大方县城镇化进程中耕地保护途径分析

大方县城镇化进程中耕地保护途径分析摘要：耕地作为土地资源的精华，是一种稀缺的自然资源,最重要农业生产资料，在供给人类生活必需的粮食和其他生物产品的同时，还具有净化与美化环境，调节空气中物质成分、涵养水源、维持生物多样性等生态功能，是人类生存和发展的重要物质基础。研究耕地保护是一个重要的课题。本文首先从课题研究的相关背景入手，然后阐述了加强耕地保护的现实意义，接着详细的分析了社会经济发展中大方县耕地保护出现的问题，最后重点的提出了大方县耕地保护的政策建议 。关键词：耕地；保护；社会经济；发展

目录1引言 31.1研究背景及意义 31.2研究方法与研究内容 31.3国内外研究现状 31.4相关概念界定 42研究区概况 62.1大方县区位概况 62.2大方县自然条件 62.3大方县社会经济条件 72.4大方县城镇化概况 73大方县耕地利用现状及变化分析 83.1土地利用结构 83.2土地利用特点 104大方县耕地保护存在的问题 104.1存量土地未能充分利用 104.2农民参与耕地保护意愿不强 114.3非农建设肆意占用耕地 124.4土地利用规划不合理 135大方县耕地保护的政策建议 135.1充分挖掘存量土地的使用潜力 135.2加强城乡互动，建立长效保护机制 145.3激励农民参与耕地保护 155.4提高土地规划的合理性和执行力度 16结论 16参考文献 171引言 1.1研究背景及意义在我国耕地资源不断减少，临近18亿亩红线的背景下，对耕地的保护关系国计民生。然而城镇化建设的趋势又占用了大量耕地，在一定程度上威胁到了我国耕地资源的保有量。没有足够的耕地资源作保证，我国粮食安全的战略就难以实现。粮食安全的重要性，全世界已经达成了共识。我国已经放弃粮食自给率95%的标准，将标准提升到谷物完全自给的水平，这主要是基于当前国际局势不稳定，可能威胁我国粮食进口及国内社会稳定的考虑。因此，从全国粮食安全的角度看，对耕地保护的要求十分迫切。在这样的背景下，对耕地保护问题进行研究，具有重大现实意义。1.2研究方法与研究内容1.2.1研究方法文献资料法。在搜集查阅相关文献资料的基础上，整理出相关理论和国内外相关研究。案例分析法。以大方县为例，探索其城镇化进程中耕地保护状况。调查研究法。运用调查研究的方法搜集大方县城镇化进程中耕地利用和保护现状，以此来探究其存在的问题。1.2.2研究内容本文在阐述相关研究理论的基础上，以大方县为研究对象，对其城镇化进程中土地利用及耕地保护状况进行了研究，并从中提炼出大方县耕地保护存在的问题和不足，最后根据问题提出相应的解决对策。1.3国内外研究现状1.3.1国外研究现状在国外，耕地保护的范围比国内广，一般称为农地保护。国外学者对农地保护内涵与目的的研究主要有以下两种观点：一种观点认为，农地保护的目的主要是对于环境或土质的保护，侧重于环境质量及与土地相关的因素研究。大部分经济学家在研究耕地变化问题时主要关注耕地损失的环境影响，集中在探索宏观经济政策与土地利用行为变化对耕地资源质量与数量的影响以及对土地景观生态的保护（VanKooten，1994）；DukeandHyde通过在美国特拉华州的问卷调查，发现农地保护最重要的原因是保持农业生产生活方式，保护水资源的质量等。另一种观点认为，农地保护的主要目的是处于粮食安全的考虑，侧重于土地本身数量质量的实证研究。代表性的有，Krieger（1999）认为在美国芝加哥各个地方，农地保护的重要原因是保证将来的食品供应，保护家庭农场和控制发展；Shoshany（2002）研究了以色列1950年至1990年人口密度变化与建设用地扩展的关系，研究表明相对于人口密度增加的需要，建设用地的扩展超过了所需面积的50%以上。可以说，国外以北美和欧洲为研究范围的学者较多关注耕地非农化过程的环境影响，而以亚洲、中美洲为研究范围的学者更多关注耕地非农化对粮食供给的影响以及政府的调控措施。1.3.2国内研究现状在国内，学者们对于耕地保护的认识主要有以下几种观点：1.耕地保护主要是为提高地力。如，林培（2000）指出，耕地保护的实质就是保护农业生产力，努力实现我国21世纪养活16亿中国人的目标；刘维新（2005）指出，从理论上讲，保护耕地就是保护耕地的生产能力，使生产能力不要遭到破坏。2.耕地保护是为实现代际公平。如，毕宝德（2005）认为土地保护是指通过对土地的合理利用和经营，使当代人得到最大的持续效益，并能保持土地的潜力以满足后代的需要。3.耕地保护主要是为协调土地供求矛盾、促进经济发展。如，吴阳香（2006）认为耕地保护的本质是为了解决耕地供求矛盾，协调经济发展对耕地需求与保障稳定食物供给所需保存具有可靠生产能力的耕地之间的矛盾。另外，有些学者并未明确界定耕地保护的定义，而是从耕地的数量、质量、生态、时间、空间等方面详细分析耕地保护。1.4相关概念界定1.4.1城镇化城镇化，是中国学者首次独创的词语，著名学者辜胜阻1991年在《非农化与城镇化研究》中首次使用并拓展城镇化概念，城镇化是一个历史范畴，同时，它也是一个发展中的概念。英文是Urbanization，国外一般称为城市化，主要是因为国外大部分国家城镇人口规模较小，但是中国城镇的人口规模和国外城市规模差不多，因此一般译为“城镇化”;此外《城市规划法》中对城市范围进行明确的划定，其中含有建制镇，中共第十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用“城镇化”，因此本文所说城镇化和城市化内涵相同，城镇化更符合中国社会现状。对于城镇化形成本源，一般学术界有两种观点。一是城镇化与城市化形成和发展的历史相同，将城镇化的发端时间追溯到城市形成的萌芽期;另外一种观点主要从工业化角度出发，认为工业化的发展，大大推动商业和其他产业的发展和人口集聚，推动基础设施的完善与发展，从而形成城镇化。本文结合两者观点，认为城镇化的形成不仅有其历史与政治原因，也有生产力的巨大进步，导致生产效率的大幅提高，城镇经济得到快速发展、规模不断扩大、基础设施得到完善、人口规模扩大与文明程度不断提高的动态系统性过程。针对城镇化的内涵，目前国内外还没有一个一致的观点，不同的学科，从各自的领域与视角，会得出不同的概念，例如社会学认为城镇化是人们的社会关系和人际关系在地域空间上的质变过程;地理学从地域扩展和城市空间与布局的变动视角来解释城市化;人口学认为所谓城镇化就是非城镇人口，也就是农村人口，转变为城镇人口的过程;人类学关注的城镇化是指人类生活方式的转变过程，也就是从乡村生活方式转变为城市生活方式。由此可知，不同学科从不同的研究视角会得出不同的理解，但是它们之间并不是互相抵触，而是互相补充。城镇化过程本身就是一种动态转变过程，涉及人口，产业经济、基础设施与生活方式的转变。1.4.2耕地保护耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。《中华人民共和国土地管理法》明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。所谓耕地总量动态平衡，是指在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下，耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。要实现这一目标就必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。2研究区概况2.1大方县区位概况大方县位于贵州省西北部，大方县中部，乌江支流六冲河北岸，大娄山西端。地处东经105°15′47″~106°08′04″，北纬26°50′02″~27°36′04″之间。东西相距86.2公里，南北相距85.2公里。东与黔西县毗邻，东北抵金沙县，南以六圭河与织金县为界，西南与纳雍县隔河相望，西部和西北部与七星关区接壤。全县总面积为3505.29平方公里，占毕节地区面积的13.05%，贵州省总面积的2%。县城距毕节地区所在地46公里，距省城贵阳177公里，距南海500公里，是近海内陆山区县。2.2大方县自然条件大方县地处黔西北高原（云贵高原）向黔中山原丘陵过渡斜坡地带，属中山地貌类型，县境大部分海拔在1400~1900米之间。地势中部和东北高，河流向北和向南流。境内山峦重叠、切割较深、沟壑纵横、地貌破碎，地形多样，山地、坡地、丘陵、洼地、盆地（小坝子）、河谷交错分布。全县地貌可分为山地、丘陵、河谷三类形态，山脉多呈东北西南走向。根据地貌类型特征、海拔高度差异和地面切割程度，分四个地貌区：西北部中山丘陵区、东北部中山缓坡谷地和丘陵洼地区、中西部高中山切割和缓坡丘陵谷区、东南部低中山浅切割谷区。大方县地处低纬度高海拔地区，属亚热带湿润季风气候，大部分海拔在1400~1900米之间，气候温和，雨量充沛，雨热同期，具有冬无严寒，夏无酷暑，夏短冬长，春秋相近，雨雾日多及“十里不同天”的立体气候特点。年平均气温在11.8℃左右，最高气温32.7℃，最低气温零下9.3℃，最冷月（1月）平均气温为1.6℃，最热月（7月）平均气温为20.7℃，属典型的夏凉山区，是最佳避暑圣地。阴雨天气多，日照少，雨季特别明显，雨量充沛，年平均降水量为1155毫米，降水多集中在4~9月，占全年降水量的78.8%。大方属雾多县之一，全年平均雾日为159.2天占全年日数的43.6%，日照时数为1311.2小时占全年可照时数的30%，无霜期为254~325天，常年相对湿度84%。2.3大方县社会经济条件2005年，大方县生产总值完成233515万元；完成财政总收入24168万元；农民人均纯收入达1801元；综合实力不断增强，全县经济发展，社会进步，民族团结，政治稳定。2009年，大方县实现生产总值56.79亿元，同比增长16.24%；完成全社会固定资产投资26.5亿元，同比增长85.3%；完成财政总收入7.7186亿元，同比增长25.12%，其中地方财政收入4.849亿元，同比增长36.78%；实现城镇居民人均可支配收入12694元，同比增长23.87%；农民年人均纯收入2938元，同比增长13%。2012年，大方县生产总值101.29亿元。2013年，大方县在贵州省88个兄弟县（市、区）2012年度经济发展综合测评中，名列第21名，比2010年、2011年分别进步12位、4位。实现地方生产总值120亿元，同比增长16.4%；完成固定资产投资138.1亿元；完成规模以上工业总产值84.7亿元，实现全部工业增加值33.2亿元；实现城镇居民人均可支配收入21229元；实现农民人均纯收入5733元；完成财政总收入38亿元；完成公共财政预算收入12.78亿元；招商引资实际到位资金172.68亿元。2015年，大方县生产总值157.2亿元，万元以上固定资产投资153.7亿元，财政总收入25.82亿元，社会消费品零售额24.18亿元，金融机构存款余额118.95亿元，贷款余额74.28亿元，城镇常住居民人均可支配收入22320元，农村常住居民人均可支配收6974元。2.4大方县城镇化概况目前，大方县城镇化率为31.41%，老城区面积为4.5平方公里，新城区建成面积5.5平方公里，城市道路30.488公里。开工建设保障性住房11167套，建设园区及乡镇公共租赁住房5218套，完成棚户区改造967户。完成房地产开发投资51.44亿元，建成商品房187.23万平方米，销售面积125.85万平方米。建成完善污水管网51公里，污水处理能力达到每日1.4万吨；垃圾无害化处理达29.18%，污水处理率达88%，路灯完好率98%，亮灯率98%。基本建成黄泥塘镇、六龙镇、瓢井镇、凤山乡、文阁乡5个返乡农民工创业园，带动农村人口转移2000人，完成全县33个乡（镇、街道办事处）265个行政村2904个村民组院坝硬化390.87万平方米，连户路硬化4218.95千米。3大方县耕地利用现状及变化分析3.1土地利用结构2005年土地利用规划分类数据，大方县土地总面积为9774.28公顷，根据土地规划用途分类规定，把土地分为农用地、建设用地、其他土地三类（见表1）。其土地利用现状如下：农用地面积为8562.68公顷，占土地总面积的87.61%；其中：耕地面积为4437.23公顷，占土地总面积45.40%；园地面积为9.53公顷，占土地总面积的0.10%；林地面积为2774.09公顷，占土地总面积的28.38%；牧草地面积为121.93公顷，占土地总面积的1.25%；其他农用地面积为1219.90公顷，占土地总面积的12.48%。建设用地面积为716.89公顷，占土地总面积的7.33%，其中：城乡建设用地面积为607.43公顷，占土地总面积的6.22%；交通水利用地面积为86.07公顷，占土地总面积的0.87%；其他建设用地面积为23.39公顷，占土地总面积的0.24%。其他土地面积为494.71公顷，占土地总面积的5.06%，其中：水域面积为79.11公顷，占土地总面积的0.81%；自然保留地面积为415.60公顷，占土地总面积的4.25%。2009年土地利用规划分类数据，大方县土地总面积9743.61公顷，根据土地规划用途分类规定，把土地分为农用地、建设用地、其他土地三类（见表2）。其土地利用现状如下：农用地面积为7585.00公顷，占土地总面积的77.85%。其中：耕地面积为3354.13公顷，占土地总面积的34.42%；园地面积50.43公顷，占土地总面积的0.52%；林地面积3326.62公顷，占土地总面积的34.14%；牧草地面积0.75公顷，占土地总面积的0.01%；其他农用地面积853.07公顷，占土地总面积的8.76%。建设用地面积为849.46公顷，占土地总面积的8.72%。其中：城乡建设用地面积为706.66公顷，占土地总面积的7.25%；交通用地面积为88.68公顷，占土地总面积的0.91%；水利用地面积为21.07公顷，占土地总面积的0.22%；其他建设用地面积为33.05公顷，占土地总面积的0.34%。其他土地面积为1309.15公顷，占土地总面积的13.44%。其中：水域面积为61.65公顷，占土地总面积的0.63%；自然保留地面积为1247.50公顷，占土地总面积的12.80%。3.2土地利用特点（1）农用地比重较大，旱地多水田少。土地利用类型以农用地为主，农用地面积7585.00公顷，占土地总面积的77.85%，农用地比重较大；农用地中又以林地、耕地为主，林地和耕地的面积占土地总面积的68.56%。现有耕地面积为3354.13公顷，其中：旱地为3189.61公顷，水浇地面积为25.44公顷，水田面积为139.08公顷；形成了旱地多水田少的格局。耕地主要有坝子地、槽子地、麻窝地及坡耕地。（2）土地垦殖率高，坡耕地比例大。大方县是高原中山区，地形破碎，土地垦殖率高，为41.00%。大于25坡耕地为292.65公顷，占耕地面积7.80%。（3）建设用地增长速度逐年增加。建设用地占全县土地总面积8.72%，并有逐年增多的趋势。随着金龙新区、小屯工业区及毕节试验区食品药品工业园区的建设与发展，非农建设占用耕地数量将逐渐增大，人多地少、土地供给与需求的矛盾将日益突出。（4）后备土地资源有限。宜农荒地只有1247.50公顷，而且宜农荒地大多分布零散，需要较多的投资，才能开发为农业用地。4大方县耕地保护存在的问题 4.1存量土地未能充分利用土地用途管制制度是新《土地管理法》制定的取代旧法土地分级限额审批制度的一项新的土地利用审批制度，控制规划为建设用地范围内的现有农用地尤其是耕地转为建设用地上起到了较好的作用，但仍存在一些不足：其一、由于土地用途管制是以土地利用总体规划为依据、通过年度土地利用计划来具体实施的，因此，如果土地利用总体规划对建设用地范围的规划不适宜，则基于此规划的农用地用途管制将失去意义、削弱了其保护农用地、耕地的作用，这在许多地方的实践中多多少少存在；其二，现在实施的土地用途管制制度对规划中确定为农业用地区内的建设用地转为农用地基本上不起作用或收效甚微，一定程度上影响了土地的优化配置及规划的实施；其三是土地用途管制制度内容的缺陷，缺乏对农用地内部进行管制的内容，对如何合理配置各种农用土地资源、进行合理的结构调整、提高农用地的利用率和利用效益缺乏相关管制内容和措施。一些地区采取补办用地的形式绕过土地用途管制而将农用地转为耕地，这在经济发达的地区还比较普遍；而目前的法律、法规对违反土地用途管制、非法占用农用地改作他用的行为应负的法律责任比较含糊，都不同程度上削弱了土地用途管制制度对农用地和耕地的保护力度。此外，耕地保护范围较为狭窄，保护质量不高，大方县耕地保护的范围较为狭窄，基本被局限在保护基本农田，对农业用地的划分也不够清晰。从《大方县土地利用总体规划》可以看出大方县对基本农田保护极为重视。保护耕地并非只是保护基本农田，而应该是包括整个广义的耕地，因此耕地保护的范围应适当扩大。地方政府以GDP为导向，处处考虑经济利益，政绩观异化，耕地保护“划劣不划优”、“划远不划近”等现象严重，常把较为平整的耕地作为建设用地，而将一些坡地划入耕地保护范围，致使耕地保护流于形式，耕地总体生产力水平下降。而且，耕地保护责任者未认真履行责任，农民权益未得到很好保护，地方政府和农民是耕地保护的主要责任者，但大方县在耕地保护进程中，各级并未尽职尽责，农民主动积极性也不高。一些地方政府有借耕地保护之事行土地违法使用之实，导致耕地面积减少，这成为耕地大幅减少的重要因素；作为土地使用者的农民在耕地保护方面始终持一种不积极的态度，他们缺乏耕地保护的意识，认为这只是政府的事情，或认为这只是土地利用过程中的一个附属品。政府在对耕地征用或征收时应切实保护好农民的利益，而大方县农民的权益并未获得切实有效的保护，征地补偿办法单一。这导致农民对耕地保护更不在意，耕地保护步入恶性循环，耕地面积越保护越少，耕地质量越保护越差。4.2农民参与耕地保护意愿不强 在日常社会经济活动中，农民是耕地利用和经营管理的直接主体，在维持耕地数量和耕地质量建设工作中起着至关重要的作用。然而，在当今市场经济利益驱动下，耕地带来的收入在农民年度总收入中只占很小部分，且呈逐年下降的趋势。由此导致农民对耕地保护不够重视，弃耕抛荒现象严重，出现耕地资源严重流失现象。而且，在大方县县大部分年轻的农民为了增加家庭收入，改善生活质量，将用于农作物种植的耕地转变为养殖业、林业等用地。还有些农民在自家承包地内私自搭建棚舍，在耕地上建房、取土、建坟造墓等，不同程度上导致耕地资源流失现象十分严重。与此同时，大方县政府土地管理部门对耕地资源保护的宣传工作不到位，基本没有采取措施强调耕地资源保护的重要性，间接上导致农民基本没有保护耕地资源的意识。而且，很少采取有效的处罚或收回等措施制止农民私自占用耕地、变更土地用途等违法行为。例如，在一些乡镇，耕地资源保护的重中之重是保护一定数量和质量的基本农田，然而在具体的实施过程中，由于政府管理部门没有对划归的基本农田做出明确的标示，导致有不少群众对自己的承包耕地被划为基本农田尚不清楚，这对基本农田的保护造成了很大的阻碍。4.3非农建设肆意占用耕地 自改革开放和市场经济制度建立以来，我国国民经济、工业化、城镇化建设的步伐明显加快，与此同时人口的急剧增长对耕地资源的需求明显增加。因此，城镇建设、工业化、新农村建设等各种基础设施的建设都不可避免地需要占用一定数量的耕地资源，从而导致耕地数量呈减少趋势。由于耕地资源损毁或流失造成了人均耕地面积的下降，加剧了人地矛盾。同时，由于农民文化素质较低，通常缺乏耕地资源的保护意识，往往为了追求耕地高的单产而提高家庭年收入，从而过量施用各种农药、化肥等造成土壤污染严重，导致耕地的质量下降比较明显，单位面积耕地的产出也呈减少趋势。而且，由于近年来外出务工人员增加，在一些较为偏僻的地段甚至出现弃耕的现象，进一步加剧了耕地数量和质量下降的趋势。针对这一耕地资源数量和质量出现下降的趋势，依据国家相关政策，大方县县政府积极通过开发整理、整治、复垦等多个途径补充了相当一部分的耕地资源。然而，耕地资源减少的速度远远大于耕地资源增加的速度，大方县县耕地资源总面积变化趋势仍然呈现出不断减少的态势，而且通过占补平衡而补充的耕地的质量多为贫瘠土地，土壤质量往往低于被占用的耕地。根据2015年土地利用变更数据显示，2015年大方县耕地保有量为19484.59公顷，基本农田保护面积5395.14公顷，新增建设用地1411公顷，补充耕地1673.68公顷。根据2013年大方县县统计年鉴数据显示，2012年底大方县县耕地总面积则为22477.60公顷，相比2005年面积减少了16744.39公顷。这一明显的减少趋势虽然跟数据统计方法有一定的关系，但一定程度能反映近些年大方县县耕地资源总量总体上呈现减少的变化趋势（图4.1）。图4.1大方县县2001-2016年耕地资源规模变化图4.4土地利用规划不合理 基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。新《土地管理法》规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。这个比例本身就己很高，而在实际上，经省一级逐级下达的基本农田保护率还要高于80%，有的县、乡划定基本农田的比例高达本区耕地总面积的95%以上，这反而造成全是重点、又无重点的状态，从另一方面来看也是违法用地的一个必然因素。另外，各地在划定基本农田保护区中，普遍存在“划远不划近、划劣不划优”的问题，把城镇近郊和交通沿线两侧的优质高产稳产粮田划作城镇建设预留地。而将边远地区的耕地作为基本农田保护。没有起到基本农田保护应起的保护优质农田的作用。5大方县耕地保护的政策建议 5.1充分挖掘存量土地的使用潜力 农业是既有自然风险又有市场风险的弱质产业，保护农业是国民经济发展中面临的共同难题，在国民经济快速发展时期尤为重要。在耕地面积增长有困难的条件下，达到农业增产的惟一途径就是要增加对农业的投入，优先安排农业投资，建设重点的水利工程，改造中低产田，改善农业生产条件，增强耕地抵抗自然灾害的能力，防治耕地污染，提高耕地质量及提高单位面积产量等。一是依据现时经济发展形势确定保有量和保护率。经济建设的需要和生态退耕及农业结构调整都将对耕地保有量和基本农田保护率产生直接影响。因此，应根据耕地资源状况和经济发展形势合理确定耕地保护目标，完善与我国工业化、城镇化、农业现代化建设以及环境保护相适应的耕地保护机制。二是适时修改规划和调整用地指标。经济建设的高速发展以及城市化水平的不断提高，城市基础设施和大型项目的建设加快，城市郊区化现象普遍，原来规划中没有安排的项目现在己在进行中。因此，有必要根据现实情况对规划做出适当的调整，增加建设占用耕地的指标，以适应经济建设的需要。三是根据外部环境变化及时调整耕地保有量和基本农田保护率。四是根据生态退耕和农业结构调整的需要，在退耕面积较大的城区，应减少耕地保有量，降低基本农田保护率，重点保护灌溉水田、菜地、旱地等良田。为适应生态环境建设的需要，应客观地衡量耕地保护工作成效，生态退耕面积可不包括在耕地保有量指标之内。5.2加强城乡互动，建立长效保护机制 在新型城镇化的要求下，强调实现一种转变，即在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，从而实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。这表明，城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张。所以，大方县应在加强城乡互动的基础上，努力借鉴国内外智能城镇化思路，促进产城更多互动，逐步引进智能建筑、智能交通、智能电网和大数据分析四大智能产业的应用，切实提高本市城镇建设智能水平。城镇化智能建设和应用，不仅能够促进城乡更多互动、淡化城乡二元结构，促进耕地保护相关政策的有力执行，而且能够推动和实现耕地保护长期执行，建立和完善耕地保护长效机制，从而确保耕地保护的成效长久。合理扩大耕地保护范围，建立耕地保护评价体系，提高耕地保护质量在传统耕地保护观念和行为上，强化城镇化进程中的耕地保护新观念，合理扩大耕地保护范围，从只局限于保护基本农田转变为以保护基本农田为主覆盖整个耕地。在确定耕地保护范围的基础上，要合理量化耕地保护的总量动态平衡目标，以耕地总体质量优劣作为评定耕地保护效果好坏的依据。加强耕地“占补平衡”，加强土地利用规划实施管理，建立科学的耕地保护评价体系，严格执行用地审批制度。同时，地方政府要切实将生态文明建设指标融入政绩考察，保证耕地中优劣地、远近地同等效力的规划和保护，项目建设用地尽量使用山坡和土丘、少占耕地，切实保证耕地保护政策实施，严防形式化保护倾向，努力提高耕地保护质量。5.3激励农民参与耕地保护 农民是耕地保护的主体，是耕地保护的直接受益者，对于耕地他们有着血脉相联的情深。群众的力量是耕地保护的主力。通过各种宣传媒体，增加公众的环境意识、资源危机意识及社会福利意识，形成全民保护耕地的良好氛围。在日常的生产活动中，农民与耕地的关联最为密切。因此，政府土地管理部应该采取积极的措施，重视调动农民参与耕地保护、充分发挥农民的主观积极性。土地资源管理部门可通过电视、广播、报纸、农林类期刊、杂志等各种宣传媒体，将耕地资源保护的必要性和紧迫性在各村进行流动性播放和展出。其次，要不断创新耕地资源保护理念，这是因为耕地资源保护是一个动态的概念。在上世纪九十年代初期之前，一切耕地资源保护的制度和法律法规的制定均以保护粮食种植用地为主，解决基本温饱问题。然而，当前我国社会己进入全面建设小康社会阶段，这时候“温饱”时期的耕地资源保护理念需要改变，耕地保护要朝着多元化目标迈进，力求耕地资源保护的社会、经济、环境的协调统一。我国普遍存在耕地后备资源不足的问题，地处西南高原山地的大方县该问题尤为突出。“在开发中保护，在保护中开发”的耕地保护政策在本市更应该坚持，政府应继续约束土地利用和强化用途管制，量化耕地保护任务，以任务完成量作为绩效考核标准，建立和完善耕地保护责任制，辅以切实可行的奖惩机制，确保耕地保护目标的实现。一方面，要对政府及其各职能部门的耕地保护工作进行年终考核，实行择优表彰和晋升、选差批评和追究领导责任的奖惩制度；另一方面，政府要对自行自愿保护耕地的农民给予适当的奖赏或政策优惠，合理合法惩戒那些故意损坏或乱占耕地的民众。不仅如此，农民具有多重身份，不仅是耕地的直接使用者、粮食生产的践行者，还是耕地保护的最好参与者，所以政府在对耕地进行征用或征收时应切实保护好农民的利益，保证农民民主参与制定或修正和执行征地补偿办法，增强农民耕地保护意识，提高农民耕地保护积极性。5.4提高土地规划的合理性和执行力度 应该在认真落实《土地复垦规定》的同时，需要进一步建立和完善耕地后备资源开发利用的政策和制度。一方面，坚持实施开发利用耕地后备资源的劳动积累制度，确保有充足的劳动力投入到耕地后备资源的开发利用中去。另一方面，政府需要扩展资金筹集渠道，具体为：（1）增强耕地后备资源开发专项资金的筹集力度，同时加大政府财政投入，实现多渠道融资；（2）根据资金情况，采用先易后难的开发策略，确保项目开发有充足的资金保障；（3）加强资金使用管理力度，专款专用，确保资金使用合理、合法；（4）实行后备耕地资源开发工作的奖惩制度。管理部门应明确耕地资源占补平衡的责任人，建立耕地补充的分级负责制，按照不同的用地规模、用地类型，实行分级管理。比如，应该按照“占一补一”的原则，对于因城市化建设需要而占用耕地资源的，补充耕地的任务应该由占用耕地资源的单位和个人承担。耕地后备资源匮乏的乡镇可通过县国土资源管理部门组织协调，在耕地后备资源丰富的本县其它乡镇完成异地耕地“占补平衡”的任务。同时