欧盟政制的改革方向联邦主义与邦联主义

欧盟政制的改革方向联邦主义与邦联主义

关于欧洲联盟系统的性质，无论是政府间的国际组织还是联邦国家，欧洲联盟系统的基本条约在很大程度上都被称为宪法。在古典政治科学或宪政科学看来,政制(constitutionorregime)强调的是一个政治社会的实在构成和实在的游戏规则,而不仅仅是一纸被正式称为宪法的书面文件。对于认识政制而言,对经验上或形式逻辑上的确定起点的探究并不重要,执著于此,无助于确认法律的实际效力和检验政制本身的合理性。政制的存在或者至少政制分析的可能性,并不以现代民族国家的存在为前提。1第二次世界大战后欧洲逐渐建立的政治秩序的特点,使得我们可以认为在欧洲联盟范围内已经形成了某种类型的政制(constitution)或政体(regime),从宪政科学的角度来分析是适合的。如果局限于社会学(并非古典政治科学)2的民族国家视野或者国际关系理论的视角,会忽视欧洲联盟重要的制度构成特征,从而使得对欧洲一体化的走向的研究存有缺陷。托克维尔在评论美国联邦宪法时说,“人的头脑发明新事物比发明新词容易,所以我们只好使用一些不够确切的词汇和不够全面的说法”。(P177)在评论美国1787年宪法所建立的联邦政府时,他说,“显然,这个政府不再是联邦政府,而是不完备的全国政府。因此,又出现一种政府。精确地说,它既不是全国政府,又不是联邦政府。但是,我们现在只能说到此,因为可以表达这个新事的新词目前还不存在”(P178)。在谈论欧洲联盟的政制时,托克维尔的话同样适用,从古典政治科学或宪政科学的角度看来,分析欧洲联盟的政治体制可能是当代一个艰巨的知识挑战。一、从议会到裁决:欧洲议会欧洲联盟机构是建立在《罗马条约》、《单一欧洲法令》、《欧洲联盟条约》、《阿姆斯特丹条约》等条约规定的基础之上的。同一般国家的政府类似,欧洲联盟机构也有立法、执法、司法的分立结构,这些机构具有制定政策、监督政策的执行、裁决政策解释中的争执的功能。欧洲联盟的关键机构是设在布鲁塞尔的欧洲委员会(Commission)。委员会目前由各国政府任命的20名代表组成,代表任期5年,其中英、法、德、意和西班牙各占2名,其他成员国各占1名,委员会主席由各国一致同意任命。委员会成员的任命要经过欧洲议会的同意,欧洲议会也有权力解散整个委员会。一旦获得任命,委员会就获得完全的独立性,在履行自己的职责时,欧洲委员会和委员应该既不寻求也不接受来自任何政府或机构的指令。欧洲委员会并不仅限于执行功能,在立法层面上,它参与立法的各个阶段。条约要求委员会提议几乎所有的立法,以启动立法过程,尽管某些重要的立法行动可能来自欧洲首脑会议的政治倡议,但只有委员会才有立法提议的正式权力。部分由于工作人员太少的限制,欧洲委员会不能直接执行它的决定,大部分实际的执行工作是由成员国的机构进行的。委员会也监督联盟条约和法律的遵守情况,对违反条约和法律规定的个人、企业和国家采取行动或在欧洲法院对违反者起诉。有时候欧洲委员会也能够自己直接行动,特别是行使从原欧洲煤钢共同体继承下来的权力。(P444)欧洲联盟最重要的立法机构是由各国政府部长作为代表组成的“部长理事会”(CouncilofMinisters)。各国代表服从他来自的成员国政府之指挥,并投该国之票。理事会主席由各国部长轮流担任,每届任期为半年。理事会全权决定是否把委员会所提议的措施变成新的欧盟法律,因而是实际上的立法者。另一立法机构欧洲议会的实际权力有限,在绝大多数情况下,议会仅有权进行协商;只有在少数情况下,欧洲议会才对理事会通过的立法具有否决权。除了在防务、外交和特定的安全事务领域,部长理事会不能提议立法,而只能以一致同意的方式修改委员会的提案。如果部长理事会不能取得一致意见,草案必须被送回委员会,然后委员会产生一个修改后的版本。本来在《罗马条约》中,关于理事会有按多数投票表决的规定,但被当时的法国总统戴高乐拒绝,他坚持单个成员国的否决权。(P445)从20世纪80年代开始,一些决议采取多数表决规则。1987年的《单一欧洲法令》规定:在相当广泛领域的事务上,包括欧洲内部市场的主要条款,采取有效多数(qualifiedmajority)的投票规则。欧盟目前有效多数投票规则简单来说是:如果理事会被要求按照有效多数通过决定,其成员国的表决按照如下权重:德国、法国、意大利和英国各10票,西班牙8票,比利时、希腊、荷兰和葡萄牙各5票,奥地利和瑞典各4票,丹麦、爱尔兰和芬兰各3票,卢森堡2票。如果要求有效多数通过来自委员会的提议,那么理事会的行动应至少要求总共87票中的62票赞同;在其他情况下,理事会行动至少应获得来自10个成员国的62票赞同。在20世纪70年代,一个新的机构——欧洲理事会(EuropeanCouncil,也被译为“欧洲首脑会议”)出现了,它由各成员国的国家元首或政府首脑组成。该机构成立之初,并不是欧洲共同体正式机构的一部分,直到1986年,《单一欧洲法令》才正式确立了欧洲理事会在共同体机构中的合法地位。《单一欧洲法令》规定:欧洲理事会每年定期召开两次会议,如有必要,可召开欧洲理事会特别会议,并且清晰地定义了它的权限范围,如新的成员国的加入和条约的修改。欧洲理事会一直是制定欧洲共同体和欧洲联盟重要政治决定的关键场所。与部长理事会相对应,欧洲联盟的另一个立法分支机构是欧洲议会(EuropeanParliament,简称EP)。欧洲议会设在法国斯特拉斯堡,议会成员的任期为5年,由各国选民直接选举,议席分配大致根据各国的人口数量,但并不严格。1欧洲议会的前身是欧洲煤钢共同体及后来欧洲共同体的“共同议会”,1979年,共同议会首次实行全民直选,1986年的《单一欧洲法令》把它正式称为“欧洲议会”。迄今为止,欧洲议会是欧洲联盟范围内由选民直选的惟一机构。每个成员国决定本国欧洲议员的选举制度,而且每个成员国的选举制度各不相同。为了鼓励对欧洲的认同,欧洲议会的议会团体不是按国别而是按其政治党派组成的。例如,在1994年的欧洲议会选举中,所有的议会党团成员都是来自多个国家的。(P447)在《罗马条约》之下,议会的功能主要是协商和咨询性的。迄今为止,欧洲议会的主要权力限于立法与行政监督。但逐渐地,欧洲议会扩大了它的权力范围。欧洲委员会在就任之前必须经过议会的同意,议会可以拒绝整个预算。《单一欧洲法令》和《马斯特里赫特条约》扩大了欧洲议会立法权力的范围,尽管在提法上并没有用“立法机关”这个词。这包括三个方面的程序:协商程序、合作程序、共同决定程序。根据协商程序,对于某些重要领域的立法事务,要求立法受到议会的“强制性协商”(CompulsoryConsultation),对于这些事务,欧洲法院的案例法建立了明确无疑的原则,即缺乏议会协商的理事会立法一律无效。(P491)根据合作程序,某些领域的立法要经议会初读和再读,立法草案在欧洲议会结束初读并提出意见之后,部长理事会采纳的草案要送交议会进行再读;如果欧洲议会以绝对多数否定了理事会的“共同立场”,那么理事会只有获得全体同意才能采纳措施,否则这项立法措施即宣告失败。(P493)根据共同决定程序,在某些领域的立法中,如果部长理事会和议会不能取得一致,将有一个协调程序,如果协调程序失败,议会能够以绝对多数拒绝立法草案,立法将被认为告吹,因此,欧洲议会首次获得了立法否决权。(P493-494)在法案起草以后,等待被决定是否通过的过程中,欧洲议会开始发挥作用。根据立法事项的不同,它的权力也有所不同,它能采取的最强的手段莫过于否决权。根据所处理事项的不同,委员会、部长理事会和欧洲议会三者之间所要达到的权力平衡点也是不同的,在不同的需要投票作出决定的场合,各个机构拥有的权力是不一样的,这里我们会发现欧洲联盟机构内部结构中所设置的制约和平衡规定。欧洲联盟的司法机构是设在卢森堡的欧洲正义法院(EuropeanCourtofJustice)和欧洲初审法院(EuropeanCourtofFirstInstance)。欧洲联盟司法体系同本文要着重分析的问题关系不大,所以这里不作说明。二、联邦制的性质和特点欧洲宪法是邦联体制和联邦体制的混合,这是一个公认的看法。大致说来,欧盟政制的联邦主义特性表现在:一个独立的欧洲委员会有排他的立法提议权;部长理事会可以颁布法令,这些法令直接针对成员国公民,这与邦联制模式中的国家间关系不同;欧洲议会逐渐增加的立法权;欧洲法院判决具有约束力,而且确立共同体法律具有直接效力和最高地位,成员国公民对欧盟委员会的权力支配行为提出指控可以直接诉诸欧洲法院;部长理事会在一些问题上采取多数或有效多数表决制。欧盟的邦联或政府间合作主义特性表现在:欧盟不是根据联盟公民尤其是欧洲议会议员的决定来取得事权,而是根据所谓的成员国个别授权,每确立一项新的欧盟事权均要求以成员国一致同意的方式变更和批准条约,这在邦联模式中常常是典型的程序;欧洲理事会和欧洲部长理事会的组成方式是政府间组织,掌握欧盟的决策大权,这一程序显示了邦联制模式中典型的国家间合作特征;很多执行行动依靠成员国的机构。联邦主义这个术语实际上表达了内涵很不同的事务,在分析欧盟政制结构时尤其需要注意。美国依照1787年宪法建立起来的政体,是人类在政治制度上的重大创新,这被称为现代联邦主义或美式联邦主义。因此,在政体制度构成的层面,联邦与邦联由意义相同的两个词获得了不同的含义,以前被称为联邦或邦联的制度按照现代联邦主义的标准只是邦联。现代联邦主义的特点包括:(1)宪法具有单一制和邦联制宪法的混合特征,一个全国性的政府和联邦组成单位的各邦政府同时并存,管辖地域和人民重叠,两种政府的权力来源各自独立。(2)全国性政府直接对公民行使权力,有独立的税源和行政机构。美国立宪者认为,建立一个由多个政府组成的政府违反了政治科学的一般原理,是原来的联邦失败的原因。(3)司法制度在政治制度中占有非常重要的地位。一个联邦主义体制往往伴随强大而独立的司法机构,否则不易稳定。就联邦制下政府的运行而言,普遍的看法是,联邦制会内在地在各个政府之间(全国性政府与地方性政府,地方性政府与地方性政府之间)产生什么是各自的正确的权力范围的争论,因此一个独立的司法体系和某种形式的司法审查就是必需的。联邦制中(诸如德国、澳大利亚、加拿大),需要并且总有一个独立的最高法院或宪法法院,它有权裁断宪法问题。美国的普通法法院特别是其最高法院,通过个案判决的方式,发展了政府间关系的普通法。目前德国宪法的联邦主义其实和美国联邦主义有所不同。德国的全国性政府或联邦政府的组成和立法在一定程度上依赖于州政府。德国也实行两院制的议会制度,联邦众议院,每四年一次由人民直接投票选举产生,联邦政府由众议院的多数产生。德国参议院实际上是一个州政府间组织,其代表既不是通过直接选举也不是通过间接选举产生的,而是由州政府委派,可以招回,代表按州投票。德国联邦议会两院中的参议院享有重要的立法权,但其权力较之众议院要小,参议院在某些情况下拥有绝对的否决权;另一方面,作为最后的手段,还可以延缓议案的通过。美国的参议院因为每州平等产生两名议员,号称代表各州,但参议员任期长达6年,中途不可招回,按人投票。即使在美国宪法第17条修正案颁布之前由州议会选举参议员的日子里,参议院与其说是一个联邦院,不如说是全国性政府的元老院(这也是麦迪逊等美国立宪者的意向),因为参议员的长任期和按人投票,使得参议院成为独立而强大的机构,它不是一个邦联或联盟性的机构,而是全国性政府的一个部分。一般来说,美国的参议员较之众议员,更是全国性的政治家。在美国制宪时,美国立宪者们有意使得全国性政府的组成尽量少依赖于州政府。在美国,联邦政府直接针对公民个人,它所统治的不是各州,它的力量不是借来的,而是自己创造的,它有自己的行政人员、法院、司法人员和军队。联邦政府在组成上和在其决策的执行上都不依赖于州政府。总的来说,美国联邦主义强调的是联邦和州两级政府在组成上和权力行使上的各自独立,二者在各自的领域内是至高无上的,两级政府之间的权力范围和行动结果的冲突依赖于联邦制结构之外的因素——司法体制的调节。2德国联邦主义强调的是在各州政府组成和参与联邦政府的体制性保障,联邦政府的立法在很大程度上依赖于州政府的合作,同时,联邦政府和州政府之间存在立法和行政的功能性分工,即联邦立法,州政府执行。与美国的情况不同,在德国,联邦政府的代理机构很少,在地区内部也没有一级或两级的联邦法院。下面就美国当年邦联议会、依1787年宪法建立的参议院、德国的联邦参议院的构成与行使权力的方式进行比较:美国邦联议会:每邦派往邦联议会的代表,不得少于2人,不得多于7人;任何人在6年中担任代表时间不得超过3年,任何担任代表的人,不得在联邦担任由本人领取或他人代领薪水、津贴和报酬的职务。每邦需在邦际会议中保留代表,代表在会议工作期间,在决定联邦事务时,每邦各有一票表决权。美国依1787年宪法建立的参议院:合众国参议院由(每州州议会选举的)两名参议员组成,任期6年;每名参议员有一票表决权。德国联邦参议院:(1)参议院应由州政府所任命与召回的成员组成。州政府的其他成员可作为其替代。(2)每个州应至少有3票;超过200万居民的州应有4票,超过600万居民的州有5票,超过700万居民的州有6票。(3)每个州可以派遣和其票数同样多的代表。每个州必须由在场成员或其替代者投联票(Blockbote)。欧盟宪法联邦主义和邦联主义的混合特征是说它同德国联邦主义的结构不同,这主要表现在立法的主要权力不在欧洲议会,而是在欧洲部长理事会,但欧洲议会拥有部分立法权;它同美国联邦主义的结构也不同,表现在:联盟立法机构的组成不是完全但几乎主要依赖于各国政府,联盟机构只在少量领域可以独立执行其权能,这在美国联邦主义的意义上是接近于邦联制特征的,但德国联邦主义对此不太强调。反过来说,欧盟的政制结构同德国联邦主义和美国联邦主义又都有相同的地方。三、审议性:国家还在成果的表达欧盟现存政制被认为带来了一系列严重的问题,如“民主赤字”、决策效率低下。目前解决这些问题的方法主要是在理事会决策中增加上文提到的有效多数表决规则,那么这可以成为对这些问题的合适解决方式吗?一个机构以什么样的规则行使其权力,应取决于它的构成方式。在按人投票和按国投票之间,有重要的差异。后者无论怎样确定决策规则,都不能排除特定规则同特定结果之间的联系,也就是说,规则总是有歧视性的。例如,按照目前欧洲联盟部长理事会的有效多数投票规则,事先就可以知道,如果哪几个国家联合起来,就可以成功地阻止议案的通过,或者哪些国家联合起来,就能够成功地通过决策。这样排列组合的次数是有限的。每个成员国之间都是一个紧密结合的利益共同体,而且成员国的数量即使在欧盟东扩之后也不到30个,因此,部长理事会的决策机制是一种范围极端狭小的多数民主。在上述情况下,较之大范围的代议制民主,更容易出现这样的情况,即决策的结果在投票之前就可以预计。这样,民主投票本身就失去了程序正义的性质,即投票机制本身是一个发现的过程,发现什么是良好的决定,什么是正当的结果。在这种情况下,决策过程更可能出现多数对少数的压迫,少数对多数的讹诈,投票循环等。而且,每当增加或减少一个成员,整个投票规则势必改变,每个国家可能根据自身的处境考虑到通过或阻碍决策的可能组合,并要求投票权重。这种争吵是基于对投票结果的预期而要求特定的投票程序和对投票权重的分配,失去了程序正义的性质,而且很难妥协。总的来说,在数量有限的不同利益共同体中,建立有效多数投票制,虽然较之一致同意规则,会在决策的速度和能够做出决策的意义上提高效率,但不会因此而保证决策的审议性质。从决策机制设计的角度而言,当年美国邦联议会决策程序的特点较之欧盟部长理事会,似乎更具审议性。邦联议会的投票是按人进行的,计票才按州进行,决策规则一般是多数(州)通过,如果议员决策时不需要时时请命于州政府,那么仍然可以保持相当程度的审议民主。美国制宪会议就以这样的投票方式制定了宪法(另外,制宪会议开会期间严格保密)。美国宪法的制定不是仅仅由利益的妥协就可以解释的,它也是一个具有内在真理性的产物。在宪法中,无论是当年的美国还是今天的欧盟,全国性政府或一般性机构中议会席位如何分配的问题是最难解决的,当年美国制宪会议也曾长时间在这个问题上陷入僵局。这个问题不能仅仅从议会席位分配本身来解决,问题的关键是议会本身的独立性和促进审议方面的安排。如果议会本身不具有独立性,其成员完全依附于各组成邦政府,那么这时候如果按人口比例分配议席,并以多数甚至特定多数为表决规则,那么小邦必将极力反对。如果不按人口比例分配席位,每邦有平等的表决权,则大邦必将极力反对。可接受的结果必定是二者取其一,或者是一致同意原则,每邦都有绝对的一票否决权,或者是议会具有独立性促进其表决中的审议性。在这种情况下,无论大小邦都可能放弃一致同意原则,而议席分配将不是最关键的问题。在按人口比例和每邦出同样数量的代表之外,代表名额的分配问题也是个非常难操作的问题。联邦院或参议院如果保持独立,议员在任期内不可召回,投票按人进行,那么代表名额分配的争论将变成官职分配在各个群体之间的平等问题,而不是各邦之间的压迫问题。能否采用过半数或特定多数原则,主要和议会本身的独立性和审议性有关,而不是与议席的分配相关,这也是美国当年制宪会议解决这一问题的着力点。我们今天采用联邦主义类推法研究欧盟制宪立宪问题,对此需要加以考虑。这是欧盟所谓民主的“赤字”,或者理事会决策规则问题可能的解决办法。欧盟为了克服目前政制结构的缺点,其立法程序偏离各国一致同意的规则而更多地采用多数和有效多数表决制,但为了保持政府间合作组织的形式,主要立法机构又是一个按国投票的政府间会议,这似乎并不是明智的选择,其缺点如上文所述。另外,这种看起来保证成员(国)独立自主的制度安排,在某些情况下事实上会有助于欧洲联盟的中央集权化。如果欧洲联盟的权力范围进一步扩大,其对人民利益的影响进一步增加,那么,在某个临界点之后,成员国政府独立存在的意义和自主性就会受到打击。欧洲机构的权力和影响很大,但其组成仍然严重依赖于成员国政府,成员国政府的变动直接影响了欧盟机构内的权力分配,影响成员国政府的组成的最重要因素可能就是各方为了在欧盟机构取得权力的目的,这样成员国政府的独立性就要大受影响了。欧洲联盟机构权力和影响扩大了,但没有独立执行其权能的手段,那么可能出现这样一种情况,就是被迫在某种程度上将成员国政府征用为自己的下属执行机构。德国的联邦主义比美国的更加中央集权,这是由联邦政府在组成上和执行权能上都不独立于州政府造成的,也是由德国联邦主义当中存在的更多的邦联制因素造成的,这同直觉的看法是相反的。欧洲宪法性条约草案3在欧盟机构部分新增加的关键性内容有:以常设欧盟理事会主席制取代现行的半年轮值主席国制度;欧盟委员会的组成由现在的20名委员减少到15名,并确保成员国的平等;设立专职的欧盟外交部长;在绝大多数的决策过程中采取有效多数表决制,任何决定都要求至少有半数成员国投赞成票并能够代表60%以上的欧盟公民才能通过。这些内容是否可以解决欧盟宪法存