论居民遵行制度的外化

论居民遵行制度的外化

该系统是基于稳定和可预测性的，是秩序和外部表现的基础和表现形式。但是,制度要靠人们的遵守才能够体现其价值,换言之,制度是否有效,依赖于其被执行和遵守的情况。改革开放以来,我国各领域的制度框架基本搭建起来,初步形成了一个庞大而且完整的制度体系。但是,这个制度体系在精细的全球化规则体系面前,仍呈现出一定的粗放性特征。因此,我们有必要对制度的有效性进行深入思考,进而提升制度化水平,确保政治秩序与社会发展活力之间的平衡,使社会在和谐中稳步发展。一、制度的价值:使人认识到制度的价值,即使人从交易费用制度在一定意义上是人们在各领域行为的标准,即正当行为的边界性规则集合,由此构成社会—政治秩序的基本框架。这个规则集合既有人们相互的约定,也有国家通过一定的立法程序建构起来的规则。如果说前者是人们自愿形成的契约,无论是否通过国家权力的确认,其得到遵守的程度都较高且体现出有效性,那么,后者作为以国家强制力为后盾的规则体系,尽管有主权在民和以立法程序获得合法性证明的基础,其得到遵守的程度却因制度作用领域的不同而有所差异,甚至在制度制定与执行之间也有可能存在距离、落差甚至断裂。亚里士多德对法治做了经典诠释,他说:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”(1)由此看来,制度获得遵守才有效,而且制度本身应当具有良好的品性。孟子关于“徒善不足以为政,徒法不能以自行”(2)的劝导,也点明了制度本身并不等同于制度的执行或被遵守,还需要得到服从才有意义。由此可见,制度的有效性首先基于人们对制度的遵守。那么,制度如何才能够被遵守或执行呢?换言之,人们为什么执行或遵守规则呢?人们对制度是否遵守,外化的表现在于其行为符合了制度预设的目标,而制度所预设的目标或者是惩戒性的,或者是引导性的。因此,制度的预设目标与人们的行为之间存在着一定的因果逻辑关系,而这个因果逻辑关系就是人们将对制度目标的理解外化为行为的过程,也是人们是否遵守制度的原因。在一定的社会环境和文化传统下,尽管人们会受到情绪、习惯、风气等因素的影响,但是,由于制度不仅保证人与人之间降低交易费用的稳定化关系,而且涉及国家所预期的秩序,因此,人们对制度的遵守与否归根结底还是取决于基于利益的理性计算。也就是说,人们选择遵守制度,绝不是出于对制度的热爱,而是出于利益的考量。基于此,我们认为,人们之所以遵守制度,根本原因在于以下三个方面。第一,制度符合人们自身的利益,或者说,制度为人们实现自身利益提供了可能或更多选择,更有利于自身利益的实现。利益是人们社会化了的需求,在具体的场景和不同的领域中,具体个人的需求是不同的。因此,每个人都是自己利益的最好判断者,基于对自己所处环境的理解,每个人都有一套判断自身利益及其实现途径的价值系统。当制度目标与社会成员对自己的利益判断或利益实现途径的偏好吻合时,也即当制度的目标与制度所涵盖的行为人的利益或利益实现途径的偏好重叠范围越大时,行为人对利益的判断或利益实现途径偏好的判断与制度的一致性就越高,人们就越容易信任制度,进而就越倾向于遵守制度。此时,由于响应着社会成员共享的关于利益及其实现的信念,制度才具备了有效的基础。第二,制度提供了人们对未来稳定的发展预期,使利益受损的可能性降低,或为利益受损设置了底线。任何人都不希望自己的利益受损,也都希望自己的利益在未来有稳定的实现和增进可能。至少,人们希望将自己利益受损的可能性降到最低,甚至有一个利益受损的底线预期。这是一种面对不确定性或风险的一种抵御性需求,这种需求使得人们就彼此之间利益的得失进行博弈。对于统治精英或规则制定者来说,使制定出来的制度得到遵守,是政治合法性的根本要求。为此,从抵御风险和增进利益两个角度赋予制度利益保障性内涵,无疑能够吸引人们在利益考量的天平上滑向制度。所以,制度越能够降低交易费用,越能为人们判断自身利益面对的不确定性提供框架性依据,就越能够得到人们的认同和接受,越能够获得人们的遵守。第三,制度以强制力为后盾设置刚性的、否定性的行为边界,使人们在威压下产生制度得以遵守的社会后果。人们选择遵守制度并不总是基于自愿基础上的利益需求计算,特别是对于惩戒性成文法来说,国家强制力的威压往往取代了人们在正常秩序环境下的理性分析。或者,即便制度的目标取向与人们的利益需求相矛盾甚至相冲突,人们仍然是出于自身利益的考虑来进行理性选择,也往往因为强制力的约束而使得选择呈现出唯一性和单一性。此时,即便是不经过理性选择,只是出于对强制力的畏惧,就足以使人们产生对制度的服从。人们基于前两种原因而遵守制度,说明人们在内心主动对制度产生了信任,进而表现出遵守制度的行为。人们基于第三种原因而遵守制度,仅仅在于对强制力的畏惧或者是出于利害的权衡,并不意味着人们因强制力而产生了对制度的信任,也就是说,人们经过理性计算得出服从制度将会使自己利益受损的程度降低而已。一旦强制力变弱或消失,人们就会选择对制度的漠视或不服从,制度的有效性则迅速降低。因此,利益是人们遵守制度的核心原因,也是决定制度是否有效的基础性要素。诺斯认为,经济的稳定增长有赖于有效的政治制度,而有效的执行与保护个人产权、公正的司法构成有效的政治制度的三大要素(1)。有效的执行需要和人们的利益之间建立实现途径的关联。我国目前一些制度从文本向现实的落实呈现出巨大的落差,被认为执行力不够,恰恰说明制度遇到了阻力,而阻力就与人们遵守规则的原因———利益未能在制度预期中得到体现紧密相连。因此,当我们说某项制度难以执行,或者说政府机构执行力不足的时候,我们恰恰需要从制度目标与人们遵守制度与否的原因中去寻找答案。否则,被制定出来的制度,无论其表现为成文法还是政府的规制性文件,如果缺乏与人们的利益之间的关联,就没有人重视它们,它们也就不构成有效的制度。二、机制与机制的关系仅仅指出人们遵守规则的原因,只能说明人们具有遵守或执行制度的可能,还不能说明制度就会被遵守而实现其有效性。正如诺斯所指出的,制度需要具有“实施特性”(1)才有效。那么,制度如何具有实施特性呢?我们认为,制度获得有效性,不管人们经历了怎样的心理变化和心理内化过程,都需要外化为人们的执行和遵守行为,也即规则通过人们的心理活动内化为信念,而外在表现为“自我实施”的行为。因此,在相对简单的社会中,“约法三章”之类的规则,因为其因果逻辑和行为—激励结构直接明了而易于被遵守。但在当代复杂易变的社会中,粗略的规则约定已经远远不能应对分工的细化和利益多元带来的行为、权责边界的交叉与重叠,因此,就需要有较为精细的约定使制度运转起来。这些精细的约定就是机制,或者表现为清晰而明确的程序,或者表现为基于人性和自然法秩序而采取的措施。这些机制使得制度本身具有了运转起来的可能,因此,机制常常被认为是内含在制度当中的,例如,青木昌彦就认为:“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统……以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动,并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”(2)如前所述,我们认为,制度本身并不能够运转起来,而是要依靠机制才具有有效性或生命力。因此,制度本身既可能内含了促使人们遵行的机制,也可能需要在社会环境中来创设推动人们遵守制度的有关机制。既然使制度行之有效是制度的价值目标,那么,对于制度制定者来说,核心问题就是在人们的利益与制度预设的具体目标之间确立起动态的行为关联,使制度可实施、可执行。也就是说,要形成人们信任制度进而去执行和遵守制度的机制,即使人们将规则内化为对制度的信任,进而践行制度。因此,当机制表现为规定清晰、明确的程序,而且契合人们行为预期的时候,我们可以说,机制是内含在制度当中的。但是,当制度中缺乏明晰的程序性规定,或者制度目标与其约束对象的行为之间缺乏激励因果链条的时候,就必然要求某种机制在成文制度文本之外出现。那么,机制又是如何出现的呢?从人类历史来看,机制的出现有两种情况,一种是自发形成的,一种是人为设计的。从制度起源的角度来看,自发的机制由于是经过人们无数次的利益博弈形成的,或者是在自组织状态下形成的,它一旦确立,就是可以自我实施和可持续的。而设计出来的机制需要有引导人们的利益趋向制度目标的触点,换言之,就是要充当人们的利益与制度目标之间的桥梁,且确保人们经由这一桥梁来获得利益、实现制度目标。因此,人为设计的机制与自发形成的机制相比,对制度有效性的影响就复杂得多。人为设计的机制要确保人们对规则的遵守,往往以结构化的形式体现出来。一种是程序,当且仅当程序是正当的,才能够将人们的行为串连起来,使制度得以实现。一种是人们遇到事情之后,在没有程序或惯例可循的情况下出于理性计算或感情选择而采取的措施,这些措施久而久之,或者以惯例的形式被人们遵循,或者通过一定的立法程序转变为程序。因此,机制涵盖程序,而程序并不能涵盖机制。那么,惯例又是如何形成的?程序又如何体现出正当性而将人们的行为引向制度目标呢?这两个问题合并起来,就是机制如何才能将人们导向制度目标,进而使制度有效呢?机制的形成在本质上是一个心理过程,从参与者个人角度看,包括理性思考、利害权衡和基于自我说服的心理转换这三个连续的心理活动。机制将制度目标作为终点,引发了人们基于自身利益的思考,并衡量自身利益与制度目标之间的契合度,评估贴近制度目标实现自身利益的可能性。由此,人们将在趋利避害本性的指引下,权衡对制度采取服从、漠视、不服从、反抗等不同态度所要付出的代价。由此形成理性的成本—收益分析的结果,当服从的收益高而成本低的时候,人们就倾向于靠近制度目标,即遵守制度。依据这一结果,行为人对自己进行说服,并在行为上进行调整,使自己的行为导向制度目标。当不服从或反抗的收益较低而成本过高的时候,人们也会进行自我说服,去遵守制度。但是,这种对制度的遵守随时可能因为制度目标的保证力量——强制力的减弱而衰减。正因为机制的形成是一个心理过程,为了使制度有效,我们在设计趋向制度目标的机制时,需要注意以下三点:第一,机制应当与人们的利益建立连接点。自发形成的机制之所以能够使制度有效,是因为其经历了无数次利益博弈,才形成了人们都同意的行为规范。我国的制度体系改革开放三十年来迅速确立起来,为社会各个领域的稳定发展提供了依据。但是,不可否认,我们的制度体系还比较粗放,而粗放型制度的一个典型特征就是在制度中提出了目标导向,却像空中楼阁一样缺乏与利益这个坚实土地之间的天梯。制度如果不以人们的利益为出发点来设计,就是没有生命力的制度;而机制如果不以个体的利益为出发点来设计,则预期良好、目标明确的制度也会因之不能走向现实。因此,对于导向性的制度来说,设计使制度运转起来的机制,就要从普通的人性以及人性在社会中的基本追求出发。而为了体现出人性和建基其上的利益,机制的建构在制度设计之始就需要有一个吸纳性的源程序,这就是公民的参与。之所以如此,就在于将自发形成的机制中的利益博弈嫁接到制度设计的原初阶段,通过公民参与来发现不同利益的重叠,使不同利益方之间共享更多的共同利益,从而使人们共享更多的接受制度的心理基础。第二,机制应当与制度导向相衔接。制度具有稳定性,但同时制度也具有滞后性和前瞻性。如果说滞后性意味着制度自设立之日起,就具有追加承认既有事实的作用却又因此在一定程度上落后于社会的发展,从而使制度演进成为可能和必需的话,那么,前瞻性则体现着规则制定者基于经验和既有制度,而对未来的社会发展和利益需求预设了行为规程,因此也具有一定的风险性。具有合理前瞻性和较少滞后性的制度在任何社会都是可欲的。无论规则制定者是经由什么程序产生的,作为公共权力的实际掌握者,他们在法理上就是承担着提取公共利益职责的统治精英。因此,在某项制度中,就需要内嵌导向制度的机制。换言之,人为设计出来的机制应当具有将人们的行为导向制度目标的功能,否则,制度目标本身不可能自我实现。现实生活中很多事例——例如拆迁中地方政府发展经济整合土地资源的需求与公民保护自己房屋的权利之间的冲突——已经说明保护公民合法财产权的制度目标,如果缺乏具有行为导向的相应机制就不能实现。为此,规则制定者在设计制度时,不能为设计制度而设计,而是要从制度的实施特性出发,立足于公共利益的提取,以机制的形式落实为可执行的制度。如果制度不可执行或缺乏执行的机制,那么,不仅制度目标会落空,而且规则制定者作为公共利益提取者的合法性将会受到质疑乃至挑战。第三,机制应当契合社会的文化和传统。任何制度都处于一定的文化传统中,制度的目标可以跨越文化边界而实现共享,但是制度目标的实现过程却受制于文化环境。因为正是文化环境衍生出来的信念在指导着人们来判断自己的利益、选择利益实现的途径。从这个意义上说,文化、传统构成一个国家的制度体系的支撑性环境。因此,对于规则制定者来说,要想使制度运转起来,即便从人们的利益出发了,也与制度目标衔接了,但如果没有考虑到文化环境和实际上主导人们行为的价值体系,那么,机制也是难以奏效的。因此,制度可以设立诱导人们采取趋向制度目标的程序,但如果与整个社会的文化、传统不吻合,程序就无法运转,就会导致出现南橘北枳的状况。例如,我们在最近三十余年的制度建构中,从发达国家学习了大量的法律法规和普遍性制度,但有些制度规定在我国的现实中就难以施行。其中一个根本的原因就在于,看起来结构严谨的西方制度所依凭的个人本位价值与我国集体本位价值相冲突。因此,我们在今后的制度建构中,需要在借鉴西方的同时,注意研究我国历史上的制度文本,分析它们的建构过程,提炼出其中的文化传统要素。因为,人们服从制度的心理过程是看不见的,只能推论出是基于利益的理性计算。此外,就是文化传统对人的塑造,这种塑造是价值的和信念的,信念的力量是内生的、强大的,可能超越利益的计算来主导人们的行为。因此,人为设计的机制如果能够汲取文