论行政合同上的行政优益权

题目论行政合同上的行政优益权摘要如今行政合同在我国被应用的频率日益提高，并且行政合同已经成为了政府的一项有效社会管理手段，不仅可以提高政府的管理效率，还有利于公共利益的实现。近年来我国的行政合同的相关立法已经日益走向成熟，司法实践中也得到了较大的发展。然而我国的专家学者关于行政合同中的行政优益权的研究较少，在全国的范围之内，也未见统一的行政合同立法，与行政合同相关的法律条文被分散在了各个部门法之中，由此产生了一系列问题，例如立法位阶低，法律之间相互矛盾，缺乏协调性以及系统性，因此在与行政合同有关的司法实践中，法官适用法律也较为模糊。因此笔者认为厘清与行政合同有关的若干法律概念，并对行政合同在实际履行过程中产生的问题进行剖析和归纳，并且用行政法的相关理论进行分析，提出建议，希望笔者的浅见能为我国未来行政合同优益权的研究做出些许贡献。关键词行政优益权；行政合同；立法；司法实践目录摘要 4一、行政合同与行政优益权概述 6（一）行政合同的概念 6（二）行政合同中行政优益权的概念 6二、我国行政合同中行政优益权的立法现状及问题 7（一）立法现状 7（二）我国行政合同中行政优益权制度存在的问题 71.立法层面的问题 72.行政优益权主体不明确 8三、完善行政合同行政优益权制度的建议 9（一）明确平等保护合同双方当事人利益原则 9（二）制定《行政合同法》 9四、结语 10参考文献 11一、行政合同与行政优益权概述（一）行政合同的概念行政合同意为行政主体为了实现对社会管理的职责、目标，出于对公共利益的考量亦或是为了达到特定的行政目的，行政主体与行政主体之间，或是行政主体与其它公民、法人、组织之间经过协商，达成合意而最终形成的行政协议。从行政合同的概念中我们不难发现，行政合同的签订是为了实现特定管理目标，并且此目标必须与公共利益挂钩。由此可见，行政合同订立的初衷不同于民商事合同，民商事合同旨在实现合同双方当事人的利益，而行政合同旨在实现公共利益。并且，行政合同的双方当事人中，必定有一方当事人为行政主体，由于行政合同中约定的内容为行政法中的权利义务关系，因此在此类合同中，权力仍然是一个不可忽视的重要因素。但毕竟行政合同订立的前提是双方意思表示一致，因此合同签订的过程中仍然会充分考虑双方当事人的意愿。行政合同能够产生并且在近几年之中被广泛应用主要得益于社会的不断进步和法治的快速发展，行政合同是公权力让步于私权利的产物，行政相对人通过与行政主体签订行政合同，实现了与政府之间的合作，在行政合同法律关系中，行政相对人的权利得到了扩大。（二）行政合同中行政优益权的概念行政优益权意为行政主体在实现行政管理目标和公共利益时依法享有的单方强制性权利。行政主体在合同订立、履行、变更的环节中均享有此种单方强制性权利，这种权利在性质上属于法定的权利，而非约定的权利，不以合同双方当事人的意志为转移。从行政优益权的定义中，我们可以归纳出行政优益权强制性、单方性、法定性的特征。在行政合同法律关系中，行政主体作为发起订立行政合同的一方当事人，当然享有行政优益权。倘若在合同履行过程中，行政主体发现合同另一方当事人并未按照要求进行履约，亦或是存在不可抗力、情势变更的情形，行政主体有权单方面解除行政合同。事实上此种权力本应由司法机关行使，但在行政合同法律关系中，只要出现了法律文件中所规定的情形，行政主体就会在行政合同法律关系中享有此种权力，此时的行政机关在行政合同法律关系中就具备了双重身份。由于民商事合同的双方当事人为平等的主体，因此此种情形不可能出现在民商事合同法律关系中，这也是民商事法律合同和行政合同一项重要的区别，倘若双方当事人在民商事合同的订立、履行和解除的过程中产生争议，经协商无法解决就应当遵循司法途径解决，但是民商事合同的双方当事人都不享有强制执行或是处理的权力，尽管在部分民商事合同中，合同一方当事人存在较大过错。行政优益权被设定的初衷是保障公共利益并且实现社会管理目标。行政优益权的具体内涵还包括了优先权、处置权、社会协助权。优先权的内涵是行政主体在进行社会管理的过程中，行政主体所享有的行政优益权与其它组织、公民所享有的私人权利总是难以避免产生冲突或者矛盾，在此时其它组织、个人的私权利就应当让步于行政优益权，行政优益权应当得到优先保障。其次在行政合同签订之后，部分行政相对人并不积极履行合同义务，危及公共利益时，行政机关可以根据法律的规定或是合同的约定行使制裁权、单方变更或解除合同的权力，行政机关这些权利也叫做处置权。出于公众对国家管理的信任，我们推定公众对国家实施的行政管理行为持支持的态度，因此当政府进行社会管理的过程中就应当获得社会公众的协助，这即是所谓的社会协助权。二、我国行政合同中行政优益权的立法现状及问题（一）立法现状随着经济的快速发展，社会的不断进步，近年来我国的法制建设也取得了较大的进步。之前即使我国行政法学方向的专家学者一直在努力确立行政合同在立法中的位置，但是我国仍然没有一部较高位阶的法律承认行政合同这一概念。2015年《行政诉讼法》出台，“行政协议”一词首次出现在了我国的法律中，之后最高人民法院又出台了司法解释，对行政合同的内容以及程序方面的问题做出了更加详细的规定。下文将对我国最新的立法成果进行介绍。《行政诉讼法》及其司法解释中都明确了法院应当依照法律的规定受理行政合同争议的相关案件。《行政诉讼法》中列举了两类行政合同，分别为行政特许经营协议、土地房屋征收补偿协议，而司法解释中除了这两类协议之外，还载明了行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，公民、法人若就其提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”很明显，司法解释的这一规定将行政协议的范围进行了扩大。并且司法解释将行政机关“不依法履行，未按照约定履行协议”的行为和“单方面变更、解除协议等行为”进行了分开表述，从这种表述中我们可以发现，在我们国家的法律体系中，行政机关履行合同义务的行为和行政机关管理、干涉合同的行为的性质不同，因此其法律适用也存在着差异。“单方面变更、解除协议等行为”所体现的就是行政机关在行政合同履行过程中的行政优益权，该种权利包括了单方面变更、解除协议，但“等”字又体现了并不限于这两项权利，至于“等”具体还包含哪种权利，需要放到司法实践中由法院进行判断。（二）我国行政合同中行政优益权制度存在的问题1.立法层面的问题上文中笔者对我国行政合同中行政优益权的立法现状进行了介绍，从立法现状观之，可以发现现阶段我国并没有对行政合同进行系统的立法，虽然《行政诉讼法》及其司法解释对行政合同的行政优益权做了简要的规定，但是在司法实践中，行政合同种类繁多，而且其中的条款牵涉到的法律关系较为复杂，相较之下，立法中对该项内容的规定就显得过于简单和抽象，这样的规定会导致在司法实践中，出现大量模糊地带，法官在审理相关案件中难以找到准确的法条依据，影响案件的公正审判。另外，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（后称《管理办法》）被称作PPP领域基本法，但从法律性质上来看，该管理办法仅仅属于部门规章，不属于法律的范畴，将该管理办法上升为管理法，赋予其法律上的地位，是行政法未来发展的方向之一。其他关于行政合同优益权的相关规定则被分散地规定在各个单行法规中，由于缺乏系统地规定，无法避免地会出现法条规定缺乏和谐性，甚至法条之间相互矛盾冲突的问题。并且单行法规的法律位阶比较低，在司法实践中并不具备较强的约束性。并且，这些单行法规中的相关条文往往仅仅解释了何为行政合同中的行政优益权，但是对行政优益权如何在行政合同中运行，运行中遵循何种程序规范也没有进行相关说明，更没有提到当行政相对人的合法权益受到侵害之时，应当采取何种方式进行救济。举例说明《土地管理法》58条中规定，出于公共利益的需要，土地管理部门可以向政府报批，收回国有土地的使用权。该法律条文虽然规定了行政机关单方面的变更权，但却没有规定行政机关行使该项权利的程序，也没有规定权利受到侵害的公民或组织可以采取何种方式得到救济。立法上的缺位会影响行政机关利用行政合同进行社会管理、维护公共利益的目的的实现。由于立法上的缺位，日本曾经发生过行政机关以十分低廉的价格将行政权出卖的案件，美国也曾发生过行政主体为了规避宪法审查，委任了第三方主体履行行政合同的事件，因此完善行政合同的相关立法，具备十分关键的意义。2.行政优益权主体不明确在我国不仅仅是PPP模式被应用到了行政合同中，还有许多模式也得到了较为广泛的应用。在PPP模式之下，《管理办法》将行政合同中的行政主体的范围划定为政府相关职权部门、政府授权机构，但是该种规定只使用于基础设施和公用事业特许经营的行政合同中，其他类型的行政合同中行政主体的范围大都较为模糊，无法清晰界定。许多垄断行业，例如邮政业、民航业，都隶属于行政机关，虽然形式上这些行业属于自主经营，但是在实践中行政机关常常会发布规范性法律文件来指导此类行业的业务，那么该种垄断性组织在日常经营中签订的合同的性质应当如何界定，此类合同应当属于普通的民商事合同亦或是行政合同尚有待论证。并且当此类合同成立之后，合同中产生的责任与义务应当由垄断机构自身承担亦或是由其背后的行政机关来承担也是司法实务中一个典型的问题。另外，还有些行政主体之间构成了隶属关系，当处于下级的行政机关与行政相对人签订了行政合同，后续产生的合同责任应当由下级行政机关承担或是上级行政机关机关承担在实务中也没有定论。最后，在行政合同的履行过程中，还有一个常见的现象，即政府工作人员在履行行政合同的过程中由于自身的违法行为、失职行为侵害了行政相对人的合法权益，导致行政合同订立的目标无法实现，此时产生的法律责任归属于政府工作人员个人亦或是行政机关也依然存疑。综上所述，行政合同中的行政主体倘若无法被准确界定，在司法实践中处理此类案件将会面对许多问题。三、完善行政合同行政优益权制度的建议（一）明确平等保护合同双方当事人利益原则行政合同是私法领域的意思自治和公权力有机结合的结果。行政合同订立的目的是为了帮助政府更好地履行社会管理职能，在合同履行过程当中，为了防止合同的相对方为了实现自身利益最大化而罔顾公共利益，因此赋予行政主体一方当事人以行政优益权，既具备理论基础，也符合现实需要。也正是因为行政优益权的存在，因此在行政合同中占据主导地位的还是政府部门的行政行为。但与此同时，我们也应当认识到，虽然行政合同的履行遵循行政优益权原则，但毕竟行政合同与行政命令不同。一般行政行为指的是行政机关单方面对行政相对人做出的行政行为，只要具备了合法性以及合理性，相对人的意思表示在所不问。但是行政合同则不同，在行政合同的履行过程当中，双方当事人都肯定了行政优益权的存在，并且双方当事人之间拥有“合意基础”，此处的“合意基础”就是行政合同当中契约因素的体现。通常来说，在行政合同履行过程中，双方当事人应当首先尊重行政合同之契约性，因为契约性是在不损害公益的前提之下，双方当事人对协议进行变更的法理基础。关于基础设置以及公共事业领域中的经营，《管理办法》当中规定行政主体和行政合同向对方当事人签订协议明确各自所享有的权利，应履行的义务，倘若对于权利义务的内容有变更的需要，双方当事人可以另行签订补偿协议进行变更。另外，倘若协议变更之后，会对特许经营项目当中的债权人产生重大的影响，则应当在变更协议之前，得到债权人的认可。并且在特许经营的过程中，由于不可抗力或者一方违约的原因，协议无法继续履行，双方当事人可以协商提前终止协议。行政合同区别于民事合同，是一种特殊的合同，兼具行政性、契约性。具体而言，在履行行政合同的过程当中，行政机关所作出的行政行为兼具行政性以及契约性。行政机关的行政行为具有双重性，因此根据行为属性的不同，司法解释为两种属性的行为设立了不同的法律依据。倘若双方当事人因合同履行事项产生纠纷从而引发诉讼，应当适用民事诉讼法所规定的诉讼程序，倘若双方当事人因行政机关行使行政优益权对另一方当事人进行管理，针对管理行为双方出现纠纷引发诉讼的，应当适用行政诉讼法所规定的诉讼程序。为了实现合同的目标，双方当事人都应当积极履行合同义务。在此过程当中，如果出现了导致合同目的无法实现的事由（例如一方当事人违约亦或是不可抗力因素），那么为了最大程度地维护公共利益，行政主体必须行使行政优益权，对阻碍行政目的达成、有损公共利益的因素进行排除，此为行政优益权正当性的体现。（二）制定《行政合同法》目前在我国的立法体系当中，关于行政合同以及行政优益权的相关法律条文分布较散，缺乏系统性。尽管我国法律并不排斥在行政法规和民事法规不矛盾时，原因民商事法律条文处理行政案件，作为其法律依据。但是学界的专家学者普遍认为该种做法并不是最优解，之时因为我国目前并没有指定系统的《行政合同法》，在迫不得已的情况下，才作出了该种选择。行政合同不同于司法实践中常见的民事合同，典型的特征是行政合同中，合同双方当事人出于不平等的地位，行政合同制定的目的是更好地实现行政管理目的，行政合同的本质是行政行为，当一方当事人权益受到了侵害，可以申请行政复议或者提出行政诉讼。一般来说，合同法调整的是平等民事主体之间的关系，但是在行政合同当中，却不一定能成为适当的法律依据。另外，笔者认为，如果双方当事人签订了行政合同之后，通过一纸契约就能实现对于公共利益的维护，并实现政府的管理目的，那么政府的行政管理只能就应当被淡化，以避免行政主体过度使用行政优益权，侵害合同另一方当事人的利益。因此在我国未来制定《行政合同法》的过程当中，应当考虑到行政权力应当在何种领域何种时间范围内发挥其作用，行政权力的界限在何处，应当制定何种程序对行政权力进行限制，划定其边界。在《行政合同法》制定之前，我国现在在实然层面已经出现了各种各样的行政合同，如果每出现一个新类型的行政合同，就针对其创设一部新的单行法规，那么将会导致两大严重后果。一方面来说，采用此种立法手段会导致成本的升高，另一方面而言，没有系统的《行政合同法》，仅仅依靠多部单行法律对行政合同进行调整，会导致法条与法条之间彼此冲突的后果。因此笔者认为制定一部系统的《行政合同法》可以使政府行政权的边界以立法的形式明确下来，行使行政优益权的边界也明确下来。制定《行政合同法》还可以解决上文中所提到的问题，即在没有制定《行政合同法》之前，处理行政案件时难免会引用民商事法律。制定该法时可以参照我国过去之立法经验，也可以借鉴外国的成功经验。四、结语行政合同是一种近年来兴起的社会管理手段，对着社会分工的细化，政府将本来由自己管理的事务，通过订立合同方式将管理职能授予合同另外一方当事人，减轻管理工作量，并且还可以利用第三方的资源以及技术，实现效率的提高。但是行政优益权制度在我国发展年限较短，导致了理论的发展和立法的速度跟不上实践的需要。本文指出了目前我国关于行政合同中优益权制度运行的问题，并且提出相关建议进行完善，希望对相关研究和立法有所裨益。参考文献[1]罗放清.论行政合同中行政优益权及其控制[D].华南理工大学,2014.[2]吴朝阳.论行政合同项下的行政优益权[D].中国政法大学,2012.[3]刘潇.论行政优益权在特许经营合同中的规制[D].兰州大学,2017.[4]高继光.行政合同中行政优益权法律制度研究[D].天津师范