年度的预算安排有效地结合起来。４．绩效信息障碍准确、全面的绩效信息是确保绩效预算评价准确性和客观性的前提条件。目前，我国尚未建立健全的评价信息系统，绩效信息的收集、处理与发布等还存在局限。一是大部分政府部门的信息技术较为落后，信息收集比较困难；二是信息之间的沟通也存在障碍，社会公众难以及时准确地了解政府财政支出所达到的实际绩效效果；三是绩效信息的真实性有待提高，当前我国各行各业经济违法违规、弄虚作假的现象依然存在，这些都将影响到绩效评价的准确性和有效性；四是公共预算的透明度还比较差，未完全形成将国家的各项财政政策法规、各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支预算的编制和执行及其结果等向全社会公布的惯例。５．保障机制障碍公共部门绩效预算管理是一项复杂的系统工程，离不开人力资源、信息系统等基础保障的有效支撑。结合我国预算管理工作实际，我国绩效预算的保障机制仍不够完善。首先，从业人员素质较低。其次，信息系统研发不到位。第三，宣传培训力度不够。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.４.３我国公共部门绩效预算的发展思

近年来，我国积极推进预算改革，已经取得了很大进展，在一定程度上实现了财政资源的宏观控制，优化了财政资源的结构配置，提高了财政资源使用的效率和有效性。但现阶段我国加强绩效预算管理面临着思想观念、法律制度、评价体系等方面的障碍，绩效预算管理是一个系统、全面的过程，不能一蹴而就，必须从我国实际出发，借鉴发达国家积累的成功经验，在此基础上分步实施、配套推进。建立有效的激励机制实行绩效预算就是要将各部门的预算与其工作绩效挂钩，并按照绩效评估的结果，给真正重要而且效率高的部门更多的预算拨款，对无绩效或效率低下的部门，削减其预算并精简其机构，建立有效的激励机制。同时，实行绩效预算还可以提高财政支出配置的灵活性。2．制定完善的法律法规绩效预算的涉及面广、政策性强、影响范围大，为了确保绩效预算工作的有序开展，需要建立健全绩效预算的法律法规制度体系。我国现行的《预算法》缺乏对预算绩效评价主体、评价程序等内容的规定，还不能满足绩效预算编制方法改革的需要，为了明确预算绩效评价主体的法律地位，为预算绩效评价提供相应的法律程序保障，有必要在现行的《预算法》基础上，补充绩效预算制度的职责权限、绩效预算的实施流程、绩效预算的资金管理制度等相关内容，通过修订和完善《预算法》，为建立我国绩效预算制度提供法律依据。３．构建科学的评价体系公共部门绩效预算是一种结果取向的预算模式，为了提高财政资源配置的有效性，必须构建科学的绩效预算评价体系。首先，应完善现有的绩效预算评价体系。其次，应重视绩效评价的结果应用。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.４.３我国