基于灰色系统理论的土地使用战略研究

基于灰色系统理论的土地使用战略研究

随着人口的增加和社会经济的发展，生产资源已成为最稀缺的资源。为了缓解人地之间的紧张关系,以可持续发展观指导土地利用规划成为共识,土地利用规划的重点由传统的以空间布局优先而后去组织时间上的布局,转变为以时间布局优先再去组织空间布局;也就是从以需求定供给转变为以供给定需求,以保证土地资源在时间上的可持续供给,保障人类的可持续发展。由于土地利用规划所涉及的很多因素具有不确定性,土地资源的可持续利用规划必须客观地对待这些不确定性,把握其规律,合理地预测和评价这些不确定因素对土地利用的影响,以追求社会效益、经济效益、生态效益三者的耦合效益最大为目标,力求形成土地利用系统有序的良性循环。一、0年的发展阶段先把土地利用分为农用地、建设用地、未利用地三种类型进行粗略分析。三种用地类型的历史发展趋势各不相同,从三者变动关系看,以2000年分界,其发展可分为三个阶段。2000年以前,农用地减少,建设用地和未利用地都在增加;2000年,建设用地增加,其他二者减少;2000年以后,未利用地减少,农用地和建设用地都增加。下面,根据《重庆市土地面积历年变更表》提供的基础资料,把土地利用分为12类(如表1),对各种土地利用类型的现状及其变动趋势进行分析。(一)发展趋势的重要性建设用地预测是土地利用规划的核心内容,从土地的可持续利用来看,建设用地规模的扩张应受到严格的控制,清楚地认识其发展现状,合理地把握其发展趋势就显得尤为重要。根据土地规划原理,建设用地预测必须以所研究区域多年建设用地资料动态分析为出发点。只有通过一系列相关分析,正确认识各个发展阶段建设用地动态变化的特征和规律,弄清变化发生的机制和影响因素,才可能对今后一个时期的建设用地需求做出科学的预测。在用地统计数据不足,时间数列较短,且呈波动变化的情况下,可以采用灰色系统分析方法GM(1,1)作为建设用地预测的基本方法,同时以其他方法进行印证。1、城市建设用地需求1996～2003年,除1997、1999两年外,城镇建设用地增长维持了相对平稳的增长率。以2003年为基点,建立4维、6维、8维3个邻域,利用GM(1,1)等维灰数递补模型,测算城市建设用地需求如下表2。从表2可以看出,由于前几年城镇建设用地的高速增长,按此模式发展对城镇建设用地的需求大大高于按这几年的发展趋势得出的预测水平。综合分析,我们认为城镇建设用地的增长将延续近几年的发展趋势。取4维、6维预测数的算数平均值,到2020年,城镇建设用地的总规模为125754.23公顷。2、城镇建设用地1997～2003年,独立工矿用地的增长波动较大,1999年还出现了负增长,2003年增长速度有了较大提高,独立工矿用地数量呈现缓慢的增长过程。独立工矿用地增长缓慢很大程度上受国有企业改革的影响,在国企改革初见成效后,独立工矿用地需求将会有一较高的增长态势,这一趋势在2003年已初见端睨。因此以2003年为基点,建立4维利用GM(1,1)等维灰数递补模型,测算独立工矿用地需求如下表3。城镇建设和独立工矿两项用地合计,2020年总的用地规模为199736.53hm2。根据《重庆市城镇体系规划(2003-2020年)》、《重庆市主城区规划(2003-2020)》:到2010年,全市将发展形成1个特大城市、3个大城市、10个中等城市、18个小城市和540个左右小城镇;2020年,全市将发展形成由1个特大城市、5个大城市、17个中等城市、9个小城市和490个左右小城镇。预计到2010年,全市城镇化水平50%左右,城镇人口1615万人;到2020年,全市城镇化水平达到65%左右,城镇人口达到2160万人。按照目标年限不同、城市(镇)功能不同,用地规模有差异的原则,到2010年、2020年,城市(含主城区、区域中心城市、次区域中心城市)分别按照85平方米/人、93平方米/人,城镇人均用地分别按90平方米/人、100平方米人计算,预计到2010年、2020年全市城镇建设用地面积(含独立工矿用地)分别达到138800.0公顷、205150公顷,比2003将分别增加城市(工业)用地51905.7公顷、118255.7公顷,如表4。以上两种方法的测算结果只相差2.71%,我们认为利用GM(1,1)模型测算的城镇建设用地和独立工矿用地需求既遵循了其自身的发展规律,又能较好地满足专业规划的需要,同时又符合国家对建设用地的要求,其结果是可信的。3、以公路、铁路、联运、为枢纽的综合交通体系建设由于交通基础设施建设具有很强的计划性,行政色彩较浓,可根据部门的交通建设规划的项目,以一定的用地标准直接测算其用地需求。规划期内,全市交通将以建设运输通道,强化港站枢纽,提高综合运输能力为重点,形成干线铁路、高等级公路、干线航道和航空为主骨架,依托枢纽城市,形成干支相连,疏密适度、连接成网的综合运输体系。公路建设方面,将继续建设“三环十射”骨架公路网络和县际公路干线公路网络,加强农村公路网络建设,最终形成以高速公路为骨干,以县际公路为主体,以农村公路为补充的公路交通体系,都市区、县之间基本实现高速公路连接,区县之间实现二级公路连接,区县与乡镇之间基本实现三级以上公路,乡镇与行政村之间实现四级公路连接,建设重庆市都市全国主枢纽,建成长江上游公路交通中心。铁路建设方面,以都市区为中心,拓展对外通道,继续建设渝怀铁路、兰渝铁路、渝遂快速铁路(成渝高速铁路)、渝石铁路、万宜铁路、涪利铁路、南涪铁路、长梁铁路、襄渝复线等铁路,加强铁路枢纽、货场、车站建设,改造现有铁路,形成联通东西南北的铁路运输网络,建成长江上游铁路综合枢纽。水路方面,以“三主三干”为骨架,以“两大港区”为枢纽,打造长江上游航运中心,形成以主枢纽港为中心的层次分别、布局合理、大中小结合的港区群和配套完善的支持保障系统,建成长江上游航运中心。航空方面,根据需要改扩建江北机场、续建黔江机场、建设三峡旅游机场,有条件建设重庆第二国际机场。管道建设方面,建设天然气垫江-武汉管道、兰州-重庆输油管道。到2020年,市域高速公路区县覆盖率达到95%,铁路区县覆盖率达到75%,航道主通道覆盖率达到60%。测算交通运输建设用地如表5。新增交通用地中,铁路交通占地3204.20公顷,公路交通占地29662.0公顷,其它交通占地9013.0公顷(不包含重庆第二国际机场等不确定项目用地)。4、中小型水库水利工程建设实际运行现状水利设施建设与交通设施建设一样具有很强的计划性,同样可根据部门的水利建设规划的项目,再结合土地利用现状图、地形图直接测算其用地需求。本次规划涉及大型水库水利项目17座,水电项目14座;5000万立方米以上中型水库水利项目10座,水电项目2座;5000万立方米以下中型水库水利项目泽渝工程一～五期113座,水电项目6座;重点小型水库水利项目135座,水电项目13座。依据规划,全部水利工程(不含三峡)建成后,将淹没耕地127375亩,搬迁人口66580人,淹没房屋8940000平方米,淹没林地40965亩;水电工程淹没耕地131353.57亩,搬迁人口38022人,淹没房屋913894平方米,淹没林地95453.3亩。合计淹没面积26434.5公顷,迁建用地985.4公顷(淹没房屋按照1:1迁建),总计需求建设用地27419.9公顷,其中2010年需求12456.0公顷。同时,三峡库区三期工程还将淹没一部分土地,根据水利部门和移民局估算,至2010年以前还需要占用22466.7公顷土地。综上,测算水利建设用地如表6。5、农村居民点用地面积比2020年更大,其用地面积比2020年更大1996～2003年,农村居民点用地只减少了4372.05公顷,减少率为1.19%。其占地面积的降低速度远远低于同期的城镇化水平的增长速度。土地复垦的力度有待加强。不考虑其他因素,按其近几年的变动趋势,到2020年,农村居民点用地将不会超过360000公顷。如果以2020年1167万农村人口,按现在的用地水平150平米/人计算,2020年农村居民点用地面积为175050公顷。如果复垦50%,可有约90000公顷的调整空间。如果以2020年1748万农业人口,按现在的用地水平150平米/人计算,2020年农村居民点用地面积为262200公顷。如果复垦50%,可有约50000公顷的调整空间。期望农村居民点面积控制在175050～262200公顷之间。6、特殊用途和盐的特殊表面从历史数据来看,特殊用地及盐田在一定范围内呈波动变化状态,综合分析,确定特殊用地及盐田面积为7070公顷。7、建设用地总投资以上各项合计,建设用地总量如表7。(二)实际农林数量对农用地的保护是土地利用规划的重点。1996～2000年农用地数量一直在减少,但2000年后,农用地数量出现了少量的增加。1996～2003年,农用地总量总共减少了5万多公顷。农用地内部各种用地类型之间表现出不同的变动趋势。1、减少速度迅速加快保护耕地是土地利用规划的重中之重,根据可持续发展观,是用地规划中需要优先保障的用地类型。1996～2003年,耕地面积总的趋势是减少的,但其减少速度不同时期差异较大。1996～2001年,耕地面积的减少相对比较平稳,后两年其减少速度突然加快,每年的减少量都超过了前面各年减少量的总和。按2001年以前的发展趋势,到2020年,耕地面积将再减少10万公顷,这与规划期建设用地需求、历年建设用地占用耕地的经验数据1测算的耕地减少面积相符。我们认为这是排除特定项目影响后的重庆市耕地面积的真实发展趋势。按2000年的土地资源调查评价,重庆市15°以上坡耕地中宜耕坡耕地有39.66万公顷(594.89万亩,产量占全市总产量的11.59%),2001～2003已退33万公顷2,还应退耕6.34万公顷。综上,2020年将减少到218.42万公顷,没有突破204.53万公顷的基本农田保护面积限制。2000年土地后备资源面积40.22万公顷,其中:耕地后备资源面积6.75万公顷。经过三年的发展,耕地后备资源已所剩无几。2、22013年由于农村产业结构调整,园地面积在2002、2003年有了大幅度的增长。农村产业结构调整还会继续进行,未来园地面积也还会继续增加。3、关于年增长期增长情况退耕还林工程的快速推进,林地面积在2002、2003年增长迅猛,两年增长了21.25万公顷。林地面积在未来还将有较大增长。以45%的森林覆盖率计算,还需要增加51.19万公顷。4、牧师草场牧草地面积在近年保持平衡稳定,考虑加强畜牧业也是农业产业结构调整的取向之一,未来牧草地面积将不会低于现有水平。5、大农业用地类型其他农用地面积在2002、2003年减少了5.7万公顷,数量较大。在大农业用地范围内,与园地和牧草地的增加量基本持平。综合分析,其他农用地未来还会有所减少,但减少量有限。(三)使用未使用的空间未利用地在近几年减少较快。规划期内未利用地还将进一步减少,但总面积不会低于38.42万公顷。调整空间为34.88万公顷。二、土地利用规划和评估根据前面的分析,各变量的取值范围如表8。(一)该计划的原则1、优先生态原则考虑到重庆的地理位置、地形环境以及国家对重庆的要求,把生态环境建设作为土地利用需要保证的第一目标。2、有效保护耕地原则有效挖潜,尽量做到建设用地占补平衡,切实保护可耕地。3、不减少大农业用地的原则土地利用中农用地向非农用地转变后,逆转十分困难,从可持续利用的角度出发,大农业用地不应低于原有水平。(二)土地利用计划根据对重庆经济社会发展趋势的综合分析,设置用地方案如下:(三)增加建设用地的投入该方案应是一多赢的方案,在实现生态建设目标、保护耕地的前提下,满足了建设用地需求,对土地后备资源也能做到合理开发利用。但实施该方案也有较大难度。首先,农村居民点复垦面积较大,要求的投入较多。其次,重庆市土地后备资源的条件决定了对未利用地的开发比较困难。三、确保土地资源始终存在一定的经济效益合理利用土地资源,必须按照“五个统筹”的要求,根据重庆土地资源的现状,从科学制订土地利用规划、加强土地资源管理、实施有效的投资与税收政策的引导等方面采取有效措施,确保预定目标的实现。1、科学制定土地利用规划，加强规划的权威性和刚性限制(1)强化土地供给,促进基本农田建设发展一是要在完全掌握重庆土地资源现状的基础上,根据重庆经济社会长远发展目标,在广泛听取和征求专家、学者和社会各界的意见、建议的基础上,采取划片切块和功能分区的办法对土地进行科学布局和调整,合理划分土地使用功能,保证基本农田得到有效保护、土地存量能够盘活、非农业用地得到最有效的开发和使用。二是要科学编制土地供应计划,严格控制建设用地总量,强化政府对土地的宏观调控,完善政府垄断城市建设用地的用地供应体制。三是要明确土地经营思路和土地开发的目标方向,科学制定土地经营和土地储备的规划计划,对城市建成区的闲置和低效利用土地、旧城改造用地等有计划地统一收回、回购,对规划区内的集体土地统一征用,依法纳入政府储备,逐步实现城市建设用地集中统一供应。(2)建立政策交互机制,进一步推进土地利用规划的供给和利用一是在制定重庆经济社会总体发展战略中,一方面要充分考虑和尊重土地利用规划的权威性,把土地利用规划作为制定重庆经济社会发展战略的重要的、科学的依据和必须遵循的原则,制定相应的行政法规,明确规定土地利用规划在编制经济社会发展战略中的地位和作用,强化土地利用规划的权威性和刚性约束,没有重大理由和经过法定程序,不能对土地利用规划随意进行更改、变动;另一方面,又要根据重庆经济社会发展的战略需要,对土地利用规划中,已经不适应发展需要,或是存在的不科学、不合理的部分,在充分调研、论证的基础上,按照一定法定程序申请,并获得批准后进行适当的调整和修改。土地利用规划可以作为重庆经济社会发展战略的一项主体内容,也可以作为重庆经济社会发展战略规划的一个基础性规划。二是采取制定政策法规、加强沟通、提供交互联系平台等措施,进一步加强土地利用规划与其它建设、发展规划的衔接。首先是政策法规的牵引,通过政策法规的制定,强制性规定凡是涉及土地资源开发、利用的建设、发展规划,必须符合土地利用规划标准和要求,必须按照程序规定申请并获得许可权,土地利用规划许可应成为涉及土地资源开发、利用的其它建设、发展规划能否获得通过的前提条件。其次是要探索建立各种有效渠道和往来机制,加强与土地资源有关的政府各职能部门、设计规划部门、企业等的相互联系和沟通,确保各种规划在涉及土地资源的利用、开发等方面无盲点、无失真、无偏差,真正实现土地利用规划的刚性约束,使各有关部门的用地规划统一在土地利用总体规划确定的用地规模范围内进行。再次是重庆市政府要积极搭建起以重庆国土资源部门为核心的土地资源开发利用信息及政策、法规交互平台,为社会各界准确提供有关国家、重庆市土地资源开发、利用、规划等的法律、法规和政策以及各种与土地资源有关的规划;及时披露重庆土地资源有关开发、利用的信息;探讨、交流和反馈重庆土地资源开发、利用情况等,使国家及重庆的土地资源法律法规、政策规定、土地利用规划等能够家喻户晓,在社会公众中树立起土地利用规划的权威。(3)强化土地利用规划的权威性,促进土地资一是要将土地利用规划纳入重庆市城镇化规划之中。在总体规划中要有专门的部分反映和体现土地利用规划的政策、规定、要求和重庆土地资源中、长期开发、利用计划及指标等方面的内容,强化重庆土地利用规划的权威性和刚性约束;在涉及到有关土地资源的各专题规划中,除了土地资源开发、利用规划本身以外,其余均要突出和强化土地利用规划的权威性和主导地位。二是要在重庆城镇化战略实施方案中,根据重庆城镇化战略目标要求,分土地使用类型、土地使用标准、土地开发阶段等,细化土地利用规划,规范土地开发审批、操作程序,确保重庆土地利用规划能够通过城镇化战略的实施得以体现。三是要在实施重庆市城镇化过程中,加大土地执法力度,强化对土地执法行为的监督,严肃查处非法批地、占地等违法案件;维护土地利用规划的严肃性,加强土地规划管理和用途管制。2、提高土地资源管理有效力度的方案2002年,重庆出台了《重庆市关于加强土地资源管理促进西部大开发的意见》,提出了十一个方面的意见,这对加强重庆土地资源管理起到了很大的作用。为了进一步做好这方面的工作,还必须从更好地适应重庆直辖市新体制的要求出发,加强土地资源管理,逐步减少行政命令,发挥市场对土地资源配置的基础作用,更多地采用经济手段调控土地利用。(1)建立完善制度,规范土地价值管理二是要进一步加强土地管理队伍的建设,努力提高土地管理队伍的文化素质、专业知识和管理水平;要探索建立上岗资格认证制度,严格控制进入人员。上岗进行知识、业务和法规资格考试,考试合格颁发上岗资格证;从事土地管理工作要坚持挂牌上岗。三是国土资源管理部门必须加强与相关部门之间的协调合作,特别是与农业、林业、计划、建设、水利、交通等部门的协作。(2)进一步规范土地市场,推动土地合理利用一是土地管理部门要科学编制并严格实施土地供应计划,严格控制建设用地总量,并在此基础上,通过政策法规等强化政府对土地的宏观调控,完善政府垄断城市建设用地的用地供应体制。明确土地经营思路和土地开发的目标方向,科学制定土地经营和土地储备的规划计划,对城市建成区的闲置和低效利用土地、旧城改造用地等有计划地统一收回、回购,对规划区内的集体土地统一征用,依法纳入政府储备,逐步实现城市建设用地集中统一供应。二是要进一步规范和完善土地市场。首先要根据重庆土地利用规划,建立起与之相适应的国有土地和城市用地储备体系;其次要充分利用重庆直辖市行政管理体制的优势,构建、规范土地开发跨区域土地补偿转换市场体系和市场运行机制;第三,建立健全土地估价、拍卖、租赁、转让、抵押等相关制度,使土地开发、流转、使用等有法可依,有章可循;第四,要通过建立起以市国土资源管理部门为支撑的土地资源服务平台和网络信息咨询平台、健全交易规则、提供相关服务、定期公布土地交易信息等措施形成土地使用权公平、公开、公正交易的市场环境。三是启动和规范农村二级土地市场。积极探索农村土地流转市场运行机制,提高土地流转的可监督性和操作性,在不改变土地用途的前提下,通过城乡土地置换,鼓励农用地使用权的合法流转,盘活农村空闲宅基地,实行土地置换和土地整理新增耕地指标折抵等政策,促进村镇集中建设和集约用地;通过农用地分等定级估价,为农用地经济补偿提供合理可靠的依据。四是建立规范有效的基本农田补偿制度,通过经济手段稳定一批高产优质农田。充分利用现有的资金渠道,建立完善补充耕地资金筹集和使用机制;加大新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费的收缴和使用管理力度,并按法律规定专项用于补充耕地。五是大力推进节约、集约用地。严格控制建设用地增量,着力盘活土地存量,新上建设项目首先要利用存量土地。制定新的企业用地定额标准,完善相关政策措施,防止闲置、浪费土地。(3)建立社会监督机制一是要探索建立各种行政办事公开制度、内部监督制度、会审制度,规定办事程序和责任,把监督具体化、显现化,公正透明,