1.《煤矿安全规程》的法律定位-申宝宏0911

?煤矿平安规程?〔2021版〕讲座

煤炭科学研究总院申宝宏

研究员·博导邮箱：二〇一六年提纲一.?煤矿平安规程?的法律地位二.本版?煤矿平安规程?特点三.本版?煤矿平安规程?的局限一.?煤矿平安规程?的法律地位1.?煤矿平安规程?前世与今生2.中国法律体系3.平安生产法律体系4.法律和标准之间冲突的解决规那么5.技术法规与标准的关系6.规程与强制性标准的关系7.规程与规程执行说明的关系提纲一.?煤矿平安规程?的法律地位

1.?煤矿平安规程?前世与今生一.?煤矿平安规程?的法律地位

1.?煤矿平安规程?前世与今生62021年2月25日，国家平安监管总局局长杨焕宁签署第87号令正式公布新?煤矿平安规程?2021年10月1日起施行一.?煤矿平安规程?的法律地位

1.?煤矿平安规程?前世与今生一.?煤矿平安规程?的法律地位国际条约与协定宪法法律解释法律行政法规地方性法规行政规章中国法律体系自治、单行条例2.中国法律体系2.中国法律体系法律体系宪法：国家的根本法，具有最高的法律效力，国家机关日常活动的根据行政法实施与根底，行政法的根本成文法源法律：在中国这样一个成文法国家，在宪法之下，国家最高权力机关制定的法律是行政法的根本成文法源。行政法规：国务院根据宪法和法律而制定的有关行政方面的具有国家强制力的标准性法律文件。行政法规更集中地规定和表现了行政法标准的内容。地方法规：地方性法规是指享有地方性法规制定权的地方国家权力机关依照法定权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定的在本行政区域内实施的标准性文件。一.?煤矿平安规程?的法律地位行政规章包括部门规章和地方政府规章。部门规章：是国务院各部门、各委员会、审计署等根据法律和行政法规的规定和国务院的决定，在本部门的权限范围内制定和发布的调整本部门范围内的行政管理关系的、并不得与宪法、法律和行政法规相抵触的标准性文件。标准性文件有广义、狭义之分。广义上的标准性文件包括宪法、法律、法规、规章以及国家机关在职权范围内依法制定的具有普遍约束力的文件。狭义上的标准性文件是指除宪法、法律、法规、规章以外的具有普遍约束力的非立法性文件。?煤矿平安规程?〔2021〕由国家平安生产监督管理总局令〔第87号〕发布，即为部门规章。一.?煤矿平安规程?的法律地位自治条例：是指由民族自治地方的人民代表大会制定的、有关本地方实行区域自治的组织和活动原那么、自治机关的构成和职权等内容的综合性的标准性文件。单行条例：是指民族自治地方的人民代表大会在自治权的范围内，根据当地民族的政治、经济和文化特点，制定的关于某一方面具体事项的标准性文件。法律解释：指人们对法律标准的含义以及所使用的概念、术语、定义所作的阐释。中国广义的法律解释制度分为立法解释和具体应用解释两种，而?立法法?中的法律解释实际上仅仅指立法解释。在法律解释中，凡涉及到行政管理领域都属于行政法标准，属行政法的法源。一.?煤矿平安规程?的法律地位平安生产根本法律：?平安生产法?、?煤炭法?、?矿山平安法?、?职业病防治法?等。平安生产法规：a、行政法规b、地方性平安生产法规平安生产规章：a、部门规章——煤矿平安规程b、地方性平安生产规章标准：a、国家标准〔国家强制性标准和国家推荐性标准〕b、行业标准一.?煤矿平安规程?的法律地位3.平安生产法律体系一.?煤矿平安规程?的法律地位4.法律和标准之间冲突的解决规那么宪法具有最高权威性下位法服从上位法：

部门规章平安生产法行政法规国家和行业标准地方规章特别法优于一般法；后法优于先法，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，有特别规定除外：地方人民政府规章与国务院部门规章，由最高人民法院送请国务院做出解释或者裁决；部门之间的规章具有同等效力：由全国人民代表大会常务委员会裁决。5.技术法规与标准的关系技术法规：强制执行的，规定产品特性或相应加工和生产方法的，包括可适用的行政管理规定在内的文件。技术法规也可以包括或专门规定用于产品、加工或生产方法的术语、符号、包装、标志或标签要求。〔世界贸易组织?技术性贸易壁垒协定?(WTO/TBT)〕技术法规是强制执行的，而标准不一定是强制执行的;技术法规中包含有行政管理性规定，而标准中没有;技术法规由具有立法权的机关批准发布，标准那么由公认的机构批准发布，包括可以由民间机构批准发布;技术法规可以只作出原那么的规定，具体技术内容可以采取引用相关标准的方式，而标准往往是规定具体的技术内容。我国的强制性标准属于技术法标准畴。一.?煤矿平安规程?的法律地位6.规程与强制性标准的关系标准是对重复性事物或概念所作的统一规定。它以科学技术和实践经验的综合成果为根底，经有关方面协商一致，由主管机关批准，以特定形式发布，作为共同遵守的准那么和依据。我国根据法律效力不同，分为强制性标准和推荐性标准。相同之处：在制定、发布程序方面，部门规章〔规程〕按照?规章制定程序条例?所要求的程序制定，经部务会议或者委员会会议决定，并于部门首长签署命令予以公布后。国家强制性标准由国务院标准化行政主管部门编制方案，协调工程分工，组织制定〔含修订〕，统一审批、编号、发布。不同之处：在内容方面，部门规章〔规程〕规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，并包含执行机构、执行程序等。国家强制性标准是对需要在全国范围内统一的强制性技术要求而制定，仅仅提出技术要求，不包括执行机构、执行程序和补救措施等管理内容。一.?煤矿平安规程?的法律地位一.?煤矿平安规程?的法律地位规程有以下情况之一的，由制定机关解释：1.规程的规定需要进一步明确具体含义的；2.规程制定后出现新的情况，需要明确适用规程依据的。规程执行说明由规程制定机关的法制机构参照规程送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。规程的执行说明同规程具有同等法律效力。7.规程与规程执行说明的关系提纲一.?煤矿平安规程?的法律地位二.本版?煤矿平安规程?特点三.本版?煤矿平安规程?的局限提纲二.?煤矿平安规程?特点1.突出?规程?主体地位，统领法规修订2.适应新形势，简化行政许可3.依法办矿、监管并重，提高准入门槛4.突出以人为本，完善职业病危害防治5.淘汰落后，鼓励科技进步6.兼顾可操作性和可监察性7.保持延续性和稳定性新?平安生产法?的主体要求在本次修订中根本都得到了贯彻落实。?煤矿作业场所职业病危害防治规定??煤矿企业平安生产许可证实施方法??防治煤与瓦斯突出规定??三下采煤规程??矿山救援规程?等的修订也与?规程?修订同步进行，相互衔接，协调一致。现行规章、标准有与本规程不一致的，都要逐步进行修改。二.?煤矿平安规程?特点1.突出?规程?主体地位，统领法规修订增加了〔鉴定、检测、检验〕机构对其做出的结果负责、煤矿闭坑报告、平安生产许可证制度、“三同时〞、突出矿井先抽后建、煤矿停工停产期间的平安措施；删除了对煤矿瓦斯等级鉴定、煤尘爆炸性鉴定、煤的自燃倾向性鉴定、放顶煤开采审批〔或备案〕、“三下〞开采审批等要求。本次将原规程中的14处行政许可简化为1处〔闭坑报告报行管部门〕2.适应新形势，简化行政许可二.?煤矿平安规程?特点严格限制各类矿井的采深〔第86条：一般矿井不得超过1000米；第190条：突出矿井不得超过800米〕严格限制矿井同时生产的水平数和生产能力〔第86条：一般矿井同时生产水平不得超过2个；第190条：新建突出矿井设计生产能力不得小于90万吨〕严格回风井专用(第87条：新建、扩建矿井回风井严禁用于提升和行人)严格中央并列式通风规定〔第147条：新建高瓦斯、突出、自燃及热害严重矿井应当分区或对角通风〕限制钢丝绳牵引带式输送机〔第375条：新建矿井不得使用钢丝绳牵引带式输送机〕限制架线电机车运输〔第376条：突出矿井必须使用符合防爆要求的机车；新建高瓦斯矿井不得使用架线电机车〕限制普通轨斜井人车〔第384条新建、扩建矿井严禁采用普通轨斜井人车运输〕严格井下煤电钻使用〔第453突出矿井禁止使用煤电钻，参数测定时不受此限〕限制矿井单回路供电〔第436条提高标准，不再迁就保护6万吨以下小煤矿〕限制采煤工作面串联通风〔第150条：采掘工作面应当实行独立通风，严禁两个采煤工作面之间串联通风〕二.?煤矿平安规程?特点3.依法办矿、监管并重，提高准入门槛明确当瓦斯超限到达断电浓度时或发现突出预兆时，班组长、瓦斯检查工、矿调度员有权责令现场作业人员停止作业，停电撤人。提高了粉尘控制要求，提高了工作面采掘机械设备外喷雾工作压力〔外喷雾工作压力由1.5提高到4〕明确采取通风无法到达环境温度要求时，应采用机械制冷降温措施严格职业病防治管理要求，规定职业病危害如实告知、职业健康检查等。修订后的职业病危害防治与安监总局73号令的要求保持一致二.?煤矿平安规程?特点4.突出以人为本，完善职业病危害防治很多高效的、成熟的且被实践证明行之有效的新工艺、新技术、新装备、新材料大量采用，如井下无人值守、矿井辅助运输技术、露天矿抛掷爆破等，表达了科技进步。严格限制、逐步淘汰国家明令禁止和淘汰的设备、材料和工艺技术，以及在生产过程中存在隐患的工艺技术及装备等。如吊罐式凿井法、木垛盘支护、非正规开采、单体支柱放顶煤开采、专用排瓦斯巷、使用震动爆破揭穿突出煤层、采煤工作面金属摩擦支柱、油浸式电气设备、地面临时火药库、硝化甘油类炸药、井下辅助通风机等。二.?煤矿平安规程?特点5.淘汰落后，鼓励科技进步每一条款尽量明确、具体，删除了“可靠的〞“确保〞“保证〞等表述，进一步增强?规程?的可操作性和可监察性。条款中表示很严格，非这样做不可的，正面词一般用“必须〞，反面词用“严禁〞；表示严格，在正常情况下均应这样做的，正面词一般用“应当〞，反面词一般用“不应或不得〞；表示允许选择，在一定条件下可以这样做的，采用“可以〞。二.?煤矿平安规程?特点6.兼顾可操作性和可监察性?规程?修订并非推倒重来，重点在完善、提升、查缺补漏。原?规程?共751条，本次修改后变为721条，减少30条，字数由11.2万变为11.3万实质性修改144条，占19.2%新增138条〔地质保障11条、矿井建设24条、冲击地压13条、露天煤矿14条、职业病危害防治11条、应急救援23条，其他章节41条〕7.保持延续性和稳定性二.?煤矿平安规程?特点提纲一.?煤矿平安规程?的法律地位二.本版?煤矿平安规程?特点三.本版?煤矿平安规程?的局限1.有些条款保存了操作规程的痕迹。例如：第四十五条采用冻结法开凿立井井筒共有14款。第一百零一条所有支架必须架设牢固，并有防倒措施。单体液压支柱的初撑力，柱径为100mm的不得小于90kN，柱径为80mm的不得小于60kN。2.有些条款是政策引领性的，科学严谨性不强。例如：第八十六条新建非突出大中型矿井开采深度〔第一水平〕不应超过1000m。3.有些条款是倡导性的，不具可操作性。例如：第五十八条施工岩〔煤〕平巷〔硐〕时，掘进工作面严禁空顶作业第一百零一条采