土地利用总体规划实施评价的思考

土地利用总体规划实施评价的思考

土地使用总体规划是指根据土壤资源调查和适用性评估结果、国家经济和社会中长期发展规划和年度计划以及国家产业政策和社会发展政策，贯彻“充分利用本地，有效保护每一块土地”的基本政策，遵循保持耕地总量动态平衡的原则，控制和退出土地用途，并将土地利用方式划分给未来。这是国家对经济和社会发展进行宏观控制的重要手段。它和其他类型的规划一样,是人类的一项社会活动,具有鲜明的社会目标和众多参与者的社会特征。土地利用总体规划重在制定,贵在实施。如何对土地利用总体规划实施进行评价,运用科学地、合理的评价方法就具有十分重要的现实意义。当前对土地利用总体规划实施评价的方法有成对比较法、综合评价法、统计分析法等。成对比较法就是将上轮规划控制指标和具体实施指标直接进行两两比较。曲线拟合法是指选取几个主要规划控制指标,将这些指标看作序列数据,因而在数学上是一条曲线(折线),这样规划指标和现状指标就有两条曲线。将规划指标对应的曲线作为理论值检查与现状曲线的拟和程度;检查方法可以采用后差检验的方差比、相关系数以及小误差概率等统计检验指标来反映。统计分析法是指用筛选出的评价指标值与评价目标值进行回归分析,以回归系数大小来确定土地利用规划实施评价的好坏。主要适用于各项指标之间有明显的相关性,特别是线性相关方面有其优势,对于非线性相关的分析存在一定的局限性。层次分析法就是通过对土地利用系统的多个因素的分析,划分出各因素间相互联系的有序层次,再请专家对每一层次的各因素进行客观的判断后,相应地给出相对重要性的定量表示,进而建立数学模型,计算出每一层次全部因素的相对重要性的权重值,根据各因素的权重值确定影响该土地利用系统的主要因素,并对主要影响因素进行量化和标准化,最后对各因素值按照权重值的大小进行加和,得到土地规划实施的综合评价。该方法结合定性和定量分析,具有系统性、完整性等特点,但没有考虑个别成对指标显著差异对规划实施评价的影响。二、石家庄土地使用总体规划与实施的评估(一)土地使用计划的执行情况1、基本农田建设用地规模控制(1)耕地保有量目标。远期目标:规划期内补充耕地总量不低于19207公顷,到2010年全市耕地要稳定在609449公顷以上,耕地减少量控制在15213公顷。近期目标:到2000年全市总耕地面积保持在605868公顷,耕地减少量控制在4721公顷,其中建设占用耕地控制在4021公顷,补充耕地量达5134公顷,确保实现耕地总量动态平衡。(2)基本农田保护目标。要加强土地综合治理,引导林果向山丘地区转移,增加山区林、果、牧业用地,提高士地利用率,治理山区水土流失。到2010年全市基本农田保护面积达到52万公顷,人均保护面积为0.06公顷(0.91亩)。(3)非农业建设用地控制目标。1996年底全市建设用地共计177295公顷,占总土地面积的12.62%。到2010年建设用地凋整为192615公顷,占总土地面积的13.71%。规划期间净增建设用地15320公顷;其中到2000年净增加5191公顷,用地面积调整为182456公顷,占总土地面积的13.0%。1997~2010年,各项建设共需用地23185公顷。(4)土地开发复垦和土地整理目标。1997~2000年全市共开发、整理耕地5134公顷。2001~2010年,共开发、整理耕地14073公顷,其中开发4720公顷。通过土地开发使全市土地利用率提高7.89个百分点,土地利用更加充分合理,土地生态环境进一步改善。(5)城市发展规模控制目标。依据国家和省有关规定,在综合分析的基础上,确定了石家庄市市区、5个县级市、12个县城和矿区城区用地规模控制指标、到2010年合计建成区总面积控制在14073公顷,总人口357.5万人,人均用地84.6平方米。石家庄市主城区发展规模,到2010年控制在130平方公里以内。2、加大土地复垦与整理力度2005年石家庄市土地开发复垦和土地整理已经达到了规划所制定的近期目标,但是离其远期目标还是有一定的距离,要加大对土地开发复垦与整理的力度。城市发展规模控制在2005年就已经超过了近期目标,如果不加大控制力度也将突破远期目标。非农业建设用地的控制指标距离远期目标、近期目标都比较大,今后可适当增加非农业建设用地的供给,以促进石家庄市经济的发展,但宏观上注意城市发展规模的控制。(二)土地使用总体规划的有效性1、确定综合评分对土地利用总体规划实施效益的评价采用多因素加权综合评分法,其基本思想:对评价指标依据其重要性程度确定权重,对各指标进行评分,其中定性指标采用专家打分,定量指标则转化为相应的评分,最后将各指标的得分累加,得到综合评分值。其数学模型为:设有n个评价指标,Ki为第个i指标的评分,Wi为第i个指标的权重,则综合评分值为:2、生态效益及社会效益的指标本文查阅了相关文献,采用专家咨询法确定评价土地利用总体规划实施效益的指标,反映经济效益的指标有人均GOP、农民人均纯收入、粮食单产、国民生产总值、单位土地投入产出等;生态效益的指标有森林覆盖率、水土流失率、城镇人均绿化面积、工业废水排放达标量、固体废弃物处理率等;社会效益的指标有城镇化水平、人口密度、人口自然增长率、农村人居面积、城市人居面积等。本文选取了10个指标(见表2)。3、根据各指标所具有的重要性,确定的最高权数确定权重的方法有特尔菲法、因子分析法、主成分分析法等,本文采用特尔菲法,咨询了土地管理部门相关人员、专家,依据各指标所具有的重要性,确定了具体的权数(表3),最高权数为3,表示最为重要。4、土地利用规划的经济效益分析本文采用的10个指标为定量指标,以指标值与省(国家)平均值的比值作为评分依据(表4),每项最高分值是4,如果得分为4分,则表明该项条件被认为最佳。各项的总权数是25,最高值则为100。先计算各个指标值与当年省、国家平均值的相对数(%),取两者的平均值(见表5),根据评分标准对各指标进行评分,每项评分与权重的积就是该项指标的最后得分,把所有指标的得分累加为综合评分值(见表6)。经过计算10个指标的综合得分为86分,处于良好阶段,说明石家庄土地利用规划的实施水平处于良好的发展水平。应继续提高对土地利用规划的实施的水平。分析数据得出经济效益方面统计得分为29分,满分为40分,占得分的72.5%,处于较好阶段,说明石家庄市土地利用规划在经济效益方面还存在一定的漏洞,应及时加强对土地利用规划实施评价经济效益方面的规划。社会效益的得分为27,满分为30分,占得分90%。表明在社会效益方面我市做了很大的努力,但还需继续加强规划。生态效益的得分为30分,满分为30分,占得分100%,说明石家庄市在生态效益方面已经达到了要求,继续保持现有的成绩,向更高的目标前进。综合得分值经济效益方面人均GDP明显超过了河北省水平与国家水平,处于领先地位,有比较明显的优势,而地均GDP却远远落后于河北省水平与国家水平。城镇收入略高于河北省和国家水平,而农民收入则略低于河北省和国家水平。综合分析人均GDP处于明显的优势地位但是地均GDP则处于落后阶段说明我市的城市人口收入与农民收入存在一定的差距而后面的数据也证明了这一点。在社会效益方面城镇化水平和农村人均居住面积高于河北省和国家水平,而城镇人均居住面积略低于河北省和国家水平。说明城镇人口的居住问题是我市亟待解决的问题。在生态效益方面森林覆盖率,城镇人均居住面积和工业固体废物综合利用率均高于河北省水平和国家水平,说明我市在生态环境方面做了很大努力。整体的生态环境处于较好的阶段。需要指出的是,由于下列原因可能影响综合评分值的大小,一是选取的指标数量不多,不能全面反映土地利用总体规划实施的效益;二是指标权重的确定虽然咨询了相关专家,但仍具有很大的主观性;三是评分标准过低,本文是以各指标值与当年省、国家平均值的相对数为评分依据,作为一个省会城市这样的标准显然过低;四是所收集的数据用的是2005年度而不是采用近几年的数据,使研究结果的时效性受到影响。三、评价内容和方法本文以石家庄市为例对土地利用总体规划实施评价进行研究,得出以下主要结论:1、土地利用总体规划执行情况的评价采用的是指标成对比较法。通过采用耕地保有量、基本农田保护面积等五个指标,对2005年度实施情况与规划近远期目标进行比较,石家庄市土地利用总体规划总体上达到了预期目标,但从耕地保有量、城市发展规模控制两个指标值显示了今后继续实施严格的耕地保护制度、严格控制城市发展规模是当务之急。这种评价方法主要用于单项指标的评价,对于研究某一具体问题方面有独特的优势,例如分析耕地实施情况等,但是缺乏系统性、完整性等特点。2、对土地利用总体规划实施效益的评价采用多因素加权综合评分法。以石家庄市2005年的土地数据和社会经济方面的相关数据为基础,对石家庄市的土地利用总体规划实施经济、社会和生态效益的方面进行了评价。结果显示总体规划实施效益良好,表明了土地利用总体规划对土地利用效益的提高具有促进作用。3、在进行石家庄市土地利用总体规划实施评价的过程中还存在许多不足的地方,比如收集的数据不全面,拟定的指标数量过少,综合评价中主观性大等等,这些都会对研究结果产生影