“专车”服务运营的行政法规制

“专车”服务运营的行政法规制摘要本文旨在破除专车服务运营的法律困境。在掌握相关理论知识、材料数据的基础上，运用归纳、演绎、推理等理论分析方法进行分析，从“专车”服务运营的行政法规制的相关资料归纳总结。文献法。对“专车”服务运营的行政法规制采用查阅文献的办法。采用的技术路线是图书馆借阅有价值的书籍，并通过中国知网查阅已有的研究成果。查阅的数据库有：中国优秀硕士学位论文全文数据库、中国博士学位论文全文数据库、中国期刊全文数据库、中国重要报纸全文数据库、中国重要会议论文全文数据库。调查研究法。对“专车”服务运营的行政法规制主要采用座谈走访、问卷调查、数据查阅等方法来完成。关键词：“专车”；运营；行政法；规制 AbstractThisarticleaimstobreakthelegaldilemmaoftheoperationofthecarservice.Onthebasisofmasteringrelevanttheoreticalknowledgeandmaterialdata,thispaperanalyzesthetheoreticalanalysismethodsofinduction,deductionandinference,andconcludestherelevantdatafromtheadministrativeregulationssystemof"specialcar"serviceoperation.Literaturelaw.Theadministrativeregulationsontheoperationofthe"specialcar"serviceareusedtoconsulttheliterature.Thetechnicalrouteusedisthelibrarytoborrowvaluablebooks,andthroughtheChineseKnowledgenetworktochecktheexistingresearchresults.Thedatabaseis:full-textdatabaseofChineseexcellentMaster'sdegreethesis,full-textdatabaseofChinesedoctoraldissertation,fulltextdatabaseofChineseperiodicals,Full-textdatabaseofChineseimportantnewspapers,andFull-textdatabaseofChineseimportantconferencepapers.Researchlaw.Theadministrativeregulationsystemofthe"specialcar"serviceoperationismainlydonebythewayofdiscussion,questionnairesurveyanddatalookup.Keywords:"specialcar"；operation;administrativelaw;regulation 目录TOC\o"1-5"\h\z\u前言 1一、专车服务概述 1（一）专车服务的概念与特点 1（二）专车服务的存在的合理性以及引发的利益冲突 2（三）专车服务行政法规制的必要性 2（四）专车服务行政法规制的原则 31.确立原则的标准 32.合法性原则 43.合理性原则 44.比例平衡原则 55.行政效益原则 5（五）地方人民政府对专车服务行政法规制的探索 5二、我国专车运营的模式 6（一）滴滴模式 6（二）神州模式 6（三）打车软件公司与私家车合作 7三、专车服务运营的法律困境 7（一）行政法律法规缺位 7（二）行政许可制度不规范 71.市场准入门槛过严 72.价格管制仍有必要 73.数量管制严格 8（三）部门规章制度超越其执行性定位 8（四）行政立法程序欠缺规范化 8（五）政府与市场之间的关系不协调 8四、我国专车服务规范化运营的法律对策 9（一）顺应共享经济潮流和国家发展理念 9（二）规范行政许可制度 9（三）规范部门规章制度 9（四）规范行政立法程序 9（五）协调政府与市场之间的关系 10结论 10参考文献 11致谢 13前言专车服务虽已备受乘客青睐，但仍处于发展初期，面临着一些法律困境，也因此一直饱受争议；对专车服务进行研究具有理论与实践的双重意义。理论意义方面，首先，专车服务的合法性争议暴露出目前对市场与政府关系把握依然不够准确的问题，本研究有利于进一步理清市场与政府的关系，提高市场活力，转变政府监管理念；其次，围绕专车的争论本质上是市场创新的法律监管问题，关于如何处理专车服务与现行制度之间的冲突的研究，有利于促进对市场创新及其法律监管的研究；最后，本研究对专车服务的正当性和平台的法律性质进行剖析，提出法律监管对策，有利于促进专车监管研究。实践意义方面，第一，专车服务法律地位的明晰，有助于破除专车发展的法律障碍；第二，专车服务事关乘客人身财产安全和公共交通安全，明确对平台公司、司机和车辆的监管要求，有利于保障乘客的合法权益和公共交通安全。一、专车服务概述（一）专车服务的概念与特点专车，是由打车平台、政府共同认证，用于运送乘客的，主要通过手机等移动设备完成订单预约及支付的具有合法运营牌照的营运车辆。2016年12月21日，北京市《网约预约出租车经营服务管理细则》正式对外发布。北京市依旧延续了此前“京车京人”的规定，此外细则还规定网约车司机的驾驶证件需为北京市核发，接入网约车平台的个人和车辆必须经过审核，具备相关资质后方可上路参与营运。专车特征：（1）乘客与驾驶员一旦达成意向，能够通过专车平台实时获取对方地理位置的变化，为乘客提供了等车时间“可视化”的体验。（2）车型选择面广，档次普遍较高，乘客可根据喜好做出选择，享受满意、舒适的行程。（3）驾驶员收入与用户评价挂钩，有利于提高服务质量。（4）采用在线支付方式且方式多样，下车即走更为便捷。（5）驾驶员以及乘客身份等信息在后者预定车辆后可互相查看。（6）行车轨迹与费用明细可查，可与预定前APP显示的预估费用比较，有效避免绕路等欺骗行为的出现。（7）可享受平台推出的优惠活动，使乘车更加实惠。（二）专车服务的存在的合理性以及引发的利益冲突出租车作为城市公共交通工具的补充，对缓解城市交通压力、方便市民出行起着不可忽视的作用。然而从出租车行业发展至今，由于其行业存在的内生性矛盾，导致该行业出现许多问题，不利于行业的长远发展，也不利于出租车司机自身和消费者的合法权益。而另一方面，借助于“互联网+”的发展，“共享经济”企业异军突起，形成了“互联网+交通”模式。广为关注的共享公司像滴滴打车、神州“专车”，UBER,Car2G等都获得了风投和其他途径的巨额投资。总体而言，共享公司具有以下特征：（1）把自己的商品或服务短期租给客户使用；创建P2P（PeertoPeer）平台为供需双方对商品或服务的短期交易提供中介。共享经济反映了许多不同类型的动机整合，企业通过整合不同消费者分散的特定需求，实现协同消费和减少浪费，从而产生利润。共享所有权、商品使用权或服务的供需双方与平台之间形成更复杂的经济关系和依赖关系。这样的合作行为需要明确的规则。正是由于“互联网+交通”这种创新的共享经济的发展，向滴滴打车这样的“专车”公司才成立了P2P平台，将资源的供需双方结合起来。一方面消费者有便捷出行的强烈需求，另一方面私家车在闲散时候有供应需求，需要将自己的车辆提供给消费者以赚钱利益，“专车”平台将供需双方整合，市场经济供求规律也决定了“专车”服务必然发生。由互联网打车软件引发的出租车市场矛盾正在激化。传统出租车行业的利益受到侵犯、颠覆是所有矛盾的直接原因。专车作为一个新兴事物，由于独特的性质，其出现和推广激起了一系列的矛盾与冲突，其背后涉及专车行业、出租车行业、消费者与政府部门多方利益纠葛。（三）专车服务行政法规制的必要性专车服务自诞生之日起，可谓是非不断。合法性的争议，运营安全的担忧，这些都是相关部门对专车服务有所顾虑的一个重要原因。在某种程度上，媒体所报道的这些发生在专车司机与乘客之间的骚扰事件，恰巧印证了相关部门的担心，似乎在一定程度上构成了否定专车服务正当性的现实佐证。面对专车司机高收入的描述也曾一度风行于诸多媒体，如“月收入达3万元，每天睡到自然醒”。但安全隐患也好，专车高收入也罢，这些可能都只是外界对于专车认识粗浅化的一个投影。譬如近日在广州有媒体就做出一项针对专车的千人调查，揭示“你想不到的专车六大真相”。调查所给出的专车司机典型形象是，年龄在20～40岁，主要为本地人，四成左右都在广州买房，四成以上学历在大专或本科，这一群体大体符合城市白领的形象，与出租车司机基本为城市蓝领阶层形成鲜明对比。在专车司机的收入上，与媒体以往报道中“专车司机日进斗金，谈笑间轻松月入过万”不同，调查显示，月入过万的例子不是没有，但在全体受访专车司机中占比不到10%。近四成专车司机收入在5000～7000元之间，而且这个收入中还包括了公司补贴。一旦补贴下降，收入还将减少。这一收入水平基本与出租车司机持平。不难看出，较之于一些个案式或极端化的“专车现象”，调查所呈现出来的专车信息，或许更接近于一种真实状态。相关部门对专车作出管理决策，也应该更多基于对这些全面信息的掌握之上。在一定程度上，专车当前所呈现出来的一些问题，都可称之为“成长中的烦恼”。作为一种全新的行业形态，由于目前专车仍处于一种“半合法化”状态，有效的外部监管尚未形成，这些亦会加大专车行业在发展前期所面临的失序风险。但这些问题的存在，应该被视为是对相关部门重视与监管跟进的一种督促，而不是以此进一步质疑专车存在的合理性与必要性，甚至作为打击、否定专车市场化的理由。譬如在美国大多数针对专车管理的法规，都对专车完善服务起到了显著作用。（四）专车服务行政法规制的原则1.确立原则的标准对于专车市场而言，规制的出发点或必要性是为了弥补市场存在的不足，衔接行业间的利益。然而，我们国家在规制工作方面存在重政策性和经济性的弊端，却忽视了法律的功能。公权力在市场缺陷刚刚暴露之时便立马进行干预是否妥当，这是存疑的。换句话说，市场不是万能的，那么规制就是万能的吗？市场所有的缺陷和不足都可以被规制所规制吗？由此看来，规制的确必不可少，但是应当遵循行政法的基本原则，低于宪法的原则而高于行政法的具体原则，即贯穿渗透于行政法体系架构中，能够集中反映行政法的主要矛盾，能够充分体现行政法的宏观价值，并且彰显当代民主法治国家的宪政精神，对具体行政法规范的制定、修改和实施具有普遍指导意义的本源性法律准则。因此，确立行政法规制基本原则的标准应当以行政法的根本价值和基本矛盾为内在根据。2.合法性原则第一，规制主体的职权设定来源问题。在我国，行政职权设定法律法规，行政行为的合法性应以行政职权为前提。交通部等七部委发布前文所述《暂行办法》中对于专车的经营单位、营运车辆和驾驶员所应具备的条件作出了明文规定，这一规定权力来源于国务院决定，而依照行政许可法，国务院决定设定的行政许可事项应当为临时性的行政许可。因此，要想避免专车服务市场的法律监管处于一种临时、非信任的观望状态，则应当适时出台行政法规以增强专车服务市场的法律可信度和市场持久力。第二，行政应急权力的合法性问题。行政应急权力是指行政机关在紧急状态下，出于国家安全和社会公共利益的考虑而采取一些没有法律依据甚至与法律相抵触的措施。目前，紧急状态的范围界定困扰着各国法学领域的深入研究，传统意义的“紧急状态”更多地侧重于战争和恐怖袭击等突发状况，而这种界定无疑有悖于社会的有序发展，专车服务的兴起和繁荣是十分快速的。因此，让一个高效合法的权力力量来承担专车服务的规制任务也是合理的，比如行政权。就公法学术传统上的行政权而言，行政权的应用是建立在单纯强制的基础之上，行政行为的有效性则依赖于公民对于处罚和制裁的恐惧，当代行政权又表现出执行性、扩张性、单方性和暴力性等特点。总而言之，行政应急权除了具备行政权的共同属性外，还拥有自己可以临时超越法律的法律地位。面对不断变化的专车等共享经济市场，关于专车服务市场的繁荣究竟是否属于前面所述的紧急状态，或者行政权力的暴力性介入是否能够收到实效，一直以来是法学界的一个传统难题，仍然值得我们重视和关注。3.合理性原则合理性原则，最早产生于英国的判例制度，之后在美国也通过判例得到明确。由于与合理性原则和合法性原则均为独立的行政法基本原则，而且合理性原则实在合法性原则以外发生作用，所以，关于合理性原则的理解应当注重“理”，也就是专车服务规制的合乎情理与否。在我国，行政合理性原则通常包含三个方面的具体内容：行政行为应当出于正当的动机，符合法律的目的；行政行为应当考虑相关因素；行政行为应当公正，相同情况相同对待，合乎规律和情理。当然，学界也有关于此原则的质疑，认为合理性原则的确立缺乏严密的逻辑论证，更多的时候则是“拿来主义”。4.比例平衡原则比例平衡原则和合理性原则的比较探讨是学界的一个传统话题，也是立法者应当进行区分的一项任务。虽然行政比例原则和合理性原则都是有关控约行政自由裁量权规律的理论，但二者是不同的。合理性原则是以特定的行政行为为焦点，规制主体处于一个备受关注的中心位置，通过合理性原则的具体内容来审查这个行政主体在规制专车服务过程中的行为是否合理，而行政比例原则是从多个专车服务规制措施中，通过对其必要性、妥当性和均衡性的审查得出最终的一个判断结论，相对人甚至处于绝对的视野中心。5.行政效益原则关于行政效率原则，诸多学者有着各自独到的看法。薛刚凌认为“行政效率原则”也可以称为“效益原则”，它是指行政法的规范体系和管理行为要用较小的耗费来获得最大的社会效果。（五）地方人民政府对专车服务行政法规制的探索北京市人民政府于2016年12月21日发布了《北京市人民政府办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》、《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》以及《北京市私人小客车合乘出行指导意见》（以下统称为“细则”）。在此之前，曾有过征求意见的阶段，北京市政府最终公布的“细则”有所保留，也有所修改。具体如下：（1）征求意见阶段概况。北京市人民政府作为主要的制定主体在此次“细则”的制定过程中起到了十分重要的作用，这是交通部等部委规章赋予城市人民政府的权力。但是，由于北京市的特殊性，其指定的“本地人+本地车”的硬性规则还是引起了公众的广泛争议，普遍认为这是北京市政府在对交通部“办法”的限缩解释。据了解，在征求意见阶段，北京市政府共收集社会公众关于专车具体细则的有效建议和反馈共9246条3。（2）“细则”的主要规定和修改。保留“京人京车”等要求，这是因为在征求意见阶段，颇受关注的关于专车司机必须为北京户籍这一项规定仅有提案总量25%的人明确反对或质疑；其次，这是北京“四个中心”城市功能定位的发展要求；此外，也是治理交通拥堵和减轻环境承载力等诸多“现代城市病”的要求。车辆的轴距和排量标准有所降低，这些修改后的标准与传统出租汽车标准接近但又略高，为两个市场的衔接融合打下了基础，但又将许多经济车型排除在了专车市场门外。2015年12月21日，北京市交通委运输局发布了《北京市网络预约出租汽车驾驶员从业资格考试管理规定（试行）》，对北京市专车司机的考试方式和范围进行了规定3。司机从业年龄以法定退休年龄为限，比征求意见稿阶段的限制有所放宽。新增“机关团体非经营性车辆不得从事网约车服务”的规定。对已开展专车服务的平台公司、驾驶员和车辆设置5个月的过渡期，这项规定的出发点是好的，但是具体时限仍然欠妥。很多专车司机是通过租赁公司提供的车辆提供专车服务，合同约定年限往往为一年以上，所以，此项规定给予的过渡时限不够周全，容易引发更多的矛盾纠纷。二、我国专车运营的模式（一）滴滴模式滴滴于2015年8月份匆匆上线了动态加价系统，针对高峰时期的出行展开不同倍数的动态加价，虽然为平台带来了利润是上升，但由于加价规则不透明，同时也招致了用户的诸多不满。（二）神州模式神州全新上线的动态降价系统与滴滴动态加价系统则截然相反，不仅不会调高出行价格，而是以低至0.8倍的系数调低费高峰时段的出行价格，给消费带来更便宜的出行。再加上“充100送20”的优惠活动，神州专车的最高优惠可达40%。相比其他专车平台，神州专车有着更多的价格优势；相比出租车，神州专车不拒单，不挑活，随叫随到，而且各项增值服务可圈可点。在人们出行需求多元化的今天，神州专车更高性价比的服务自然更受欢迎，让用户享受到真正舒适、便宜、优质的专车服务。（三）打车软件公司与私家车合作专车平台所有车辆均需要通过严格的资质审核，必须属于正规租赁公司车辆，车况为五年之内的新车，无划痕，无改装，有完善的车辆保险。三、专车服务运营的法律困境（一）行政法律法规缺位专车服务行政法律法规的缺位使其游离于法律的边缘，仅仅依靠《道路运输条例》是不够的，社会对于专车服务的法律可信度会大打折扣，这也不是行政法律体系应有的状态。而且，《道路运输条例》的立法初衷之一是规制传统的出租车行业，而专车服务是有别于传统出租车行业的，许多新出现的现实问题是无法完全通过现有的行政法律法规进行规制，否则就会出现下位法积极予以调整而公众并不认可和不断质疑的尴尬境遇，甚至在此次主管部门交通部的规制中出现了《反不正当竞争法》等其它法律规范的影子，种种现象都暴露出专车服务在法律规制方面的匮乏境地，援引代替了立法。（二）行政许可制度不规范1.市场准入门槛过严专车同样作为交通运输的一部分，设定各种市场准入门槛之时，属于违反《行政许可法》等法律规定而设定行政许可的行为，而行政许可的设定是对一般自由的剥夺，通过设定普遍禁止来进行规制，是一种立法行为2。市场准入门槛过高幅度的设立，超越了市场供求决定这一基本规律，不应当对专车服务再次设立如同传统出租车一般的市场准入门槛。2.价格管制仍有必要专车服务的价格由市场调节，不同于传统出租车行业的价格管制，这是交通部等七部委在此次专车规制中的一大亮点，把价格的制定权交给了市场。但是，不得不提的是，专车平台在取消对于专车司机的高额补贴之后，许多专车司机的经营热情锐减，除非乘客在app上预定之时增加一些“感谢费”。应当肯定的是，主管部门交通部的初衷是好的，遵循市场发展规律，但是，在高额补贴取消之后，专车经营司机似乎因此而变得不积极，坐地起价等现象时常见诸报端。由此看来，关于专车服务的价格管制十分必要，就看如何管制了。3.数量管制严格出租车经营权之所以成为政府手中的特许权，是因为出租车资源原本应当由全社会共享，但是当其数量十分巨大时，会出现道路瘫痪1，反而阻碍了其他成员进入出租车市场权利的实现，也会出现汽车尾气排放等环境污染问题，所以，数量管制是必要的，但是，管制也应当是有限的。严格的数量管制不禁让人对管制部门的管制目的产生怀疑，非公开竞争的许可方式也让出租车行业成为一个垄断行业，成为权力寻租的“温床”。（三）部门规章制度超越其执行性定位目前，许多城市人民政府都出台了关于专车服务的地方政府规章，我们应当肯定这些人民政府在此方面的权限来源。但是，交通部作为国务院组成部门则只能执行法律和行政法规等法规，而不能在没有法律、法规的依据下，创设性的进行行政立法活动，这也可能是出于防止政府部门为了自身利益而设定行政许可设租的考虑。因而，交通部的部门规章有着超越其在法律体系中执行性定位的重大嫌疑。（四）行政立法程序欠缺规范化程序是实体的载体，是实体得以实现的方式，也是实体得以表达的途径。因此，程序与实体都很重要。而我们国家历来重实体轻程序，这是不可取的。目前，我国已经拥有《立法法》、《行政法规制定程序条例》等法律法规对行政立法程序予以调整和规范，但是行政立法程序仍然存在许多的不足。所谓行政立法程序，是指行政主体在行使行政立法权的过程中应当遵照的步骤、时限等程序。（五）政府与市场之间的关系不协调面对专车服务的发展，许多的城市人民政府由市场化思维转变为市场化思维和行政化思维兼具。政府虽然也在尝试着用市场化的方式来让市场自主竞争和发展，但是仍然摒弃不了固有的行政思维模式。当然，如前文的“规制俘获理论”所述，政府背后往往是出租车行业的极度不满和诉求，甚至是“寻租”，这是客观存在的，如同一个破不了的“魔咒”一般。专车的行政规制过程中，充斥着广大公众的公共利益和出租行业的私人利益或集团利益的博弈，冲击着市场的自主发展和原有的法律体系，有人说缺乏法律规则意识的市场自主意识不一定能够促成社会福利的最大化。四、我国专车服务规范化运营的法律对策（一）顺应共享经济潮流和国家发展理念共享经济并不是一个完美无缺的事物，也有许多的弊端和风险存在，但可以说是利大于弊。但它激发了全社会和整个国家的分享热情，现有的优质汽车资源得到最大程度地利用，劣质资源逐渐被淘汰，城市的交通共享生态系统会更加和谐。（二）规范行政许可制度交通部等七部委在此次部门规章的制定中，有多处违法增设有关专车行政许可的嫌疑，前文已对此进行了分析，至于为何会出现这种现象，可能有这么几方面原因。一方面，法律法规的不完善和不明确导致出租车行政许可制度的漏洞出现，没有明确的法律依据是造成各行业主管部门增设行政许可的重要原因。另一方面，行政权的过分强大也是一个重要的原因，有法不依的现象客观存在着，部门利益之间的冲突与协调十分错综复杂，这也是我们国家进行权力清单制度改革的原因之一。（三）规范部门规章制度包含市场准入门槛、数量管制和价格管制在内的行政许可权的行使要有法律法规依据，不能任意增加行政许可事项和条件，慎用行政自由裁量权，履行法定的监督职责，引导和规范专车服务市场发展和传统出租车行业变革。归根结底，要想使得行政许可制度走向规范，必须限制权力部门的权力，真正发挥市场在资源配置中的调节作用，把权力下放到市场和企业，相信市场的自我净化能力，而不是一味地进行规制，否则规制的结果就是不断的规制，走向一个权力膨胀的死胡同。（四）规范行政立法程序专车服务涉及到众多公民和法人的基本权利，行政立法时就应当保持慎重的态度和最基本的合法理念，合法就是符合法律的要求。只有做到“法律至上”和“法律正当”的完整统一才更加符合人民群众的根本利益。同时，行政立法还应当符合我国国情等现实基础，使得部门规章更具执行性。（五）协调政府与市场之间的关系市场资源的优化配置需要“无形的手”和“有形的手”来进行调节，缺一不可，但是“有形的手”伸得过长或者伸得不适时，都会影响国家经济的发展。在交通运输部等七个部委发布“办法”之前，各个地区关于专车市场的政策导向是不一样的，有些地区鼓励专车市场的开展，但是有些地区居然出现了“直接封杀”等现象。政府需要做的是创新监管方式，指导新业态的创新发展，合法合理地规制专车市场，运用科学的行政手段、经济手段和法律手段等来调控市场发展中出现的缺陷和不足，而不是强制打压行业发展的新生事物。结论专车服务的行政法规制研究有别于国内目前多从民法和刑法等角度开展的研究，专车服务也有别于其它相邻行业。所以，专车服务的行政法规制应当结合其特殊性，尤其是在市场准入门槛设定和价格、数量管制等行政许可方面，给予专车服务合理的发展空间和改正的机会。政府规制于外围展开与法律规制于内部展开相结合，更加符合一个行业优胜劣汰的规律，也是我们国家“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的必然要求。参考文献[1]陈艳红.厦门地区专车营运存在的问题及建议[J].法制博览，2016（29）：9-10.[2]方鑫炜.共享经济理论下专车服务发展探析[J].江苏商论，2016（09）：54-57.[3]何雪颖.专车司机身份之争——从美国加州Uber司机诉Uber公司案谈起[J].广西政法管理干部学院学报，20