公共体育场馆服务外包风险识别与规避机制研究

公共体育场馆服务外包风险识别与规避机制研究

2009年以来，国务院总秘书处先后批准了北京、上海、广州、武汉、厦门等21个城市成为“中国服务外包示范城市”，在全国范围内实施了多项支持和保障措施，促进了中国服务外包产业的发展。在国家及地方政府的大力扶持下,我国的服务外包产业从无到有,并且得到了迅速发展,不仅在制造业、服务业等传统产业广泛应用,政府公共服务领域的相关外包也得到了快速发展。政府公共服务外包促进公共服务数量的增加与质量的提升,有效地缩减了政府规模与支出,进而整体上减轻了政府的财政负担,并且以此来提高公共服务专业化效率与质量。公共体育场馆的服务外包作为政府公共服务外包的项目之一,通过将体育场馆的非核心业务委托给专业性社会组织来完成,如安保、保洁、绿化与设备维护等,由“专业人做专业事”,在降低运营成本的同时,还进一步提高了相关服务的质量。非核心业务的外包,还具有提升体育场馆核心业务水平,提高场馆服务质量等显著优点。然而,作为市场经济行为的服务外包,同样具有两面性,它在为场馆带来诸多益处的同时也会产生潜在的风险。论文基于服务外包的发包方视角,采用专家访谈与问卷调查相结合的方法,通过调查国家体育场、浙江省黄龙体育中心、武汉市体育中心、宁波市体育中心等公共体育场馆的非核心业务服务外包运作状况,对公共体育场馆非核心业务在服务外包运作过程中出现的风险进行剖析,从而构建服务外包风险的规避机制,以期为我国公共体育场馆服务外包健康可持续发展提供理论与实践依据。1数据来源及处理1.1专家访谈法利用参加体育场馆研讨会和考察典型公共体育场馆运营状况的机会,对体育场馆负责人、学术界相关专家、场馆协会专家、体育局相关领导及服务外包商就研究所涉及的问题进行访谈,取得相关第一手资料。1.2问卷调查法根据研究目的,遵循问卷设计原则和要求,设计了《公共体育场馆服务外包风险状况调查问卷》,并且利用2011年首届中国体育场馆运营实务研讨大会、体育场馆建设与管理交流会等学术会议及实地调研机会,选择具有服务外包的武汉体育中心、浙江黄龙体育中心、宁波市体育中心等场馆负责人进行发放,共计发放问卷55份,回收53份,回收率为96.4%,其中有效问卷52份,有效率为98.1%。1.3文献资料法为了解国内外体育场馆服务外包管理现状,通过宁波市图书馆、宁波大学数字图书馆,查阅近年来出版的有关“服务外包”“风险管理”的经济学、管理学、及体育场馆经营管理著作11本;通过中国知识资源总库(CNKI)、万方数据库、Emerald过刊数据库等期刊数据库,以“公共体育场馆”“服务外包”“风险识别”等为关键词检索,共收集从2005年3月30日—2013年5月1日在各类学术期刊发表的相关论文262篇,其中中文核心期刊43篇;同时搜集我国国务院办公厅颁发的服务外包鼓励政策相关文件,为论文的撰写提供理论支撑,最后参考学术著作4部,论文11篇。2公共场馆服务外包业务现状目前我国公共体育场馆的服务外包项目由内部管理服务外包和业务运作服务外包等两种类型组成。其中,内部管理服务外包又分为日常管理与咨询服务。场馆将内部管理服务工作实施服务外包,可以减少场馆雇员,缩减用人规模,由“养人”向“养事”过渡,场馆内部管理服务的专业化水平也有所提高。近年来,全国涌现出一批例如武汉体育中心、浙江黄龙体育中心等服务外包成功的典范,通过问卷调查,我国部分场馆将服务性工作、设备维护、保障工作等外包给专业公司负责。表1是公共体育场馆服务外包业务一览。表1显示,目前,国内的公共体育场馆较多是把安保、保洁、绿化、器材与设施维护等日常管理服务外包,而咨询服务外包现象比较少见。由于咨询服务专业性较强,同时场馆此类人才较为缺乏,因此场馆也可以通过服务外包的方式,利用外部机构的专业优势,借助外脑,为场馆的发展提供各种专业化咨询服务,并为其科学发展提供智力支持。场馆除内部管理服务外包项目外,还可以把业务运作服务外包给专业公司,目前,业务运作服务外包项目见表2。表2显示,为了提高场馆的服务质量,场馆与外部优秀企业签订外包合同,将业务运作包括市场开发、广告、票务等业务外包给专业的接包商,由专业服务提供商协助管理场馆的业务运作,并与场馆业主联手,共同提供场馆公共服务。这样,场馆在保留核心业务的情况下,可以将自身不擅长或不熟悉的业务外包出去,引进专业服务提供商,借助于外界服务机构的专业优势,提升自身的核心竞争力。目前我国公共体育场馆服务外包项目状况及排序见表3。表3显示,目前有90.4%的公共体育场馆将保洁业务外包运营,是最为普遍的外包项目;其次是安保,占86.5%,再次为绿化,占82.7%,之后依次为票务、广告、器材与设施维护、弱电管理、公共活动接待、强电管理。从结果可以看出,目前公共体育场馆服务外包的项目主要集中在日常管理上,而高利润、高市场化的业务运作项目外包相对较少,说明现阶段公共体育场馆服务外包还处于初级阶段。3公共体育场馆服务外包存在的风险3.1场馆管理部门的有限理性风险“有限理性”最早是美国经济学家肯尼思·阿罗提出,指出有限理性就是人的行为“即是有意识地理性的,但这种理性又是有限的”。环境的复杂性,人类知识、能力的局限性等是有限性的主要原因。因此场馆运营者的有限理性同样存在,在对场馆外包业务进行决策时,有限理性会让管理者受限于知识、能力、认知、环境等因素,做出不恰当的决定而给场馆的运营带来风险。3.2服务外包关系潜在的“锁定”风险“锁定”效应指服务外包关系结束之后,接包商在外包续约谈判中,利用接包商数量少、合同不完善、企业需支付高额的转移成本等理由,要挟发包商接受支付昂贵的转移成本以及其他不利的条件。这种“锁定”风险在场馆的服务外包中经常发生,会使双方谈判成本提高,导致发包商选择接包商的成本增加。究其原因,主要是可选的接包商数量较少、外包合同设置不当、服务外包的资产专用性等。3.3道德风险服务外包双方建立委托—代理关系后,发包方不能全程监管接包方的工作,使得接包方可以在有契约保障的条件下,采取不利于发包方的做法,进而损害发包方的利益而给发包方带来风险,即所谓的道德风险。据调查,在外包过程中接包商常出现的败德行为,如泄密信息、偷工减料、放松管理、不配合监管等,都会导致场馆对服务外包监督成本的增加。3.4逆向选择风险从本质来说,场馆实行服务外包,双方间的关系就是委托—代理关系。场馆选择接包商存在逆向风险,主要是指场馆与接包商双方处于信息不对称的状况,接包商向场馆隐瞒自身管理能力差、技术力量不强、信誉不佳等信息,以求在交易中获取最大收益,给场馆带来较大的风险。逆向选择将导致接包商所提供的服务质量差,工作效率低,资源浪费严重。3.5“腐败”风险公共体育场馆服务外包合同细则的审查、接包商的招标、接包商服务工作的监管、接包商服务质量的考核与评定等环节都可能存在腐败风险。主要体现在2方面:1)发包方“寻租”,指场馆管理者利用职权之便索取贿赂或者回扣;2)参与竞标的接包方为了中标也会主动行贿。从服务外包过程的各个环节中,不难发现服务外包的招标是最容易滋生腐败的环节。潜在的接包商在招标过程中,通过行贿政府官员或场馆负责人获得部分隐秘信息,上下打通关系以加大自身中标的筹码;也可能是相关政府部门与接包方幕后操作,接包方通过低价或优惠政策取得场馆某项业务的经营权,而政府官员或场馆负责人以此牟取私利;在服务外包的监督和考核、评价过程中,接包商也可能被发现偷工减料、服务质量下降,为防止场馆对其进行处罚或者追究责任,接包商选择行贿,以得到关照;接包方在合同即将到期时,通过行贿等形式以获取合同的续约。因此,公共体育场馆在服务外包的整个过程包括招标到履行完毕,产生“腐败”风险的几率增大。3.6外包关系协调风险在服务外包过程中,由于场馆与接包商之间存在企业文化差异、管理理念不同,常因权责不明晰、利益不均、沟通不及时而产生彼此的不信任、相互推卸责等情况,导致执行和实施成本增加,情况严重者会导致业务外包流产,双方面临解约、法庭诉讼等问题,最终影响到体育场馆的声誉和形象。在访谈中也证实外包关系协调风险的存在,如宁波体育中心在总结经验的基础上,提出“在管理中服务,服务中管理”的外包关系协调理念,在实践上采用合同管理、弹性管理与文化管理相结合,取得了良好的协调管理效果。4建立优先协议,确保服务质量4.3健全对接包商激励机制场馆建立对接包商激励机制,主要体现在合同内容制定上,包括合理的奖励机制、信誉激励机制、优先签约机制3个方面。4.3.1合理的奖励机制对接包商的奖励措施,一般在合同的费用支付板块中体现,对接包商按时、保质、保量的完成阶段任务进行奖励。例如宁波体育中心保安服务外包付费条款中规定:每次考核情况较好,接包商考核分数在85分以上90分以下,奖励人民币3500元,考核分数在90分以上,奖励人民币5000元。4.3.2信誉激励机制通过发包方对接包方的服务质量评价、接包项目的规模、接包项目的完成情况,对接包商的服务外包级别进行评价。接包商享有良好信誉与优等级别,会降低甚至消除发包方对其在服务质量、工作能力等方面的顾虑与担忧,成为接包商美誉度的重要砝码之一,也是接包商谋求长远利益的重要条件。因此,场馆可以有效利用这一规则,建立有效的信誉激励机制,控制“逆向选择”“道德败坏”等风险。4.3.3建立同等条件下原接包商优先签约机制根据对场馆服务外包的合同期限调查分析,50%的合同期限在3年以上,这容易造成服务外包商的“锁定”风险或逆向选择风险;合同期限一年的占39.7%,合同期限过短容易导致接包商缺乏服务外包业务经营权的安全感。鉴于此,在同等条件下,对原接包商建立优先签约机制是相当必要,不仅使得接包商有安全感,也能激励接包商更努力地完成工作。4.4外包服务质量的考评机制对外包服务质量的考评,是评价接包商工作质量的最重要依据,因此,为保障考评工作公平、顺利完成,必须在制定合同的同时制定该外包业务服务质量考评实施细则,进一步明确合同双方的权利与义务,主要包括2个部分:1)外包业务的服务目标;2)外包业务的服务质量考核标准。4.4.1明确外包业务的服务目标外包业务的服务目标是对合同中双方的权利和义务进一步细化,特别是对接包商的义务进行逐条解读,将每一项义务标准化,给考核工作树立标尺,同时也作为考核接包商服务质量的重要依据。通常根据场馆自身的战略目标和工作要求,结合接包商的实际工作能力,遵循客观事实,制定服务目标。目标应具体化。例如定期对外包业务的工作人员进行专业技能和上岗培训,员工培训计划完成率达到100%,员工上岗培训合格率100%;安保工作人员要标志明显、工作规范,遇有紧急情况,应立即赶到现场进行处置,工作的操作规范抽检合格率95%,服务规范的出错率(以检查、投诉记录为准)小于2%;场馆与访客、市民对接包商的工作满意率在95%以上等。每个业务项目的工作要求不同,其服务目标也各不相同。4.4.2明确外包的服务质量考核标准服务质量的考核标准是整个考核工作的核心,制定具体有效的考核标准,可以保障评价的客观性,避免评价失准,和谐双方合作关系,促使服务外包健康发展。制定考核的具体标准应遵循以下几个原则:1)明确以服务目标为主的考核内容;2)明确考核的方法,选择普查、抽查、现场观察、满意度调查还是几种调查方法的组合;3)考核采用的制度性质,是扣分制、积分制还是其他制度;4)明确考核结果等级的划分,采用优秀、合格、不合格的三级评分制或者采用优秀、良好、一般、较差、差的五级评分制;5)明确每个考核等级的奖励和处罚措施;6)考评制度执行的具体标准,若是扣分制,要明确出现哪些问题扣多少分,问题的严重程度与扣分的多少相对应,若是积分制,要将完成任务种类与所加分数相对应。4.5在合同中建立自我保护机制在服务外包的合约中,场馆要建立自身保护机制,以确保场馆在发现接包商出现可能造成较严重后果的问题时,得到经济保障或者随时退出,及时转移风险。一般来说场馆可以在合同中设立保证金制度、随时终止合同制度、惩罚制度等,以确保场馆限制接包商的失范行为。4.5.1建立履约保证金制度履约担保是指为了防止承包人在合同执行过程中违反合同规定或违约,服务发包人要求承包人通过一定的形式弥补给发包人造成的经济损失。其形式包括履约担保金(又叫履约保证金)、履约银行保函和履约担保书,履约担保金的额度为合同价格的10%,可用保兑支票、银行汇票或现金支票等形式;履约保函是指在签订合同后,为了确保承包人履行合同条款,承包人必须向发包人提供由银行出具数额在履约合同金额的10%~15%的保函。场馆服务外包合同中一般采用履约保证金的方式,来确保自己的运作安全性。4.5.2建立合约终止制度合约终止制度是有效规避“外包交易中锁定风险”的措施,例如接包商在试用期内出现严重违约,在收到场馆书面通知一个月内仍不能采取补救措施及行动,场馆可以解除合同;当接包商由于严重失职而造成场馆发生重大损失时,场馆可要求接包方解除合同及按违约责任要求赔偿。合约终止制度是合约中必不可少的,是场馆保护自身权益的法律依据,因此,建立合同终止制度是规避风险的有效措施之一。4.5.3建立责任惩罚制度责任惩罚制度,是规避“道德风险”、规范接包商行为的有效手段,主要包括以下几个方面的内容:1)对违约责任的处罚,一般针对事态较为严重的事件,例如接包商违反协议的各项规定或未完成服务外包项目,场馆有权要求接包商限期整改,逾期未整改或整改后仍未达到场馆的要求,造成场馆经济或名誉损失的,接包商应给予场馆经济赔偿。2)对未达到考核标准情况的处罚,这种做法可有效地促使接包商提高服务质量,例如在考核评分中,接包商未达合格标准,应对其采取一定的经济处罚措施。4.6建立合同的弹性机制在监督机制、激励机制、关系管理机制、合同自我保护机制、奖惩机制等运作中,还应建立合同的弹性机制。一方面合同应具有变更和终止的弹性,才能保证在出现突发情况或不可抗拒因素时,合约双方可以友好选择终止或者补充、修订合同条款的方式解决,合理规避“场馆管理者的有限理性风险”和“合同不完善风险”;另一方面合同对接包商的行为限制要有弹性,给予接包商思考与创新的空间,通过弹性管理,创造和谐的管理环境,以规避相关风险。4.7建立人才引进、培训机制为促进当地服务外包产业的发展,深圳、宁波等发达地区出台服务外包政策,对建设集聚基地、搭建公共平台、引进培育企业、集聚专业人才和营造发展环境等方面,给予大力支持,其中人才的引进与培养是政策着重点。4.7.1建立人才引进机制,引入职业经理人缺乏专业经营管理人才是制约公共体育场馆市场化运作的因素之一。合格经理人的培养十分艰难,需要具备的较高综合素质和全面的工作能力(图1)。图1所示,职业经理人一般具有丰富的管理经验和较高的市场洞察力,因此公共体育场馆应引入职业经理人来提高场馆的运营管理水平。1)公共体育场馆可以公开招聘的方式选拔职业经理人,通过职业经理人的聘用来提高公共体育场馆的管理能力和决策能力;2)可引进非体育部门的人才到公共体育场馆从事经营管理工作;3)加强服务外包人才开发信息服务工作,准确反映服务外包人才的总量、素质、结构等信息进行整理汇总,为选择专业人才提供依据。4.1建立合理的接包商选择机制场馆服务外包的前提主要在接包方的选择上,因此,建立一个合理的接包商准入标准和选择方式的机制显得尤为重要。4.1.1接包商的准入标准对于场馆来说,服务外包的接包商应满足以下条件:1)具备一定的经济实力;2)业绩稳定、信誉良好;3)价格合理;4)能对场馆公共活动期间需求变化做出快速反应;5)能提供附加增值服务来帮助场馆降低运营成本等。因此,对接包商的选择指标包括:企业信誉、业服务能力、服务价格、服务质量、企业规模与经济能力、企业负责人与员工的综合素质等,场馆应结合实践操作制定可评价的准入标准。4.1.2接包商的选择方式接包商的选择可采用多种方式,根据场馆需要与接包商的实际情况确定招标方式,调查结果见表4。表4显示,公开招标是最常用的招标方式,远高于其他的选择方式,约占61.6%,其次是方案竞争议标占13.5%、邀请招标11.5%。无论采用哪种选择方式,但其最终目的在于促进竞争。虽然场馆的服务外包发展处于初级阶段,难以完全做到竞争投标,但应尽可能多的寻找接包商的候选对象,给予公平、公正、诚信和高效的投标环境,来促进接包商的竞争,通过优胜劣汰,使场馆选择更优秀、更适合自身的服务外包接包商。4.2健全服务外包过程的监督机制在服务外包的持续期间,场馆必须要运用有效的监督来控制或降低接包方发生风险的几率。场馆通过组建监管组,聘请第三方监督机构或通过消费者满意度调查等方式监督接包商,及时发现服务外包中的问题,采取控制措施规避风险。4.2.1加强对接包商服务质量的监督对接包商服务质量的监督是整个监督过程的核心内容,是保障服务外包项目顺利实施的有效手段。场馆业务的整个外包可划分为不同阶段,结合实际操作情况,对接包方每个阶段的表现进行评估并递交报告,形成阶段审查,若接包商未通过审查,应对其工作进行反省与修改。4.2.2注重对接包商业务进度监督和成本监督监督机构在进行服务质量监督的同时,也要注重对接包商的工作进度和工作成本的监督。一旦服务外包项目不能按时完成或完成成本过高,有可能会对接下来工作的开展产生影响,因此场馆一定要对接包商