论中国非政府组织参与公共危机管理的优势与障碍公共危机管理中非政府组织的参与以汶川地震为例

论中国非政府组织参与公共危机管理的优势与障碍公共危机管理中非政府组织的参与以汶川地震为例

自21世纪以来，“人为灾难”频繁影响着人们的神经。从非典、禽流感的肆虐到“苏丹红”食品危机、松花江水污染事件,再到汶川大地震,各种突发事件严重威胁着人类安全和社会稳定。在公共危机管理中,政府以其权威、资源的优越性和职能内容、职能属性理所当然地成为公共危机管理的主体,但从各国政府危机管理案例中均可以看到政府的行为失效、效率低下、公共产品供给不足、信息不完全等政府失灵现象。这说明仅仅依靠政府来完成公共危机管理是不够的。公共危机的“公共性”决定了政府之外的企业、非政府组织以及公民的参与和合作同样必不可少。正在发展和逐步成熟的非政府组织及其自身所具备的各种特性完全可以也应该在公共危机管理中发挥积极作用,承担起政府和企业并不擅长的职能。在2008年发生的汶川大地震中,非政府组织就以其独特的优势在这一公共突发事件中发挥了不可替代的救助作用。一、相关概念的解释(一)社会危害性的分类“公共危机”是指那些突发的、关系公共利益的,对组织、国家的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的重大事件。121它具有巨大的社会危害性、潜伏性、不确定性和难预测性等显著特点,其分类如表1所示。“公共危机管理”也称“突发事件应对机制”,是指政府、非政府组织等主体通过对公共危机的预测、预防、控制、处理、以及达到避免、减缓危机危害和弥补危机损失的行为过程,最终保护公民的人身权和财产权,维护国家安全。公共危机管理主体除了包括政府、非政府组织等公共部门,还包括公司、企业等营利部门,甚至还将公民个人涵盖在内。(二)非政府组织的本质属性和主要特征什么是非政府组织,在学术上是个有争议的概念。一般理解,广义的非政府组织,包括除政府和企业之外的所有社会组织。狭义的非政府组织,是不以营利为目的且具有正式组织形式,具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系统社会组织。357非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性是非政府组织的基本特征,是区别于其他社会组织的本质属性和主要衡量标准,如表2所示。鉴于中国的实际情况,笔者所述的非政府组织主要是指不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织,它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性,但并非面面俱到,需客观而动态地加以观察和理解。现代社会中,无论是发达国家还是发展中国家,非政府组织都致力于各种社会问题的解决,并且在权益保护、慈善救济、扶贫发展、社区服务、经济中介等领域中,发挥着日益重要的职能作用,非政府组织已经发展成为解决社会问题的又一基本组织形式。(三)震情及主要震感2008年5月12日14时28分04.0秒,四川汶川县映秀镇发生里氏8.0级的大地震。汶川地震是中国建国以来最为强烈的一次地震,直接严重受灾地区达10×103km2。影响范围包括震中50km范围内的县城和200km范围内的大中城市。北京、上海、天津、宁夏、甘肃、青海、陕西、山西、山东、河北、河南、安徽、湖北、湖南、重庆、贵州、云南、内蒙古、广西、西藏、江苏、浙江、辽宁、福建、台湾等全国多个省市有明显震感。中国除黑龙江、吉林、新疆外均有不同程度的震感。其中以陕甘川三省震情最为严重。甚至泰国首都曼谷,越南首都河内,菲律宾、日本等地均有震感。中国在这次大地震后蒙受了巨大的损失,如表3所示。二、非国家机构参与公共危机管理的优势(一)灾后重建社会力量参与内部救济汶川大地震劫难空前,国人团结空前,国内、国际非政府组织的联动回应之迅速也空前。受灾省份四川的非政府组织联合数家非政府组织开始投入救灾。云南、贵州、广东、陕西等地的非政府组织也纷纷联动,在灾难面前共同吹响赈灾的“集结号”。非政府组织在这次汶川大地震救援的表现如表4所示。1.反应迅速此次救灾,非政府组织反应相当迅捷,不仅不慢于政府,在某些方面甚至还快于政府。2.合作有力救灾中,非政府组织总体上建立了前后方沟通机制,实现了前后方信息的分享协调。3.实际行动和大众传播公信力包括社会的认可和信任。要获得社会认可,一靠实际行动,二靠大众传播。这次救灾,非政府组织行动迅速广泛,一些媒体也予以关注,非政府组织取得了社会认可,形成良好局面。4.生活学习视角在媒体由政府主导的背景下,非政府组织如何运用各种传播平台,将自己掌握的信息和自己在解决问题上发挥的独特作用告知公众,是评价其行动的一个视角。5.持续努力非政府组织要更有作为,拓展发展空间,就需要展开可持续行动。这次地震灾害,非政府组织的行动不限于救灾,更会着眼于灾后重建。(二)非政府组织参与公共危机管理的优势1.社会动员方面发达的、良性的非政府组织一般都是发端于民间,具有很强的民间性,因而非政府组织在危机管理的过程中能够及时地将各种信息传达给政府,以协助其决策,也能够把政府的决策很快传达给社区公民,成为政府与民众的纽带与桥梁。汶川地震这类突发事件具有突发性、不可预见性的特点,因此突发事件中危机管理的关键就是有效的社会动员。非政府组织正是由于其多发源于民间,又一直在非政府性的社会基层层面运作,其工作手法特别注重引导社会公众参与、与社会成员打成一片、使用志愿者等方式。在这一系列的过程中,非政府组织将其与社会公众长期建立的信任与友好关系的优势充分发挥出来,将公共服务职能更好地深入社会,产生与行政体系相对接的社会机制。2.提供多样化服务,反对政府粗疏非政府组织可以在公共利益的旗帜下迅速地作出反应,灵活地调整自己具体的工作方向和工作内容,解决公共危机带来的社会问题,提供多样化的而不是政府般整齐划一的服务。非政府组织成员一般具有较强的使命感、责任心,其成员一般热衷于其所开展的事业,这也可以提高非政府组织在应对公共危机时的服务效率和质量。对于汶川大地震这样的突发公共事件,非政府组织可以迅速调整自己,针对公共危机带来的社会问题而迅速行动,提供多层次、多样化的服务。3.更好地发挥非政府组织在危机管理中的专业作用绝大多数非政府组织在成立之初就有其明确的宗旨和目标,并根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员,如中国红十字会致力于医疗救援,自然之友致力于环境保护等。非政府组织的专业性使其在应对公共危机时可以提供更加科学有效的公共物品。在危机管理的核心环节,非政府组织可以表现出自己专业能力上的优势。中国红十字协会在灾情发生后迅速组织调运灾区所需物资,组织医疗小分队奔赴灾区,为抗震救灾贡献了很大力量。地震发生后,心理救助组织也立即召集各地心理专家组成专门小组,为受灾人员尤其是未成年者解决因地震引发的各种心理疾病。4.通过推进社会公平的发挥,促进社会福利非政府组织在很大程度上维护着社会公平。政府作为公共权力的主体,在公共事务处理中更多关注的是大多数人的利益,而社会中那部分没有利益表达渠道的弱势群体的利益有时就容易被政府忽略,而很多非政府组织则以之为服务对象,它能够更好地促进社会福利,维护社会公平。在汶川地震这样突发公共事件的处理过程中也是如此,非政府组织会在当时关注到社会弱势群体和边缘群体的利益,并给予其必要的物质和精神支持,从而有效弥补政府行为的不足,使社会绝大多数群体的绝大多数成员的利益都得到切实有效的保障。三、非国家机构参与公共危机管理的限制(一)非政府组织的地位和经中国现行法律政策环境与监督管理机制不健全。权威的法律支持是一个机构组织顺利开展工作的保障。中国的很多非政府组织没有获得法律地位,资源匮乏,且大多数非政府组织都没有独立的筹款权,很大程度上限制了其参与。另外,中国政府对非政府组织的监督管理机制还很不健全,政府在缺少监管信息的前提下,往往不能放手让非政府组织参与。结果使得整个非政府组织内部良莠不齐,真正的公益组织难以有效发挥作用。(二)登记管理方面的限制中国对非政府组织的登记管理实行双重管理原则。非政府组织的登记成立,不仅要得到中央和地方民政部门的许可,还必须挂靠在一个与自身业务相关的业务主管单位上。这样就加强了政府在登记管理方面对非政府组织的管理和限制。这种双重管理原则为很多非政府组织设置了相当高的门槛,使得大批活跃在民间的非政府组织被拒之于合法登记的门槛之外,难以在社会公共事务中发挥其应有的效能。(三)专业志愿者。在进入政府危机管理各国的非政府组织都面临着资金不足的问题,对中国的非政府组织来说这个问题更为突出。非政府组织资金不足,一方面使其难以划拨出专项资金投入到政府的危机管理工作中,即使其有参与政府危机管理的意愿,也不具备客观物质条件;另一方面资金不足使其难以吸引优秀的专业技术人员和相关人才加盟,其活动长期以来都是由志愿者来承担,志愿者有时要自掏腰包支付参与志愿工作的交通、住宿费用等。非政府组织经费不足的状况严重制约其作用的发挥和持续的发展。(四)非政府组织的生长有利于非政府组织的发展非政府组织是一个外来语,西方非政府组织的发展有着深厚的文化背景,市民社会的成熟,包括与市场经济相适应的公民意识、自治观念、公益精神等,都有助于非政府组织的生长。而在中国,长期以来形成的依附性臣民文化影响深远,并且在迅速发生的社会转型过程中,旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击,市场经济发展所带来的拜金主义、利己主义,使得非政府发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足,这些都不利于非政府组织的发展和壮大。四、中国非政府组织在公共危机管理中的有效路径选择(一)灾后重建政府理念,形成“有限政府”理念政府要转变治理理念,为非政府组织的发展创造良好的环境。在救灾中,政府应当摒弃全能政府理念,树立“有限政府”理念,并与非政府组织建立起合作互助、分权自治、权责统一的危机管理机制。具体做法如下:1.把非政府组织纳入到应急管理的各部门中政府在制定应急计划、建立应急网络、组织应对突发灾害训练时,要把非政府组织视为危机管理中的重要力量与合作伙伴,应将非政府组织纳入到应急框架之中,做好防灾减灾分工,在资金、政策、硬件设施上给予必要的支持与帮助,使非政府组织有效协助政府开展救灾工作。2.加强非政府组织的监督与管理,逐步建立和完善非法支撑体系,并努力调动社会力量,为非政府组织的发展提供社会监督、监督、诉讼监督的社会监督体系。在社会一方面,政府要降低准入门槛,撤消严格而烦琐的审批手续,实行便捷的申请登记制度;另一方面,为保证非政府组织的公益性和公信力,政府要加强执法、监督和投诉受理的职能,并依靠社会力量逐步建立广泛的社会监督体系。除此之外,政府还要建设对非政府组织的辅助与支持系统,使非政府组织的运行日趋完善。要以立法或政府授权的形式明确危机管理中政府与非政府组织的权利范围与相应责任,使政府与非政府组织在危机管理中能够实现优势互补与良性互动。3.不规范的运作与活动缺乏规范性:非织造式中我国社会组织发展的现状几乎没有相关的行政管理措施对非政府组织进行有效约束,这与当前社会中非政府组织的迅猛发展是极不协调的。这使非政府组织的运作与活动缺乏规范性,既不利于政府对非政府组织的统一管理,也不利于社会建立对非政府组织的信任支持以及监督的责任与机制。对此,各相关行政管理部门应着手制度建设,为非政府组织的运行提供规范,在诸如非政府组织管理、财务和税务、收支管理、募捐与捐助政策、对志愿者及其活动的社会认可、对非政府组织的评价与监督体系等方面都建立起有效的规章制度。4.生长式机构设置,有利于政府协调运作在危机决策机构中安排红十字会、慈善组织、社区组织的代表,这不仅有利于非政府组织了解政府意图,更加主动地协助政府展开工作,而且有利于政府在危机决策中听取非政府组织专业人员的建议,这类机构可由政府部门设置,实行虚拟管理,工作人员柔性流动方式任职,平时不在岗,危机时则立刻组合到位发挥作用,具体统一调度指挥分散的非政府组织和其他社会力量,为危机解决在组织上提供保障。(二)提高中国非政府组织与公共危机管理能力的对策1.改善组织内部的管理非政府组织只有拥有健全的、健康的内部机制,才能更好地发挥其在抗震救灾中的作用。非政府组织如要治理得好,应在组织内建立和维持适当的治理结构和决策程序,根据实现自己使命的需要去设置组织构架,确定组织内的选举程序及组织的运作程序等。同时,强化组织内部财务管理和改善人力资源管理,吸纳具有先进理念和运营能力的领导人和专业人才并加强对其成员的培训。建立严密的管理流程以及透明的财务收支制度,以增强社会公信力;改革内部管理体制,加强人际沟通,改善人际关系,以增强非政府组织自身的能力。2.建立以自主和自立为基础的多种筹资机制,建立在缺乏自和自立的基础上的非政府组织之间的竞争机制以及为高度重视社会事业非政府组织要提高筹资能力。从发展取向看,非政府组织必须改变对政府过分依赖的情况,可以设置专门的劝募机构,配备专业人才,积极宣传、加强沟通、多方筹资,应提高向富人、企业、各种国际组织、海外基金会获得资金的机会与能力,逐步建立起以自主和自立为基础广泛的筹资机制。同时在危机未发生之前可设立非政府组织之间的竞争机制。各个非政府组织除了进行资金上的竞争,还要进行对于人才尤其是对于志愿者的竞争,这样才可以提高非政府组织在危机突发之后的反应能力。提高其危机应对能力,也是国际上加强非政府组织应急能力建设的普遍做法。3.建立完善的评估机制非政府组织必须制定危机应急预案,明确相关责任人的责权范围,实现管理的科学化、合理化和制度化,使非政府组织既能高效应对危机,又能防止出现差错和漏洞,如资金挪用,人员推