行政管理-地方政府应急管理的现状、问题与对策研究-以佛山市应对山竹台风为例

地方政府应急管理的现状、问题与对策研究--以佛山市应对山竹台风为例摘要：应急管理是地方政府的重要职能和职责，地方政府的应急管理是地方政府应对突发事件的一系列有计划，有组织的管理程序，当务之急是有效地预防，处理各种突发事件和从各种突发事件中脱颖而出。为了最大程度地减少事件的负面影响，则需要对地方政府应急管理中存在的问题进行深入研究，不断提高地方政府应急管理能力，积极推进应急管理体制创新。在其基础上，本文采用2018年9月台风“山竹”作为案例并且结合公共危机的概念、特征和当前我国地方政府危机管理的进况对案例进行论证。从案例中多个角度进行的探讨分析。最后，提出我国地方政府需要提高公众危机意识、制定健全的灾害基本法、制定科学的应急预案、完善灾后的信息沟通渠道。关键词：地方政府，应急管理，自然灾害，应急方法Researchonthecurrentsituation,problemsandcountermeasuresoflocalgovernmentemergencymanagement--takingtheresponsetotyphoonmangosteeninFoshancityasanexampleAbstract:emergencymanagementisanimportantfunctionandresponsibilityoflocalgovernments.Emergencymanagementoflocalgovernmentsisaseriesofplannedandorganizedmanagementproceduresforlocalgovernmentstodealwithemergencies.Themosturgenttaskistoeffectivelypreventanddealwithallkindsofemergenciesandstandoutfromallkindsofemergencies.Inordertominimizethenegativeimpactoftheincident,itisnecessarytoconductin-depthresearchontheproblemsexistinginthelocalgovernment'semergencymanagement,continuouslyimprovethelocalgovernment'semergencymanagementcapacity,andactivelypromotetheinnovationofemergencymanagementsystem.Onthisbasis,thispapertakestyphoonmangosteeninSeptember2018asacaseanddemonstratesthecasebycombiningtheconceptandcharacteristicsofpubliccrisisandthecurrentsituationofcrisismanagementoflocalgovernmentsinChina.Fromthecaseofmanyaspectsofthediscussionandanalysis.Finally,itispointedoutthatlocalgovernmentsinChinaneedtoraisepublicawarenessofthecrisis,formulatesounddisasterbasiclaw,formulatescientificemergencyplanandimproveinformationcommunicationchannelsafterthedisaster.Keywords:localgovernment,emergencymanagement,naturaldisaster,emergencyresponsemethod目录TOC\o"1-3"\h\u18815第1章绪论 第1章绪论1.1研究背景和意义1.1.1本课题的背景分析我国是世界上受台风最严重的国家之一，我国的台风这类灾种灾害呈现次数太多，其特点是风力猛、降雨量大影响范围大等特点。同时，台风这类自然灾害已经成为我国公共危机事件中的重要重视自然灾害之一，它不仅会危害到国家政治和广大居民的生命财产安全和财产安全。然而，自然灾害给地方政府的应急管理额带来了巨大挑战，同时间接的推动政府管理管理水平的提高，带来了能够促进社会经济发展，增强人民凝聚力和认同感的机会。如何高效地应对自然灾害更加是以后能否体现到我国应对自然灾害处理的同时也能提升地方政府的自然灾害应急管理能力。在当今快速的经济增长和持续的气候变化中，伴随着城市化进程的发展以及经济社会的持续发展，地震、干旱、台风和暴雨等其他自然灾害的频繁地发生，这将会是影响到当今社会的进步和生态协调影响的重要因素。1.1.2本课题的研究意义当自然灾害临来时，国家会遭受了许多重大损失，台风尤为严重。比如2018年的第22号台风“山竹”于9月16日14时在广东北边沿海登陆，强势袭击广东，还成为了当年年底第二个台风红色预警信号。佛山则是此次台风的重灾区，佛山多地方出现断电、倒塌等其他严重情况。这场灾难已经破坏了佛山至少数以万计的养鱼场，经济损失预计将达到数百亿。应急管理工作的出发点应该在灾害发生前是预防和到灾难发生后有效地减少灾害性事故的发生，然而更好地控制和减轻灾害性所发生的紧急事给社会造成的严重的危害，努力地保障居民的生命财产安全和社会的稳定。面对自然灾害的风险挑战，地方政府的公务人员不仅先以预防风险为先手，而且还要作出有出色的方式应对和预备多个解决风险的方案，还有必须做好充分物资的准备和人员分配用来应对和防御出现问题的时候能够及时应对，将出现危险情况转变为机会。加强应急管理工作，需要时刻警惕灾害隐患，密切关注形势，把握机遇，化险为夷，使各项任务稳定和有序进行。本人建议遇到自然灾害时，政府应立马组建临时应急管理指挥中心总部，让广大人民体现到政府有充分的忧患意识和解决问题思维，稳定人民群众的心。1.2文献综述1.2.1国内研究罗天纯指出自2003年的SARS病毒发生以来,我国就开始关注且注重公共突发事件的预测和遇到时候采取的应急措施。在这个过程中，我国地方政府的应急管理不仅要系统化和专业化，而且社会组织正力量开始变得越来越重要，社区组织正在逐渐形成对政府资源的有效补充，往后继续动员社会的各种资源。宋智娟和卢宁宋智娟;卢宁;地方政府应对突发公共事件的对策研究[J];内蒙古民族大学学报;2011年04期指出目前,在应急管理体系中,各级地方政府在职能定位、部门协调、社会参与以及信息沟通等方面都存在着许多问题,因此,需要加强各级地方政府应急管理能力和预防能力，提高各级政府应急管理能力和预防能力是前提的工作。熊昌茂宋智娟;卢宁;地方政府应对突发公共事件的对策研究[J];内蒙古民族大学学报;2011年04期熊昌茂;周程和海晓明认为把应急管理职能相结合是党和国家机构改革的一项重要工作，旨在建立“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的新时代应急管理体制。其他地方政府会将此作为契机，将“以人民为中心”的发展思想积极推行到社会中，把“保安全、保稳定、促发展”作为目标任务，快速高效地进行职能整合。殷国辉殷国辉;近来我国应急管理的经验及启示[J];农家科技;2011年03期殷国辉;近来我国应急管理的经验及启示[J];农家科技;2011年03期张海嘉张海嘉张海嘉呼和浩特市人民政府关于调整市应急管理委员会(应急总指挥部)及市应急管理委员会所属综合机构和专项应急指挥机构成员的通知[J];呼和浩特政报;2011年03期面对自然灾害来临时，立刻发布了《关于调整市应急管理委员会(应急总指挥部)及市应急管理委员会所属综合机构和专项应急指挥机构成员的通知》。周景周景;试论突发公共事件中政府的媒体应对策略[J];视听纵横;2011年04期认为自然灾害的发生存在一定的突然性，这类的紧急事件可能会间接造成严重造成大量人员死亡、人民群众的财产安全受到损失、破坏生态环境并且严重危害到社会和公共安全。突发公共事件关于调整市应急管理委员会(应急总指挥部)及市应急管理委员会所属综合机构和专项应急指挥机构成员的通知[J];呼和浩特政报;2011年03期周景;试论突发公共事件中政府的媒体应对策略[J];视听纵横;2011年04期如何加强应急管理体系建设[J];理论导报;2011年08期刘云光刘云光;应急管理培训的实践与创新[J];求实;2011年S1期在应急管理工作中对从事应急管理培训的工作人员是重要组成部分之一。近年来，地方政府和各级领导不断进行应急管理任务，积极开展应急管理培训，有效提高了领导的应急管理意识和应急急救能力。这为促进科学发展和促进社会和谐提供了有力保证。刘云光;应急管理培训的实践与创新[J];求实;2011年S1期1.2.2国外研究除了我国以外，印度、菲律宾、美国、日本等国家也是比较频繁受到台风灾害袭击的，美国、印度还把台风称为飓风。美国和日本在台风不断袭击的过程中，这些国家对台风造成的国家损失进行预报和监测，针对台风造成的灾害的作出及时的应急措施，对人民的的意识还会先进行预先教育，同时制定相关法律法规等，国外的这些先进的经验都值得我们国家去学习和参考。比方说，日本是一个典型的自然灾害频繁发生的国家，可是日本在自然灾害应急办理方面采用了很多行之有用的办法，出版很多关于防灾诚灾的册本，包括《消防白皮书》《情况白皮书》和《防灾白皮书》等，百姓住房四周持久备有矿泉水、紧缩饼干和相干应急物品等。韩国为了人民更好的应对自然灾害的来临，将5月25日定为“全国防灾日”，在这一天进行全国的防灾练习训练，并经由过程图文并茂的宣扬手册向百姓教授防灾的经历和常识。国外的一些发达国家很早就开始研究自然灾害的应对，因此理论比较成熟，机制也比较完善，实践也很丰富，救援也非常及时，他们为了更好应对自然灾害的发生，已经建立了相对完整的自然灾害披露系统机制急决策机制，处理协调机制和善后处理机制，因此在发生自然灾害（例如台风灾害）时可以高效地进行救援。1.3课题研究方法和内容1.3.1研究方法为了研究具体问题，我参考了几种研究方法，选取了以下的一下研究方法思考问题：理论研究与实践互相结合在确定了研究目的和范围后，本文采用了理论研究与实践互相结合方式，由于受疫情影响，所以在家从网站上收集大量资料，通过知网、百度等网页查阅和汇集各种应急管理资料对地方应急管理的相关资料。同时，还研究了国内外相关文献和报告，并分析了其他地方政府的应急管理状况，并参考了其他国家应对自然灾害的相关经验和采取相关措施。文献研究文献研究方法是研究论文的其中之一的一种办法，论文研究应该是在其他已有了研究的基础上延伸。在研究过程中，本文也参考了政府应急管理、城市灾害管理等其他领域的相关文献。1.3.2研究内容本文连系了公共危机管理的实际情况，先是描述地方政府危机管理的发展过程，并使用文献分析方法通过公共危机管理的基本理论采用大量文献数据，以及分析目前的发展状况。各级地方政府在危机管理这方面中存在的问题有灾害应急管理意识淡薄、应急管理立法尚未健全、自然灾害的预案体系尚待完善、灾害中各方面协调不到位。1.4核心概念和理论基础1.4.1核心概念地方政府指的是管理一个国家行政事务的政府组织的总称，全称地方人民政府。应急管理是在紧急事件发生的时候所采取的应急准备措施，一个国家是否具有应急能力以及预防和减少灾害的能力。是代表了社会、商业，社区和家庭安全文化的基本素质。作为一名公众人员，我们应学习安全减灾文化知识和应急管理知识，并具有良好的心理素质。1.4.2理论基础应急管理理论：遇到自然灾害和事故灾害等灾害时，作为国家的职能部门当发生公共卫生事件和社会紧急安全事件都需要采取立即行动，因为它们可能突然发生或对社会造成严重破坏。公共危机理论指在不确定性的情况下可能对社区系统产生严重威胁，并且由于不确定性对的基本价值和行为准则的构成威胁的情况下的存在缺陷。第2章地方政府应急管理现状分析2.1我国地方政府的自然灾害概貌由于我国土地面积大，导致自然灾害的客观条件有很多，例如各种气候带和地形带，这种类型发生频率都比较高。如，江苏盐城的龙卷风冰雹、北京的特大暴雨、“威马逊”超强台风、四川的芦山地震、陕西山阳的山体滑坡、山西、内蒙古的春夏旱灾等。2018年最为突出，自然灾害连续发生不断，造成了国家巨大的危害。当年的7月江西暴雨洪涝灾害致使当地政府直接经济损失约10亿元，还有9月的台风“山竹”更加致使直接经济损失55亿元。为了更直观地了解我国的自然灾害动态，根据国家部门的数据和资料统计，我整理了我国近三年间的自然灾害情况(见表1)。表一2016-2018年我国自然灾害概况时间主要自然灾害类型受灾人数（亿人）死亡人数（人）农作物受灾面积（千公顷）直接经济损失（亿元）2018年洪涝、台风1.248910716.316742017年洪涝、台风、干旱和地震1.5688124682019.72016年洪涝、台风、风雹和地质1.71342163204082.5这些数据能够巧妙地反映出我国人民在面对自然灾害的时，对农业造成巨大的负面影响，但是这样损失和伤害，很难通过“禁止”自然灾害引起的方式加以解决。不过可以通过加强预测、管理和控制可以减少各个面的损失。2.2我国现有的自然灾害管理系统在建立应急管理体系方面，为了做好应急管理工作，应急管理办公室于2005年国务院设立，并在全国各地政府中建立了应急管理职能部门，建立了以分类管理、综合指导、综合协调为重点的应急管理体系。目前，全国大多数市县政府已经建立了应急管理部门，并在许多领域建立了专门机构，包括森林防火，减灾减灾和防洪等。显然，各部门分工足以充分表明了协调分明。灾害应急管理不仅是思想上的战略部署，而且还是实践中的具体改革，我国正在适应应急管理以统一领导、全面协调和高效地进行的一个组织系统。在如今“互联网+”和信息快速发展时代的背景下，利用互联网平台，积极发动全社会的各种力量，这一举动的已充分彰显新时代的高科技手段，并且能在发生自然时遇到灾害紧急情况下中发挥了积极作用。第3章地方政府应急管理过程中存在的问题3.1灾害应急意识淡薄在自然灾害的防备与节制方面，我国处所政府遍及存在着“被动接管、被动应对”的征象。很多职员对自然灾害的危急认识相对稀薄，极易致使自然灾害应急办理事情的缺失和不敷。最近几年来，虽然中心对自然灾害应急办理和国家综合防灾事情做出了很多勉力，但落实到理论层面的办法不管在力度上仍是大打折扣。受我国传统政绩观的影响，一些处所政府将经济增加作为政绩查核的首要目标，对危急防备的存眷不敷。比拟而言，我国在灾难的应急办理、培训和练习训练等方面较多地逗留于“喊标语”的阶段。在日本福岛核泄露事务中，我国呈现“抢盐潮”、“超级月亮”等征象，必然程度上反应出公家灾祸应急看法的缺失。另外，国家对整体缺乏自然灾害应急管理的自救互救能力，遇到自然灾害时，群众缺乏应急急救意识和群众之间缺乏互救能力。3.2应急管理立法尚未健全近年来，我国开始重视自然灾害应急管理这一项工作，并发布一系列的《中华人民共和国地震防灾法》《中华人民共和国法》《中华人民共和国防洪法》等立法条文。这些法规按灾害类型进行分类，由于之间缺乏有效的联系，因此，难以同时兼顾和考虑整个过程。目前在法律依然还不够明确，这不利于灾害的综合管理。例如《中华人民共和国紧急应变法》尽管仍然存在着问题，例如防灾和灾难恢复之类的问题，但许多法规仍不明确，监督管理机制不够明确以及相关的法律责任体难以追究。此外，当灾难临时时，自然地分散到对应的责任部门负责，很难从最大限度地发挥国家在预防和减少灾害过程中的作用。难以达到预防灾害以及救灾和减灾的目的，在由于未能形成与国家政府完全相符的灾害响应管理法律体系而发生实际灾难时，出现应急救灾的工作的随意性强，无法实现实满意的效果。与国外相比，在19世纪日本制定《防灾对策基本法》，美国于1978年通过了《救灾法》，在20世纪早期德国还根据自然灾害的类型建立了专门的法律制度，从而对这一法律进行了补充。3.3自然灾害的预案体系尚待完善目前，我国自然灾害的预案系统缺点比较多，首要表现在以下方面:第一，部门处所政府体例的预案离开现实、缺少科学性。第二，很多处所政府的应急预案近似。第三，现有预案缺失或不全，不足以应对灾难的产生。第四，预案过于传统，服从性不强。第五，预案演练时政府人员缺少协调性(出现懒散性)。第六，预案练习演练陪和修订不足。普遍以为，个成熟的预案需要多次的练习训练才能应用到实践当中并发挥其应有的作用。作为预演实践的一个例子，一些省份是按照全面的防备计划组织起来的并且有针对性地组织起来进行演练实践，通过分析，发现当没有这种强迫性的词语太传统时，必然会导致这样的演练过去形式。在发生灾难的情况下，如果情况与备灾计划出现冲突时，则表明需要间接修改或补充备灾的需要。有些政府更出现由于内容过于陈旧，没有加以补充和补。因此，充分施展应急预案演练的重要性，积极发动社会人员的参与，增加参加度，提高预案的科学性和可操作性，在完善中，能够发挥其作用。3.4灾害中的各方工作协调不到位灾难的发生显然会是具有一定的紧急性和不确定性。在灾难发生的时候，地方政府的各个部门通常应该协同工作，甚至可能多个省，自治区和直属办事处之间相互合作，这样会形成了一个宏大的网络。如果有个部门的出现“掉队伍”了，使整个救灾系统处于瘫痪的危险当中。从近几年的自然灾害应急处理的情况下，在中国来看，缺乏协同效应和相关领域及相关部门之间的联动反映在中心区。在应急管理过程中，出现缺乏在信息通信的交互性的、信息不对称，在信息传输，出现信息发布不及时导致滞后等情况。总之，现有的应急管理体系是容易导致各级政府不同政府部门之间的协调不足，在应对紧急灾害时，这将会影响应急准备的正常运行。第4章完善地方政府自然灾害应急管理的对策4.1提高公众的灾害应急意识自然灾害具有不确定性，多样性和巨大的风险，因此因此会在处理紧急管理工作中出现“特殊性”。不同类型的处理灾害的方法，也应该有所不同，在就旧的的处理方法已经难以处理和应对当前应急情况。在这新的时代背景下，应该培养人民应急意识和防灾减灾意识，建立和长期维持科学技术投入和巩固的增长机制，把的宣传教育加入到地方政府的政绩考核体系中的，在生活、学校和企业中，除了增加多一点防灾和灾害应急培训活动，学校还可以定期或不定期组织师生举办日常的宣传教育以及，医院和社区可以为居民群众开展假如遇到灾难是，应该如何保护自己和各类防洪防震的讲座还可以举行模拟演练培训，增加居民群众的自我保护意识和应对突发灾难的基本常识，以防止灾难中由于缺乏基本的自我保护和灾难造成的严重伤害。4.2制定健全的灾害基本法当前专门为应急管理而颁布的中华人民共和国法律--《灾害反应基本法》显得非常重要，是为了补充我国学术界关于自然灾害的法律体系。它形成了一个基本共识，是可以完善应急管理的相关法律体系，必须首先要制定应对灾难的根本法，其内容包含社会组织、处理方案等。但是现行的法律体系中有涉及到各种自然灾害的规定或者措施较为缺乏，如果出现多处地方发生停电或者城市交通遇到瘫痪等遇到多种复杂情况时，很容易造成混乱状态。因此，我们制定了一部结合预防防灾灾难和具体采取具体实施的政策--《防灾基本法》，《基本法》通过动员社会各方面的积极因素，最大程度地缩小灾害所造成的范围。4.3制定科学的应急预案制定应急预案的目的是通过在自然灾害发生之前进行科学采取有效措施最大程度地减少自然灾害的影响，但是目前，我国的自然灾害准备措施还没有完全达到相应的价值。许多地方政府的应急准备工作并没有实施到位，而且大部分地方政府的应急预案过多类似《国家自然灾害救助应急预案》的现象，因此从其他的角度来看，区域性灾害也不太明显。对于这种类型的准备工作相对较少情况相对较少，因此很难根据当地情况正确实施它。从本质上讲，应急预案不应该太过去形式和笼统，并且应该按照实际上应基于该地区的具体情况。因此，应设计一个相对适应改地区的详细的初步设计。各种应急预案必须充分考虑现实生活中的可行性和可操作性，因此要做好各项工作的准备，政府各部门相互之间应该相互交流和相互合作和相互学习，这样遇到自然灾害发生时，当地的政府也会及时的了解情况和处理发生紧急事件快速地处理事情，能进一步缩小财产损失和人员死亡的范围，更好保障社会安定，从而更加确定在灾害发生中的各项工作稳定有序的推进。4.4完善灾后的信息沟通渠道一方面，有必要去建立符合我国法律法规的信息公开制度，以保障人民群众的知情权，各级地方政府如果能做到把信息公开化、清晰化这是能够实现保障人民大众知情权的重要途径之一。可以促进人民群众更多的了解灾害的信息和应急知识，这更好地保护人民大众的生命健康和财产安全。另外一方面，把通信机制中的欠缺的方面要进一步完善，在完善应急信息系统的基础上，应扩大互联网、新媒体、传统媒体等各个领域的支持，建立全方位的通信系统。简而言之，灾难发生后，信息通信渠道更能帮助到政府和人民群众，通过网络能够消除人民心中的恐慌，从而消除一些负面的情绪。4.4佛山市应对“山竹”台风处理情况佛山市位于广东省中南部，珠江三角腹地，属于沿海地区，7到9月，天气就变的复杂,存在的不确定因素很多,会爆发小流域洪水的可能性大,在9月16日的时候，被国家气象局“命名为”的第22号强台风“山竹”正面袭击广东，佛山市立马启动防台风Ι级应急响应。在抵抗台风的过程中，佛山市政府认真积极备战。已经在9月11日起，佛山市全面已进入临战状态，落细落实各项防备台风的工作并且排查各个方面可能会出现的安全隐患，用全副武装迎战台风“山竹”。根据资料显示，9月13日8时，全市已转移200多户困难家庭，启用避护场所175所，关停工地15处，劝谕回港渔船1719艘。全市506支应急抢险队伍更是已集结待命，坚持“以人为本”的原则，更要充分发挥了党员模范的作用。在预备战中，佛山市政府做出了以下几个方面工作：1.积极做好事前工作。佛山市政府通过各种渠道将灾前预警及防灾防损提醒发送到居中信息中，讲企业防灾防损指引传送到各个企业当中，对各地方民群众开展防灾防损工作；针对部分地区佛山政府联合其他部门开展了灾前现场检测工作，互相做好灾前预防工作。2.及时做好应对措施。各地区立马启动大灾应急预案，分别召开紧急会议由领导干部成立重大灾害救援抗灾领导工作小组，安排本次主要领导指导和部署本次救援抗灾总体工作。3.及时做好事中工作。各部门在“山竹”来袭时期，尤其公安局、消防局、电力公司等部门，及时做好出险接案工作，组织人员到现场进行及时救援，安抚在灾害中受灾居民并积极帮助人民群众抗灾，战胜这场灾难。据统计，公安局共出动35人次，警车25辆次。台风过后，工作人员及时解决因台风刮倒、阻碍交通的树木，实现“零事故、零拥堵、零伤亡”的目标。4.做安全备案工作。启动Ι级应急响应后，当地政府呼吁人民切断危险的户外电源，并暂时停止一切户外活动，停止和停止大规模的室内外活动，停止工作并停止工作;在有关水域和过往船的人员立即返回港口避风。同时，有关部门及时注意防止滑坡和地质灾害的发生。5.为了迎战台风“山竹”，禅城区的城市公交线路在登陆台风时期，将依据实时天气状况和道路交通状况，采取紧急方案，如及时绕行，缩短运营时间或者暂时中止公交车运营。然而，近年来，有必要提高台风预报的准确性和速度，以及需要改善自然灾害应急系统，在抗台风危机过程中遇到的问题在高效并且缩小搜寻过程中的时间，增加专业紧急救援人员和紧急设备。第5章结语自然灾害具有双重性质，它不仅具有危险性，而且具有机遇性，危机管理的关键是发现和造就了潜在的成功机会。通过错误地评估情况只会进步加剧局势，这是不认真及时处理危机的典型例子。做好的防灾工作不仅是政府履行政府职能的基本要求，而且是全球化一体化的不可避免