分权框架下的人口流动与中国户籍管理政策变迁

分权框架下的人口流动与中国户籍管理政策变迁

一、人口流动限制政策的经济学分析在人类历史上，人口流动的限制经历了一个从宽松到严格，从弱势到衰落的转变过程。在我国,户籍制度以及相关人口流动限制政策由来已久。建国初期,第一部《宪法》曾赋予中国公民自由迁徙的权利,1但是,“一五计划”期间,在城乡人口流动压力下,政府从1955年开始逐渐限制人口流动,2随后作为一项重要的政策工具得到不断的强化,并在1975年宪法修正案中删去“公民具有自由迁徙权利”一条。户口也就成了中国老百姓的“护身符”或“紧箍咒”,3影响着居民生活的方方面面。尽管自改革以来,户籍制度出现较大的松动,但是对人口流动的限制仍然普遍存在,而且户口已成为各级各地政府的控制砝码和可利用的符号资源(陆益龙,2002)。这一政策已经造成城乡分割、城市分化、劳动力配置缺乏效率以及人力资本投资扭曲等种种问题,并由此受到广泛的质疑。目前我们对这一政策的分析主要集中在它的影响方面,尤其是对劳动力市场(蔡,2000;曾建明,2002)和城市化的影响(王红扬,2000;叶裕民,2001),而对它作为一项公共政策工具的性质以及效率性缺乏完整的认识。本文试图从政府的收入与支出行为来理解政府对人口流动性的选择,探索户籍制度与人口流动性内在的变迁动因。我们试图回答的问题是,从经济学视角来看,什么使拥有自由迁徙权利的原始人类逐渐被固定在一定的区域内,又是什么力量一点点将流动障碍撤除?作为一种历史存在,而且现在还广泛存在的人口流动性限制政策是否具有合理性?政府的选择是否具有效率性,这种效率性又取决于什么因素?户籍制度是实施人口流动限制政策的基础,最为直接的方法就是限制非户籍人口进入,政府也通过各种人口政策控制人口流动成本以限制外地人口的流入。在本文的分析中我们将政府的决策变量量化为“人口流动成本”,4即居民迁徙所引致的福利损失——具有相同禀赋的有户籍居民与无户籍居民效用水平之差的货币度量。Wildasin(1988,1991)、Wellisch(1996,2000)以及Schultz等(2001)等文章考察了人口流动所带来的地方公共品供给外部性与税收竞争问题,集中分析分权框架下人口流动对公共品供给与税率决策效率的影响。一般文献中所考虑的人口流动成本主要是非政府因素所造成的成本,比如个人的心理情结5(psychicattachments),它们都是外生决定的,并没有考虑流动成本的内生决定问题,没有考虑政府对流动成本的选择与控制。6需要指出的是,这些文献分析了外生决定的人口流动性对政府收支行为的影响,为我们进一步分析政府对流动成本的内生选择行为提供了基础。本文从公共品供给激励、税收竞争以及地区差别政策的执行等角度来分析政府选择流动成本的动机。7现代政府的一个主要社会职能就是提供公共品,当公共品具有准公共品性质时,8人口流动本身就会导致地方公共品供给的正外部性。9这时地方政府在选择供给水平时存在搭便车的倾向,希望其他地区增加公共品供给,减少本地区的公共品消费压力。Wildasin(1988,1991)、Wellisch(1996,2000)等文章的分析也表明地方政府之间这种搭便车的倾向会降低地方政府的公共品供给激励。为了控制这种外部性和人口流入所带来的拥挤效应,地方政府将倾向于设置一定的流动障碍,限制人口流入,保护本地居民的利益。对于中央政府而言,为了激励地方公共品的供给,也将选择限制人口流动。不过,对于流入地区而言,人口流入也存在正面的影响,最为直接的就是带来新的税基,增加地区税收收入;优化本地区的要素配置;而且当土地可以自由交易时,人口的增加将使土地租金提高,地价上涨,从而使本地的土地所有者受益(但会使本地的非土地所有者受损)。我们在这里将人口流入对政府收入所造成的正面效应定义为税基效应。当人口具有流动性时,地区之间将会为了获得优质的税基而展开税收竞争。这种纳什税收竞争的结果使各地区下调税率(Wilson,1986;Hoyt,1993;Keen和Marchand,1997),税收收入下降。我们的分析表明,当中央政府控制人口流动成本的决定时,它将选择限制人口流动以实现政府总税收收入的最大化。当地方政府控制流动成本时,地区之间的竞争使地方政府陷入囚徒困境,各地都会选择较低的流动成本。如果人口的禀赋存在差距,流动成本将是一种自我选择机制,只有具备一定禀赋水平的人口才有激励迁徙,许多城市实施的买房或投资落户以及文凭落户政策等都起到了类型甑别的作用。以上两种因素都集中在地方政府的收入与支出行为方面,如果从中央政府的收支行为出发,当地区差别政策成为中央政府的最优政策时,比如最优的税率、补贴水平以及大学录取指标10等往往存在地区差异,就需要通过设置流动成本来阻止居民的跨区套利,以便于执行这些地区差别政策,实现目标最大化。其内在逻辑类似于垄断者分割市场的价格歧视政策。于是,人口流动性作为我国的一种公共政策工具,为中央政府的宏观经济和财政政策的执行提供了制度保证。二、外部性与搭便车倾向地方政府的公共品供给激励是分权体制下公共经济领域的一个重要问题。Wildasin(1991)、Hoyt(1993)等文章分析了人口流动情形下,外部性与搭便车倾向对地方再分配政策的影响。下面我们将在他们的框架下分析人口流动成本的内生决定。1.劳动力分配的均衡考虑一个两级政府体系:中央政府和两个地方政府,地方政府负责税率与支出决策,我们将地方政府分别记为1和2。每个地区的人口分为富人和穷人两种类型,富人的人数为1,穷人数量为ni,i=1,2。为简化分析,我们假设n1=n2,每个地区初始人口分布相同。地方政府向富人征税Ti,并向穷人提供补贴zi,这种补贴可以理解为各种公共品的货币价值。为了剔除税收竞争因素对地方政策选择影响,集中刻画公共品供给激励,我们假设富人不具有流动性,而穷人的流动性取决于政府的政策,这样地方政府就没有税收竞争的激励。记l为穷人总人数,li为人口流动后各地区的实际穷人数量,每个地区的人口净流动量为li-ni,在均衡中有n1+n2=l1+l2=l(1)n1+n2=l1+l2=l(1)假设每个穷人拥有一单位劳动力,每个富人拥有一单位其他生产要素,如不同于穷人的人力资本、或者其他诸如土地等自然资源的生产要素。每个地区拥有相同的新古典技术f(li),它是穷人劳动力投入量的严格递增凹函数。穷人得到等于他们劳动边际产品的工资wi=f′(li),富人得到生产过程产生的剩余部分,即他们要素的租金:f(li)-lif′(li)。这一租金既包括土地、资本等要素的租金,也包括富人所投入的劳动力租金,因为只要这些劳动力不具有流动性而且无供给弹性,那么富人劳动的均衡租金就可以加总到其他要素的租金中。这样,地区i富人的收入为:yi=f(li)-lif′(li)-Ti,穷人的净收入为:ci=f′(li)+zi。政府的目标函数为:ui(ci,yi),uic>0,uiy>0,政府在实施补贴政策时必须满足预算约束:lizi=Τi(2)lizi=Ti(2)穷人在观察到政府的补贴政策后,根据净收入最大化来选择居住地。给定各地方政府的补贴政策(z1,z2)和流动成本(φ1,φ2),地区i的穷人在本地的净收入为cii=f′(li)+zi,而迁徙到地区的净收入为cij=f′(lj)+zj-φj。显然只有当zi>zj,而且超过流动成本时i地区穷人才会向j地区迁徙,而且在均衡时一定有:ci-cj-φi=0,zi-zj-φi>0(3)在自由流动情形下,均衡中两个地区穷人的净收入一定相等:c=f′(li)+zi。由(3)式可以得到:∂li∂zi=-1f″i(li)+f″j(lj)>0(4)∂li∂φi=--1f″i(li)+f″j(lj)<0(5)∂li∂zi=−1f′′i(li)+f′′j(lj)>0(4)∂li∂φi=−−1f′′i(li)+f′′j(lj)<0(5)记在人口完全不可流动时各地区的最优补贴量为z*,满足一阶条件:uizi(z*)=uic(z*)-niuiy(z*)=0(6)uizi(z∗)=uic(z∗)−niuiy(z∗)=0(6)而且有uizi(z<z*)>0。2.ay计算zizj的一阶条件给定流动成本为φi、φj和地区j的补贴政策zj,地区i的最优反应函数为zi(zj)满足:uiz(zi(zj))=(uic-liuiy)+l′z[f″i(uic-liuiy)-ziuiy]=0i=1,2(7)由(6)式和zi(zj)的一阶条件(7)式可以得到:uiz(zi=z*|zj=z*)=-l′ziziuiy<0(8)即给定地区zj选择了z*,如果流动成本较低,那么地区i就有降低补贴的激励,将穷人驱向对方。穷人的流失对于一个地区i的福利存在三方面的影响:①降低本地富人的税收;②提高本地穷人的工资收入;③但同时,总劳动力的流失与穷人工资的提高,减少了富人的租金收入。由(8)式得到zi=zj=z*,在初始状态下,两个地区都有降税的激励,所以在纳什竞争均衡中两个地区的补贴量zN<z*,即当流动成本较低时各地区的补贴量低于最优水平,公共品供给不足。3.中性地区的人口流动状况,主要表现为此时如果由中央政府选择流动成本,地方政府选择税收和补贴政策,那么,中央政府出于控制由外部性导致的公共品供给无效性,将选择完全限制人口流动。设φ1=φ2=ˉφ为中央政府为限制人口流动可以选择的最低流动成本,满足:u(z*|zj=z*)=maxzi{u(z|zj=z*,ˉφ)(9)在该成本下两个地区都没有激励降低补贴水平,能够有效控制公共品的外部性。在分权框架下,流动成本由地方政府控制,这时地方政府之间在公共品供给与流动成本选择方面展开纳什博弈,我们有以下结论:结论1:该博弈存在唯一的纳什均衡:zΝ1=zΝ2=z*,φ1=φ2=ˉφ。11即双方都选择完全限制人口流入,同时选择封闭情形下的最优补贴量。由结论1可以看到,就人口流动所导致的公共品供给外部性而言,分权框架下地府政府也将选择完全限制人口流入,以限制其他地区搭本地区的便车。从产权角度讲,就是确立对本地公共品的排他性消费。这一结论可以对应于由土地资源有限性而出现的领地意识与边界的产生。人口增加将减少本地区的人均土地拥有量,尤其是在土地资源作为基本农业生产要素的平均分配体制下,多一个人意味着要从原有居民中减一份地。比如在农村土地承包责任制下,每个村民尽管都设法增加自家人口数量,但是对外来移民一般都持敌视态度,特别是在那些土地资源稀缺、而居民又以农业生产为主的社区中。需要注意的是,如果本地的公共品或土地等自然资源可以向流入人口出售,那么这些公共品或土地的所有者就会成为人口流入的受益者,会部分弱化地方公共品外部性问题。由此也就出现了一些地区把好的教育资源用于外地收费生的教学,而对于本地公费生则随便应付的现象。在一个对称的模型中,均衡状态下两个地区的净收入水平相等,所以两地居民都没有迁徙的意愿。但是,如果存在地区差距,比如部分地区生产技术比较先进,穷人劳动力相对稀缺,那么,在人口流动被限制的情形下,富裕地区的穷人净收入要高于贫困地区,从而产生人口迁徙的压力。这种压力下自然就出现了对自由迁徙权利的要求,不发达地区的穷人要求向富裕地区迁徙,而富裕地区则设法阻止这种迁徙,由此衍生出国际移民以及国内人口流动问题,尤其是农民工进城问题。我们的农民工在城里的地位类似于在欧美国家的非法移民,工作、生活在城市里,但是没有城市居民的身份,不能享受相应的权利,比如平等的受教育权、医疗保障、养老保险、失业保险、参于城市公共决策的权利等等。这种安排使人口流入所造成的拥挤性最小化,同时为流入地区提供了大量廉价劳动力,而且可以随时清理。三、吸引山地的优质税基尽管出于公共品外部性考虑,政府将选择限制人口流动,但是我们也注意到各个地区都在设法吸引拥有高禀赋(富裕、高能力)的人口,不管是国内各城市,还是世界各个国家。这是因为人口流动不仅会影响公共品的消费,而且会影响一个地区税基的大小,从而影响政府的税收收入。各个地区都在设法留住已有的优质税基,同时吸引外地的优质税基。而人口流动就如一把双刃剑,它在使各地区吸引外地税基成为可能的同时,自己原有的税基也随时可能流失。Wilson(1986)、Hoyt(1993)、Keen和Marchand(1997)等文章的分析表明,当人口可以自由流动时,存在向低税区流动的倾向,而分权体制下各地区的税收竞争将导致税收竞争的囚徒困境:税率偏低,税收收入损失。所以中央政府出于最大化税收收入将选择限制人口流动,使每个地区对本地区的税基构成垄断,从而实现税收收入的最大化。下面的模型分析中,我们将假设政府以税收收入最大化为目标,尽管这只是刻画了现代政府行为动机的一个方面,但是有助于我们认识这一动机对政府行为的影响。而且对于历史上的家族王朝、以及许多受财政收入约束的地方政府而言,12都存在追求收入最大化的倾向。1.税收征管t同样我们考虑一个两级政府,由地方政府控制税率水平,13这一决策变量可以理解为由地方控制并购影响税收收入水平的政策变量,比如征税努力水平等。每个地区初始人口为n1=n2=1,为简化分析,我们抽象掉生产,假设每个居民都拥有w单位的财富,地方政府向每个居民征收人头税ti,所以地区i居民的净收入为ci=w-ti。并假设保障基本生活水平的最低收入水平为c0。政府税收收入为:T(ti,li)=liti,政府将在最低工资水平约束下选择税率以最大化税收收入。如果人口不能流动,即地方政府对本地居民拥有垄断权,政府将选择一个尽可能低的税率,即选择tm,使得ci=w-tm=c0。所以地方政府的最大化总收入为:Tmi=ni(w-c0)。给定居民拥有相同的初始财富,则只有当两地区税率存在差异,而且税率差距超过流动成本时,追求净收入最大化的居民才会选择迁徙,即ti-tj-φ>0,i地区居民才会向j地区迁徙。因为在这一模型中我们没有考虑人口流入的负面效应,当迁徙成为一个居民的最优选择时,所有居民都会做出同样的选择,所以税率变化对人口的影响是不连续的,即:∂li∂ti={∞当ti≥tj+φ0当ti∈(tj-φ,tj+φ)-∞当ti≤tj-φ(10)同样流动成本变化对人口的影响也具有不连续性:liφ(φ,t1,t2)={0当t2-t1≠φ-∞当t2-t1=φ(11)2.税收竞争关于流失税基的税收优惠政策我们首先考虑在中央政府控制流动成本的情况下,地方政府的税率选择行为。给定流动成本φ,以及地区j的税率tj,如果地区i试图吸引税基,那么至少要将税率降为:˜t=tj-φ,此时得到税收收入Τ(˜t)=2tj-2φ。如果选择不参与税基竞争,同时不至于流失税基,那么其可以选择的最高税率为ˉt=min{tj+φ,tm},得到收入ˉΤ=tj+φ。所以当φ<min{tj/3,(tj-tm/2)}时,˜Τ>ˉΤ,地方政府有激励降税。由此得到i地区的最优反应函数为:根据地区1和地区2的最优反应函数,得到税收竞争的均衡结果:ti=tj=tΝ(φ)={3φφ<tm/4tm/2+φφ∈[tm/4,tm/2)tmφ≥tm/2(15)ΤΝ(φ)=ΤΝ1+ΤΝ2={6φ<Τm=2tmφ<tm/4tm+2φ<Τm=2tmφ∈[tm/4,tm/2)2tm=Τmφ≥tm/2(16)所以当流动成本较低即φ<ˆφ=tm/2时,总税收收入因为地区之间的税收竞争而降低,而且总税收收入是流动成本的递增函数,所以作为追求收入最大化的中央政府将选择流动成本φ≥ˆφ=tm/2,以遏制地区间的税收竞争。地方政府的最优选择当流动成本也由地方政府决定时,我们看地方政府的选择会与中央政府的选择有怎样的差异。对于地方政府i而言其最优问题是选择(ti,φi)以最大化其收入。该最优化问题得到:Τit=li+tilit‚Τiφ=tiliφ由(11)式得到:liφ(φi,t1,t2)≤0,所以,地方政府的最优选择是φdi=0,向外地税基开放,尽量降低其迁徙成本。由(10)式得到给定其他地区的税率tj,只有当降税幅度超过流动成本φ时,才有可能吸引税基。所以,流动成本越低,税收竞争的边际成本就越低。当流动成本为0时,只要稍微降低税率就可以吸引全部税基,所以为降低税收竞争的边际成本,地方政府的最优选择是不设置任何流动成本。给定φd1=φi2=0,税收竞争的结果是td1=td2=0,即如果一方选择税率tj>0,那么地区i就可以选择ti=tj-ε>0,获得全部税基,由此地方政府进入了类似企业间价格战的囚徒困境。比较两种体制下的流动成本的选择,我们可以得到一个直观的结论:税收收入最大化动机下,分权体制将会导致更低的流动成本。3.不同禀赋水平的人口对税基①在上面不考虑生产过程以及其他地区人口流入负面效应的极端情形中,地方政府将选择零流动成本,同时税收收入亦为零,两个地方政府陷入税收竞争的囚徒困境。当引入生产过程时,在给定其他要素投入水平下,劳动力边际产品随劳动力增加而降低,所以当低税区人口增加到一定程度时,工资水平的下降就会抵消税收上的优势,从而使人口分布达到一个内点均衡,人口流动函数就不会出现跳跃,税基竞争不再极端激烈,税收竞争的结果也不至于导致零税率。但是不管怎样,地区间的税收竞争将导致地方政府选择较低的流动成本,而对于中央政府而言,出于控制这种竞争的目的,将选择一个较高的流动成本。如果人口的禀赋存在差距,这时各地区都试图引入高禀赋人口,但同时希望将低禀赋人口限制在外面,此时流动成本就可以成为自我选择机制,只有具备一定禀赋水平的人口才有激励迁徙,比如许多城市实施的买房或投资落户、以及文凭落户政策等都起到了类型甑别的作用。②居民禀赋存在差异时,比如财富水平或技术能力的差距,禀赋水平越高对税基的贡献量越大,所以各个地方都倾向于吸引高禀赋人口,而限制低禀赋人口的流入。给定人口政策,如果该政策对居民造成的福利损失是禀赋水平的递减函数,那么只有那些具有一定禀赋水平的人口才有激励迁徙,而政府通过控制这一临界禀赋水平,调控自己的人口流动,实现收入或本地社会福利的最大化。此时流动成本就有了人口类型的自我显示作用。四、通过差别政策的实施,增加了不同地区的税收差距,有利于在以上分析中,不管流动成本由中央政府选择还是受地方政府控制,决策者考虑的都是地方政府的各种收入与支出行为。实际上人口流动性对中央政府的各种收支行为同样存在影响。如果中央政府对各个地区都执行一视同仁的单一政策,那么它就不用担心人口流动对政策效果的影响。14但是在许多情形下,中央政府的最优政策是存在地区差别的收支政策,而不是单一政策。比如在中央政府的社会福利函数中可能对不同地区的权重存在差异,可能对某些地区比较重视,而另一些地区的福利相对较轻。在中国最为明显的就是在城市与农村之间的不对称,尤其是对中心城市的特殊关照。在这种偏好下中央政府的最优政策可能就是实施地区差别政策,在公共品供给方面向偏爱地区倾斜,或者在税负、政策优惠方面也有利于这些地区。另一种实施地区差别政策的原因与垄断企业的差别价格政策类似。当地区之间存在差距时,每个地区的公共品供给能力与税负能力有差距,此时不管出于税收收入最大化还是公共品的最优供给,可能的最优政策是对各个地区采取不同的政策。比如在第一节的模型中,如果地区1的富人要比地区2的富人富裕,则地区1能够支付更高的补贴。同样在第二节的税收竞争模型中,如果地区1的最低生活标准要高于地区2,则在收入最大化目标下,向地区1所能够征收的最高税率要低于地区2。在地区差别政策下,如果相同禀赋的居民在不同地区可以得到不同的净收入或效用水平,就会有迁徙的激励。在人口可以完全流动的情形下,原来的政策就不再具有可执行性。比如在再分配模型中,如果地区1的富人更为富裕,愿意向本地穷人支付更高的补贴z1>z2,中央财政满足预算约束:T1+T2=n1z1+n2z2。这一方案在人口不能流动的条件下是可以执行的。但如果地区2的穷人可以自由进入地区1,那么享受高补贴的地区1的穷人就会增加,即l1>n1,l2<n2,满足l1+l2=n1+n2。财政支出增加额为(l1-n1)(z1-z2)>0,即中央政府财政出现赤字,无法维持原有的地区差别政策,即中央政府要执行地区差别政策就必须以人口不可流动为基础。同样,人口可自由流动的情形下也无法在地区之间实行不同的税率,在第二节的税收模型中,可以想象,如果地区1的税率低于地区2的税率,而人口可以自由流动,那么地区2的人口会全都迁入地区1,最终使政府只能收到一个较低的税率。当然现实中的地区差别政策是多样的,我们只是以几种比较简单的情形来说明当中央政府试图执行地区差别政策时就会选择一个较高的流动成本阻止居民在不同地区进行套利。在我国最为显著的就是城乡政策差异,如医疗保险、养老保险、教育等方面存在显著的地区差异,由此也产生了城乡分割问题。在过去是彻底的空间上的分隔,农民无法在城市就业,也就无法立足发展,农民被分离在农村地区。现在城市低端就业市场向农民工开放,但是农民工仍然无法活获得城市身份,导致同一城市生活两类居民,城市人口出现分化,两类居民之间充满不信任与对抗情绪,无法融合在一起,成为当前中国城市的社会问题之一。五、提高人口流动性的效率我们从三个方面分析了政府设定流动成本的动因,但是现实中流动成本的确在不断降低,这种降低部分是源于地区间的竞争,但其背后有着更为重要的效率因素,即提高人口流动性能够优化资源的配置。反过来说,流动成本造成了资源配置效率的损失,这种损失主要体现在三个方面。1.劳动力供给与其他要素匹配的关系生产过程中一些要素是不可流动的,比如土地等自然资源,而劳动力的初始分配并不一定达到最优水平,在劳动力富余地区,劳动力投入过多,而在稀缺地区则过少,人口的流动有助于优化劳动力与其他要素之间的匹配。当这种对跨区劳动力配置的需求增加时,设置流动成本的效率损失将会增加,这种损失对于地方政府而言,体现在产出即税基的损失,所以政府有激励随着需求的增加而降低流动障碍,满足本地区对劳动力的需求。2.关于流动人口现实中劳动存在各种类型,如技术型与体力型,对于一个地区经济来讲,要求各种劳动力类型之间实现有效的组合,比如城市中技术性劳动力比较富余,而内源性(来自城市人口本身)体力劳动力相对稀缺,尤其随着城市的发展在建筑、环卫、家政等领域缺少相应的劳动力,而农村地区则存在大量富余劳动力,所以允许农村人口的流入,有助于改善地区劳动力结构,这也是为什么当前城市接纳农民工。但我们看到为了减少农民工进城的负面效应,城市对他们实行差别政策,而且不给予城市户籍。这种情形就如国际上的非法移民,偷渡过去后,参与当地低端的黑市劳动,但是因没有当地身份而无法享受应有的权利。而接受国的政府,对于偷渡与非法移民也并不是全然否定。他们一方面不希望移民过多,但同时允许部分非法移民进入,以获得廉价的劳动力。3.通过提高居民人力资本投资激励而产生的剩余投资人口缺乏流动性的情形下,劳动力的被垄断地位将导致人力资本投资激励下降,但当流动成本作为类型甑别机制发挥作用时,部分劳动力为显示类型以获得户籍又会过度投资。在人口完全不可流动情形下,每个地区居民的人力资本被当地政府所垄断,这种垄断将降低劳动者的人力资本投资激励(ChungYiTse,2000)。如果政府是一个收入最大化者,那么人力资本投资所产生的剩余就会被政府全部占有。在这种投资剩余分配模式下,居民的最优选择就是不进行人力资本投资。这类似于企业专用性资产套牢问题中的投资不足。反过来,自由流动情形下就不存在这种垄断,政府之间的竞争有利于提高居民的收入从而提高居民人力资本投资激励。我们在税收竞争分析中曾指出流动成本可用作劳动力的类型甑别,吸引优质税基,比如现在许多城市所执行的人才引入